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跨区域规划的执行机理与系统优化来源：《同济大学学报：社会科学版》(沪)2011年4期第118～124页　作者：杜德昌/卢中华　时间：2013-09-24

　　 中图分类号：F061.5　文献标识码：A　文章编号：1009－3060（2011）04－0118－07

    一、引言

    改革开放以来，我国已建立起比较完善的社会主义市场经济体制。为了调整经济结构，转变经济增长方式，缩小区域发展差距，积极应对世界经济危机，实现和谐发展，中国政府积极推动区域发展。仅在2009年，国务院就将海峡西岸经济区、关中—天水经济区等11个区域规划纳入国家发展战略；2010年1月12日国务院又批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，6月22日国家发展改革委员会正式下发了《国务院关于长江三角洲地区区域规划的批复》全文。规划制定、批复后，如何有效实施成为不能回避的现实问题，尤其是涉及不同行政区的跨区域规划的执行，成为人们普遍关注的问题。

    相关研究有：（1）规划执行研究。专家已发现跨区域规划执行中的过度竞争、经济同构所导致的规划执行低效问题，并从多主体的参与和利益的协调、跨区域协调机构的建立、制度的保障等方面进行对策研究（Dieter Hassenpflug, 2005；黎鹏，2005；谷海洪，诸大建，2007；于亚滨和潘玮，2007；徐海贤，2007；房庆方、蔡赢、宋劲松等，2007）；其中谷海洪，诸大建（2007）认为欧洲空间一体化规划尊重多个主体利益，以协商为政策平台，以多层级体系治理为推行手段，采取伙伴式合作行动，提供了一个跨区域规划制定和实施的成功案例。但这些研究对跨区域规划执行的属性、运行机制、系统的演化过程、基本模式，还没有形成系统的分析。（2）区域协调发展研究。学者们已认识到区域利益的差异性、制度不完善、协调发展平台缺位等所产生的局限性，提出形成区域利益协调机制、建立跨区域行政组织、推进区域协调发展框架的实施、超越机会主义、构建统一大市场等对策（陈湘满，2002；黄勇，2003；杨保军，2004；程雪垠，2005；段娟、文余源、鲁奇，2006；叶卫平，2007）。此外，陈璐（2005）、陈建军，张兴平，丁正源（2007）、唐勇（2007）、许彩国，陈芝慧（2007）对长三角地区发展战略、建设构想、区域创新能力的培育、地方政府的“网络层级合作模式”的构想、区域分工与合作的分析，为深化研究跨区域规划执行提供借鉴。

    本文将在此基础上，研究跨区域规划执行的基本特征、运行机理、主要模式以及具体的优化对策，为我国跨区域规划的编制和执行提供参考和借鉴。

    二、跨行政区规划执行的机理

    1.跨区域规划执行的必然性

    地方政府具有两重属性：一方面，它是国家的一级行政机构，必须遵守国家的法律法规；同时又隶属于高一级行政组织，必须执行上级组织的制度、措施，从而具有广义的利他性；另一方面，地方政府又拥有本地区的利益需求，代表地方的整体利益，是地区竞争的主体，从而具有利己的属性，进而形成了各种层级、程度、范围的行政区经济。长期以来，地方政府的“利己”观念和行为影响了跨区域规划的编制与执行，但是现阶段存在着跨区域规划执行的内在必然性，体现在：（1）世界市场的深化。市场机制、科学技术创新、全球价值链的深化内在地要求在区域、国家、全球范围内形成统一、开放的市场体系；（2）上级政府（包括中央政府）实现和谐发展的渴望。增强了地方政府执行跨区域规划的积极性；（3）区域联系的稳定性。长期形成的稳定的区域性经济、社会、文化联系，超越了地方行政区的边界，产生共同需要以及合作的愿望；（4）产业集聚。产业集聚发展的向心力吸引周围或其他区域的资源向本地区集中，产生服务、市场、基础设施、制度等的综合需求；（5）国际竞争和世界经济危机成为地方合作的外在压力；（6）不断完善的制度和公共服务赋予了生产要素更大的流动性，这种流动性往往需要跨区域流动。

    2.跨区域规划执行的基本特征：竞争协同网络

    （1）规划执行的区域性竞争与协同。竞争与协同既有独立存在的必然性，又有相互协作、相互促进的内在要求，并从无到有、从小到大、从无序走向有序。规划的竞争与协同实质上是行政区域既相互竞争又相互合作的必然结果。历史地看，随着区域经济系统的整体性功能逐渐增强，规划执行的协同也在增强。当区域发展水平在一定限度之内，各自区域相互的关联较少，甚至没有，此时无所谓区域规划的执行。当发展水平越过一定门槛，各个子区域相互的关联日益增强，发展到相互之间无法独立存在的程度，相互依赖性远远超过了其独立性，但是具有相对独立性的子区域仍然可能存在。此时，区域经济规划的产生和执行协同就是必然的。从而，跨区域规划是区域联系的必然，而联系与竞争在市场经济中相辅相成，逐渐成长为协同与竞争共存的格局。此外，规划执行的区域协同有区域内协同和区域外协同之分；前者是行政区内部的合作，后者则指规划执行的适应性协同以及跨区域的执行协作。

    （2）跨区域规划执行的网络特征。现实中，规划执行主体不仅多分属于不同的行政区，如省级、地市级、县级或乡镇级行政区，而且可能从事不同的产业。紧密关联的行政区之间形成省级、地市级、县级或乡镇级规划执行网络，当然紧密关联的执行网络有可能形成由不同级别行政区组成的复合网络，最终共同构成跨区域规划执行网络。在长江三角洲地区形成上海、浙江、江苏三个省级执行网络；在每个地级市形成地级市域的规划执行网络，依次是县级执行网络、乡镇规划执行网络、村级规划执行网络。在这个意义上，跨区域规划的实质在于子区域发展的协同，也是政府、企业家、科技专家、社会组织管理者探索、遵循区域经济社会发展规律，实现区域或子区域、不同利益集团、个体的最优利益的过程。

    3.跨区域规划的执行机理

    （1）竞争性协同走向协同性竞争。规划执行的竞争与协同既具有独立性，又具有内在的不足，在不同条件下二者形成不同的竞争协同机制。从发展角度看，规划执行必然由竞争性协同走向协同性竞争。这是因为：一方面，规划执行竞争的结果一般会扩大相关主体的竞争力差距，导致社会个体生存和发展的差距拉大，进而呈现出循环累积趋势。若这种趋势未被控制在可承受的范围内，将导致竞争主体的利益冲突，危及区域的稳定与发展。而且，事实证明规划执行竞争往往不能自动优化区域整体效率，最终将导致个体福利的损失。这种结果通过全球化、掠夺式开发，在全球范围内使人与自然、人类代际之间的矛盾激化，形成区域、国家、全球可持续发展的难以为继。另一方面，单一的规划执行主体不可能既占有足够的资源，又能够高效率地配置资源。而通过各种形式的协调、整合，可以在更大范围、更高层次、更长时间内提高个体和整体效率，形成良性循环。伴随生产力的发展、社会化程度的提高，对规划执行的协同的内在需要也越强烈。

    （2）自我集聚与交互集聚耦合。集聚是指事物的空间集中现象，按照形成方式可以分为自我集聚和交互集聚；前者指主体自我形成的集聚，后者是指通过主体相互作用、相互促进实现的集聚。规划执行网络中的单元是具有自主性，拥有一定资源、知识和技能的个人或组织。一般地，执行个体的发展主要依赖于个体内部的资源存量、知识积累、竞争能力以及在此基础上的学习、吸收与应用能力。因此，在短时间内，由于缺乏必要的吸引力或集聚力，规划执行个体将在本区域内被各自的资源、知识、能力、空间所强化，形成自我集聚。而在长期中，由于联系的普遍性和规划执行力的非均衡性，以及自我集聚的强化作用仅发生在规划执行特定的环节、特定的区域，并不能覆盖跨区域规划执行的所有环节、所有区域，这势必产生整个系统内部诸单元之间的不匹配。从而，形成规划执行的交互集聚。在长期、多单元、复杂性的前提下，区域规划执行网络往往形成自我集聚和交互集聚不断适应、不断耦合的格局。

    （3）执行主体和系统的学习、创新与选择机制。这是规划执行的竞争协同与多种集聚的基础。规划执行主体和系统为提高执行效率、实现规划目标，需要通过知识传授、实践锻炼、技能提高等环节，不断积累规划执行所需知识，有效提高规划执行能力，形成微观和系统的学习机制。与此同时，学习模仿以及伴随着学习过程产生的资源集聚，会促进不同水平创新的出现；创新突破了执行单元的生存和发展瓶颈，吸引个体、资源的循环集聚，使执行系统网络不断拓展，最终推动网络实现一种新的均衡。此外，由于规划执行主体不仅数量很多、质量差异明显，而且面对着各自不同的时间、空间、系统结构，因此执行单元在系统层面上呈现出选择的多样性。正是这种多样性，增强了微观主体的流动性，使得执行主体或系统的学习、创新有了更多的可能，从而促进了网络的优化和进化。

    （4）专业化与集群化的内在结合。上述三种机制都是按照专业化和集群化相结合的基本路径逐步演进的。在执行网络演化过程中，执行主体或系统的竞争力、集聚力以及学习、创新和选择能力的差异较大。一些专业化分工明确、自我集聚和交互集聚能力较强的个体或系统，具有较大的概率实现创新；这能够产生新的优势，并通过选择机制，加入规划执行网络。这个过程不断的循环，便形成了跨区域规划执行的集群化发展态势。相对地，一些自我集聚和交互集聚较弱的执行单元则发展缓慢，创新的能力小，难以吸引新单元加入和执行资源的集聚。随着外部环境和自身竞争能力的变化，网络中的弱小的执行单元可能会进一步缩小，甚至消亡。规划的执行网络正是通过执行单元的专业化分工，并以此为基础形成专业的集群，伴随着集群规模的扩张和收缩，执行网络整体效率和功能也在不断变化。

    三、跨区域规划的执行模式

    根据跨区域规划执行网络的运行机理，以及国际国内区域规划的执行经验，按照区域经济规划主导力量的不同，跨区域经济规划执行网络可以分为三种类型，即最高协同机构主导型执行网络、区域中心城市主导型执行网络、产业集群主导型执行网络。

    最高协同机构主导型执行网络的主要特征是：（1）跨区域规划的执行由一个权威机构——最高区域规划执行协同机构全权负责，这个机构是所有规划编制、执行、评价的核心。（2）最高区域规划协同组织根据区域发展态势下设子区域规划协调组织，比如子区域规划协调组织A、B、N，它们在最高区域规划执行协调机构的指导下，负责各自区域范围内具体落实规划的执行。一般子区域规划协调组织之间相互独立，互不相干。（3）子区域A、B、N按照各自区域的实际，设置次一级区域规划执行组织，如

（i＝1，2，…,6），不同子区域内的C级规划执行组织可以协同，也可能相互独立。（4）一般情况下，这一类型的执行模式适应于跨区域规划执行分工与协同的初级阶段，各子区域都没有能力领导其他区域，在短时期不能形成共同的协作机构，就需要更高层次的政府组建相应的权威机构指导或主导跨区域规划的执行。

    区域中心城市主导型执行网络的主要特征是：（1）跨区域规划的执行由区域中心城市共同协商并经过高一级政府承认的权威机构——区域规划委员会全权负责，这个机构是所有规划编制、执行、评价的核心。（2）次一级区域规划执行组织

（i＝1，2，3），在区域规划委员会的指导下分工合作，主导本地区的规划执行，形成一个相对稳定的第二层级；同时，这个层级也是区域规划执行委员的组成、工作的主要来源。（3）经过第二层级分工协同，各子区域的规划项目以招标、申请等形式在全区域范围内展开；微观执行主体在市场机制的主导作用、政府机制的辅助作用下积极分工合作，完成规划项目，实现规划目标。（4）这种模式一般出现在区域性分工协同的快速发展阶段，适宜于经过一定积累和发展、具有一定分工合作实践经验的跨区域情况，其中子区域的政府具有较强的规划执行能力和良好的分工合作意愿，同时规划的执行具有良好国际国内环境。

    产业集群主导型执行网络的主要特征是：（1）跨区域规划执行的权威机构是区域规划委员会，它由产业集群的企业家、行业协会、商会组织以及各级政府代表共同组成，其中来自产业集群的人员发挥主导作用，这个机构是所有跨区域规划编制、执行、评价的核心。（2）通过各种方式，多区域的集群企业将区域或跨区域规划执行的需要汇集到规划执行最高机构，再通过企业家、协会、中介组织等途径，对科学编制和论证的跨区域规划进行反馈并指导企业和集群的发展，从而实现规划的目标。（3）此种类型中，政府的作用更多的在于公共服务、制度保障，而参与规划执行的比例大大减少，即政府对规划的执行主要发挥保障作用。（4）这一模式是跨区域规划执行的高级阶段的一种基本形式。。

    四、长江三角洲地区规划执行网络的优化

    1.有利条件和主要问题

    有利条件表现在：第一，雄厚的发展实力。作为中国现代化的标志区域，长三角地区正在努力打造世界第六大都市圈，是国家的战略地区。第二，该区域的合作颇有成效。目前，长三角已形成三个层次的协调机制，即苏浙沪两省一市主要领导的不定期会晤，已确定能源、环保、大交通、科技等合作专题；每年一次的常务副省长级别的苏浙沪经济合作与发展座谈会，以“项目推进”的形式推进具体工作；16个会员城市的市长联席会议制度。第三，中央政府一直积极推进区域合作，特别是战略区域的规划合作。

    主要问题表现在四个方面：

    （1）协调组织不健全，协商机制需完善。目前16座城市负责人之间的行政级别不同、所获得的资源支持和权限也各不相同，使交流、对话、协商、合作很难在同一个层面达成协议，增添了协同成本。如何构造理想的专门协调机构、维持协调机构的公信力成为不可回避的问题。定期会商制度、两省一市“省市长”定期协商会议等合作机制作用有待于深化。长三角政府间目前的协商机制是一种非制度化的安排，而且都是建立在政府主导的基础上，缺乏企业为主体的建立在市场机制基础上的区域合作。长三角的合作已经展开，但是广度、深度、力度、期限亟需拓展。

    （2）区域利益协调与政府绩效评价亟需改进。长三角各城市都存在各自利益的诉求，但行政区划间的利益协调难问题一直未解。比如在省级层面，上海与其它省、城市在长三角一体化过程中利益矛盾比较突出，虽然15个城市都支持上海的中心地位。在现行的政绩考核还是以GDP为主，在区域竞争十分激烈的情况下，长期以来，各级政府和官员在观念上和行动上都不同程度地受到了行政区划的束缚，从而影响了区域规划执行的进程。

    （3）资源和实力瓶颈，中央协调有限。被视为长三角龙头的上海，GDP只占全国的4.6％，而纽约则达到26％；同时整个三角区域的经济仍处于粗放式增长阶段，劳动生产率相对较低；土地资源匮乏、自主核心技术、知识产权和自主品牌较少，“世界的生产车间”地位还没有根本改变。新规划使长三角的问题上升到了国家层面，具有了更大的权威性。然而，国家很难就长三角所有的问题进行上层协调。也就是说，长三角仍然需要进行内部协调，仍然要谋求打破目前存在的行政壁垒。

    （4）产业趋同。目前长三角16个城市中以汽车作为重点发展产业的有11个，选择石化的有8个城市，选择通信产业的有12个城市。在食品饮料、纺织、印刷、塑料、办公机械设备等产业方面，三地的产业同构率竟高达80％以上。而苏锡常三地在经济总量中排名前五位的产业几乎一样。

    2.规划执行网络的模式选择

    依据上述分析，现阶段长三角地区可选择最高协同组织主导型为基础的中心城市主导型规划执行模式。其内涵是：在未来很长一段时间内，长三角地区规划执行的基本框架是中心城市主导型规划执行模式，而这种模式又是建立在最高协同组织主导型的基础之上的，同时这种混合的规划执行模式是以产业链、产业集群和区域统筹为基本发展方向的。之所以如此，首先是因为长三角地区在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位，须稳妥为上，循序渐进，保证持续和谐发展；该地区16市的发展水平差别很大，尤其全球化、世界经济危机又加剧了这种差别化；而且三个省级行政区现阶段无力主导整个三角洲地区规划的执行。因此，宜采取最高协同组织主导型的规划执行模式。其次是因为，长三角地区以城市为中心早已形成了发育良好的产业集群，集群本身具有很好的区域关联性，人们在思想、资源、文化、市场、需要、环境等方面具有很强的一致性，从而有更大的积极性执行区域规划。因此，我们选择了以中心城市为主导的规划执行模式，并各区域城市以产业链、产业集群作为规划执行网络的主轴。

    3.系统优化的对策

    （1）解放规划执行思想，完善规划执行组织。现在，各地区在规划执行中已认识到合作与竞争的重要意义。规划执行主体以及相关主体，特别是政府，需要解放思想，树立分工协同理念，才能有效提高规划的执行绩效。总体上，上海的科技、人才、信息以及金融、航运等领域优势明显，浙江的民营经济、海洋开发、战略性新兴产业的培育已抢占先机，江苏经济总量大、转型升级相对成功、沿海地区有着较充裕的可开发空间。各地区应充分发挥比较优势，积极鼓励执行单元由竞争对手变成同盟者、合作者，以形成交流、交换、交往、合作的互动网络，促进自然资本、物质资本、社会资本和公共服务资本的区域整合。同时，根据混合模式的选择，建议建立由中央政府、上海、浙江、江苏四方代表组成的“长三角合作与发展委员会”，这是一个独立的机构设置，不属于两省一市，负责该地区发展规划的编制、执行、评价和完善。该委员会下辖各主要子区域规划执行组织，三级规划执行组织的设立需根据区域实际和规划内容而定，一般规划执行组织到县级即可。

    （2）健全区域利益分配、政府绩效评价以及社会诚信机制。首先，利益差异是跨区域规划执行的关键制约，因此，规划执行网络的竞争协同需要特别关注网络成员长期公平、收益分配的合理性，根据区域整体发展需要适时改进项目、资金、利益的配置方案、运作机制、管理制度。在区域最高协同机构或区域中心城市的主导或指导下，根据执行网络实际的市场机会、预期收益、成员贡献、发展战略、风险评价等因素，设计一个利益共享、风险共担、共同发展的长期分配模式。其次，鉴于政府对规划执行的重要性，中央政府、各级地方政府应在原有激励约束机制的基础上，广泛吸收规划执行主体、企业、社会组织、居民的积极意见和建议，形成与时俱进、协同高效的跨区域规划执行激励体制，特别是政府的激励与约束机制。第三，长三角规划的执行是长期、复杂、多层次的网络竞争与协同，随着协同层次的不断提高，信息传递效率降低，增加了规划执行的风险，因此建立个体和区域诚信体系是实现网络协同的纽带和保证。为此，区域层面，需提高各级政府公信力。公务人员、组织部门应以职业道德、法律制度、党的规章与纪律为基本标准，在规划执行和其他各项工作中严于律己、敬业守信，塑造强大的政府公信力。微观层面，通过建立个人、企业、项目、组织等的社会诚信评价档案，完善社会诚信评价体系及其运行机制、体制，使诚信水平有据可查、高低立判，使诚信主体在规划执行中获得更大的发展空间。

    （3）促进规划执行服务平台和区域产业集群的互动发展。首先，构建强大的规划执行服务平台。需要加强基础设施建设。特别是上海，作为区域中心，应当为江浙企业提供货运、通关、代理、结算服务，提供市场信息和技术信息服务，提供金融服务。因此，上海加强基础设施建设，发展和培育一批现代服务性企业和中介组织就成为规划执行的迫切任务。同时，需要发展信息共享平台，规划执行建立在各个节点高质量的信息传递基础之上，信息的传递水平深刻影响着规划执行的效率；高效的信息网络使得跨区域规划执行网络的商流、物流、资金流、信息流能够有效整合，从而降低了执行成本、提高了执行效率。其次，重视企业、产业集群、社会组织的培育与作用发挥。企业是规划执行的最终主体，规划项目归根结底是由企业完成的。不断调整政府与企业的关联机制，形成政府与企业之间的高效的分工与协作关系；加快产业集群的培育，形成企业自组织发展的环境与格局；积极发展社会组织，使之成为企业、政府、企业网络组织联系的重要桥梁和纽带，社会服务的基本主体。规划执行网络通过上述环节逐步走向依靠市场的力量、以企业为重点、以产业集群为基地、以社会组织为润滑剂的持续和谐发展之路，同时地方政府的规划职能应更多地通过提供公共产品，间接实现规划执行目标。

    （4）在完善规划执行战略体系的同时积极探索跨区域规划执行的有效模式。首先，完善规划执行战略体系。跨区域规划执行的协同包括战略层、策略层、技术层三个层面的协同。战略层协同主要是针对整体性、长期性、基本性问题，策略层协同侧重于规划局部性、短期性、具体性问题，技术层协同是规划执行协同的基础和前提。长三角地区幅员广阔、差异明显、发展态势多有不同，因此规划执行需有科学的战略体系指导。同时，各层次的协同要求执行网络的子系统战略要相互匹配，特别是由区域中心城市为核心的执行网络的战略匹配。其次，继续探索规划执行的有效模式。①整体优化，协调推进。根据跨区域规划执行网络的运行机制，一级规划执行组织要从本区域的整体上优化执行网络，形成基本的内在推动力量；同时积极协调不同的规划执行组织和子网络，形成重要的外在推动力量。②点—链互动，形成联盟。具有较好的灵活性、组织性和资本能力的规划执行单元，是规划执行网络的基点；由微观执行单元形成的跨区域规划执行链，是规划执行网络的基轴。共同的发展需求、紧密的产业关联、长期的分工合作是规划基点成链、点链结合、联盟互动发展的前提。③跨区域协同模式的创新。规划执行不仅是本区域、不同区域的政府、企业、协会的合作，也需要国际范围的合作。长三角地区需要加大海洋开发的合作与优势分工，共同进行沿海产业带建设；增强要素在“泛长三角”区域无障碍流动，包括金融、旅游、人才等要素；完善政府、非政府组织、经济组织的合作体制机制，形成规划执行的多元化格局；通过“宁湖杭”产业带、沿湖发展带等战略平台的建设，强化江浙两省的优势分工与多元协调。

参考文献：
　　 【参考文献】 [1]［德］Dieter Hassenpflug.德国在后工业时代的区域转型[J].建筑学报，2005,(12):7－8。 [2]黎鹏．区域经济协同发展及其理论依据与实施途径[J].地理与地理信息科学，2005,(4):51－55。 [3]谷海洪，诸大建．公共政策视角的欧洲空间一体化规划及其借鉴[J].城市规划，2007,30(2):70－73。