论文库 经济学论文 会计学论文 金融学论文 统计学论文 管理学论文 毕业论文 经管之家

完善农村新型合作医疗保险研究来源：人大经济论坛论文库　作者：王凤越　时间：2015-02-02

完善农村新型合作医疗保险研究

农村新型合作医疗保险制度已经走过了十年路程，这十年里新农合让农民真正得到了福利，但也存在许多问题，新农合制度仍需完善。本篇论文从农村合作医疗的起源出发，梳理了从红色根据地时期到农村新型医疗合作制度建立时期的历史，分别是农村合作医疗的建立时期、发展时期、衰退时期，分析了各个时期的成因，总结了经验教训。第二部分是农村新型合作医疗制度的主要内容及其特点，制度的指导思想和定制原则，是新农合的一个概况。第三部分强调了完善新农合的重要性，三农问题的对中国经济发展的重要性，以及农民身体健康面临的危害，并简略介绍了我国农村新型合作医疗制度取得的成果。第四部分结合我国经济水平和新农合的现状，列举了我国新农合面临的挑战。第五部分是完善农村新型合作医疗制度的具体意见办法。

关键词：新农合 农民 医疗

完善农村新型合作医疗保险研究

摘要：

农村新型合作医疗保险制度已经走过了十年路程，这十年里新农合让农民真正得到了福利，但也存在许多问题，新农合制度仍需完善。本篇论文从农村合作医疗的起源出发，梳理了从红色根据地时期到农村新型医疗合作制度建立时期的历史，分别是农村合作医疗的建立时期、发展时期、衰退时期，分析了各个时期的成因，总结了经验教训。第二部分是农村新型合作医疗制度的主要内容及其特点，制度的指导思想和定制原则，是新农合的一个概况。第三部分强调了完善新农合的重要性，三农问题的对中国经济发展的重要性，以及农民身体健康面临的危害，并简略介绍了我国农村新型合作医疗制度取得的成果。第四部分结合我国经济水平和新农合的现状，列举了我国新农合面临的挑战。第五部分是完善农村新型合作医疗制度的具体意见办法。

关键词：新农合 农民 医疗

一、我国农村合作医疗保险制度的演变

早在1934年5月，国民政府曾颁布了《中华民国合作社法》，提到了农村合作医疗，但是并未有效实施。大多数学者认为我国的农村医疗合作制度产生于20世纪50年代，其实农村合作医疗制度的最早雏形是20世纪40年代陕甘宁边区和抗日革命根据地办起来的由群众集股的医疗互助合作组织，直到1955年农业合作化运动的高潮期，农村合作医疗才被正式提出。建国初期，城市居民有社会保险制度保障，而当时占人口总数90%以上的农民没有保障，所以缺乏医疗保障的农民采取了互助形式。当时的山西、河南、河北等地农业生产合作社开始大力兴办卫生保健站，合作医疗基金是由农业生产合作社从公益金中拿出的15%—20%和每个农民每年交的少量保健费组成的，农民交了保健费后可以免费就医。当时的农村合作医疗被称为“合医合防不合药”，卫生部肯定了这种合作医疗制度，认为它有“无病早放，有病早治，省工省钱，方便可靠”的优点，所以在全国各地推广开来。

农村合作医疗制度发展于60~70年代，到1980年，全国农村约有90%的行政村实行了合作医疗制度，全国农村拥有51万正规医生，146万“赤脚医生”，236万卫生员，63万接生员。基本做到使农民“小病不出村，大病不出乡”。这项制度曾被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的惟一范例”。农村合作医疗制度的普及是在“文化大革命”时期，1965年6月26日，毛泽东做出“六•二六指示”，开始严厉批评卫生部的城市偏向，并指出了新的以农村为主体的指导方针，要求“卫生部要做人民的卫生部”。同年9月，中共中央批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，在当时的政治背景下，全国上下农村合作医疗大范围兴起，1978年全国五届人大通过的《中华人民共和国宪法》把“合作医疗”列入进去，1979年卫生部、农业部、财政部、国家医药总局和全国供销合作总社联合下发了《农村合作医疗章程（试行草案）》，要求各地结合本地区实际情况参照执行，这是对农村合作医疗制度进行的规范，有利于农村合作医疗的发展和健全。在此期间，农民的身体健康有了极大的改善，当时的传染病、地方病立即得到了抑制，毛泽东的《七律二首·送瘟神》即创作于农村合作医疗时期，为了庆祝血吸虫病已被完全消灭。在这个时期，医疗卫生事业也得到了迅速发展。

农村合作医疗制度衰退于80年代末，20世纪80年代农村实行经济体制改革以后，家庭联产承包责任制开始实施，农村合作医疗制度的基础集体经济不再存在，随着解放思想的深入人心，再加上收入差距拉大，农民的医疗需求也越来越不同，农村合作医疗制度迅速瓦解。在1985年，全国实行合作医疗的行政村由90%以上急降到了5%，农民自费医疗成为农村医疗的主导。旧农村合作医疗制度的衰落给我们现行的新农村合作医疗制度很大的启示，各方面的原因导致衰落，比如农村各级卫生机构市场化，医务人员减少和流失，许多人离开集体经济下海，旧农村合作医疗制度结构简单，抗风险能力弱；旧农村合作医疗制度一般都是以村、乡为单位集资管理，保障水平低，许多基层官员面对改革开放带来的糖衣炮弹把持不住，疏于筹集和管理农村合作医疗基金，某些官员党性腐化，在享受医疗待遇时其个人及家属得到实惠多于老百姓，使农民感到不公平，更加不愿意参加合作医疗；经济发达地区，农民不满足于最低医疗保障水平，贫困地区，农民得不到最低医疗保障；城乡社会资源分布不公，优秀的医疗资源集中在城市；大批农民工进城务农，人口大幅流动，使本来制度就不健全的医疗合作制度变得更加混乱；还有医疗费用控制缺乏合理性，医疗技术缺乏科学性。

农村合作医疗的恢复时期是1993年—2002年，1993年中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“要发展和完善农村合作医疗制度”，农村合作医疗得到了重新的肯定。1994年国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在国内部分地区开展中国农村合作医疗制度改革的试点及跟踪研究。1997年卫生部等部门向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》，这次对农村合作医疗的完善增加了现代保险理论和技术、方案设计等现代科学管理和经济理念，这也是改革开放引进新思想的成果，因为没有具体实施，所以总体情况并没有得到很大改善。

二、我国农村新型合医疗保险制度的现状

2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求从2003年起 ，各省、自治区、直辖市至少要选择2~3个县（市）先进行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民新型合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。新型农村合作医疗，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度的指导思想是：广覆盖，低水平。广覆盖是指被保险人应覆盖全体农村户口，低水平是指保障水平应与我国的经济发展水平相适应。

新型农村合作医疗制度的主要内容有，在覆盖范围上，农民以家庭为单位自愿参加，县镇企业职工参加由县级人民政府决定，以县市为单位进行统筹，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

待遇支付上，农村合作医疗基金主要用于参加新型农村合作医疗农民大额医疗费用或住院医疗费用。对参加了新型农村合作医疗的农民，年内没有动用农村合作医疗基金的，安排一次常规性体检。按照当地农民人均年纯收入的2%收保险费，大病费用报销起点为当地人均年纯收入的1/2，住院医疗费报销待遇采用超额累进制。

管理原则是以收定支、收支平衡、公开、公平、公正，专款专用、专户储存，不得挤占、挪用。经管机构是农村合作医疗管理委员会及其经办机构。基金监管上，成立农村合作医疗管理委员会，定期向社会公布农村合作医疗基金收支、使用情况，县农村医疗监督委员会定期检查监督，此外，审计部门也要定期对农村合作医疗基金的收支和管理情况进行审计。

医疗服务上，各级卫生行政部门内部要设立专门的农村合作医疗管理机构，强化对农村医疗卫生机构的行业管理，各省、自治区、直辖市要制定农村合作医疗报销的基本药物目录。

我国农村新型合作医疗制度具有以下特点。第一，资金筹措以财政投入为主，地方财政和中央财政各有投入。第二，抵抗风险能力增强，村乡统筹改为县级统筹，分散了疾病风险。第三，规定报销顶线，实行有限责任。第四，强化基金管理，即专款专用、专户储存。第五，建立医疗救助制度，使想参加但经济条件不允许的农民享受到新农村合作医疗的福利。

三、我国农村新型合作医疗保险制度推行的重要性及近年来取得的成绩

中国是个农业大国，农业不仅在国内经济中起到基础作用，农业强国在国际贸易中也会拥有更多的主动权，农民的利益与需求是社会稳定的基石，是国家经济发展的根本动力，国家要想繁荣富强，农民的生产积极性一定要充分调动，而医疗保障对农民的生产生活起到护航作用。随着改革不断深入，农民负担问题日益严峻，三农问题急需得到关注。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了到2020年农村改革发展的基本目标和任务，其中“基本医疗卫生制度更加健全”是一个新要求。医疗是农村非生产性准公共产品，生活富裕的实现，不仅依赖于农民的收入水平，保障农民对基本医疗的消费既是生活富裕的前提也是生活富裕的体现。发展中国家的农村医疗卫生状况，农民健康状况不容乐观，与城市居民存在很大差距，我国也是如此。传染病、地方病仍严重危害农民的身体健康，其中艾滋病人大部分在农村。农民因病致贫、因病返贫的现象时有发生，正如老百姓常说的“没啥别没钱，有啥别有病。”合作医疗是解决广大农村人口医疗问题的有效途径，所以推广农村新型合作医疗是十分必要的。

从2003年至今，我国新农村合作医疗取得了突出的成绩。在传染病、地方病、寄生虫病方面仍然取得了很大的成就，抑制了流行。农村医疗卫生服务能力和服务条件明显改善，死亡率尤其是婴儿死亡率大幅度下降，这也是由于科学技术越来越发达，我国又大力推行科学发展观的原因，大力投资医疗设施建设，医疗保险质量提高。平均期望寿命提高，在同类别国家中位居前列。医疗费用低，中央和地方财政补助不断提高。2012年卫生部部长陈竺表示，我国基本医疗保障制度已基本建立，是世界上最大的医疗保障网。全国参加新农合人口从2003年的0.8亿增至2011年的8.32亿。新农合人均筹资水平从2003年的30元提高到2011年的246元，受益人次数从2004年的0.76亿人次提高到2011年的13.15亿人次，政策范围内住院费用报销比例达到70%以上。新农合重大疾病保障机制初步建立，2012年上半年已有超过34万人次获得补偿。2003年建立了农村医疗救助制度。受医改的影响，基层医疗卫生机构的诊疗人次比改革前增加8.43亿，增长了28.5%。“小病在基层，大病去医院”的就医新秩序正在形成。农民就医负担有所减轻，身体健康状况得到改善，农村医疗卫生服务质量有所提高。

四、我国农村新型合作医疗保险制度面临的挑战

     第一，资金短缺，保障水平低。老少边穷地区仍然是新农村合作医疗难以推进的地区，农民自己拿不出参加合作医疗的资金，地方政府拨款也存在困难。大病统筹为主，而门诊费用长期积累也是农民的负担。

     第二，农村医疗资源不足，医疗设施不足，医护人员素质不高，药品市场混乱，质量难以保证。

第三，农民的自我保健意识和健康风险意识不强，对旧合作医疗心有余悸，繁琐的登记申报程序降低了农民参保的积极性。

第四，基层医疗组织管理水平不高。包括资金筹集人员，管理人员，协调服务人员，业务水平不高。人事制度落后，与信息时代不匹配，缺乏有效的监督管理体系。

第五，信息管理与评价模式不完善。合作医疗相关信息是制定方案、科学决策、监督监测、绩效评价的依据。我国地大物博，广大农村多地广人稀，信息传递困难，反馈机制不健全，直接影响了新型农村合作医疗的效果。

五、我国农村新型合作医疗保险制度的完善建议

我国农村新型合作医疗保险制度已经走过了整整十年，虽然在取得了许多长足的进步，但是广大农民的生活水平还有待提高，新农合还有很长的路要走。根据农村合作医疗的历史背景及现状，提出以下完善建议。

第一，大力发展农村经济，为新农合提供经济基础。经济的发展水平是财政的基础，是人民生活水平的基石。在改革开放之后，城市得到了很大的发展，居民生活水平有了很大的提高，但是农民的生活被忽略，城乡差距越来越大，收入水平差距越来越大，向前奔跑的城里人是时候回过头帮帮农民兄弟了，因为农村对城市的发展给予了显性和隐性的支持，无论是在政策上还是社会心理认知上。改革的红利能否惠及全国，农村不可忽视，所以农村经济发展刻不容缓，只有农村的经济发展起来了，中央和地方财政才能有所缓和，农民自己才有钱参加新农合。发展科学的可持续发展的农村经济，即需要国家政策的支持，也需要政治上的重视，上层领导要引导全社会关注农村，关爱农村。城镇一体化建设是发展农村经济的有力措施，这就需要坚持人才引进，政策保障，让有志青年们认识到农村的广阔天地大有作为，树立正确积极的人生观价值观，从盲目虚荣的拜金主义中解脱出来。

第二，完善医疗服务，加强医疗队伍建设。农民不愿意参加农村合作医疗很大程度上是因为不放心新农合医院的医疗设施，以及医务人员的业务水平。医疗设施的建设应该引入多种机制，政府“这只看不见的手”要该出手时就出手，从购买到后续使用情况，到最后报废，都要有严格的监管机制，定期的考核，防止贪污腐败的出现，杜绝资源浪费的现象。设施药品的采购、检查等环节，要与药监局等相关部门合作，明确责任。在医务人员上，肯定和奖励原有的农村医务人员，加强对本土医务人员的登记管理，指定有利于本土医务人员的相关保障政策，如2010年由中央电视台举办的大型公益活动“寻找最美乡村医生”，深入生动地展现了乡村医务人员扎根乡村、执着奉献的品格。对于农村基层医务人员的输入，高等医学院校要加强面向农村需要的卫生专业人才培养，扩大定向招生试点。制定对农村卫生技术人员的倾斜政策，鼓励农村户口的医学生返乡就业，实行城乡轮值机制，联合社会公益力量，发展志愿医疗服务。医学的大学生往往不愿意到基层农村去工作，这其中有多方面原因，工资待遇是很重要的一方面，在基层农村工作的医生比城市医生的工作量更大，面临的风险更大，而待遇却不及城市医生，这是不公平的。农村医生的离职转职，退休养老都应该得到相应的解决。大学生们就业时往往带着自己的梦想，但是农村的封闭，远离经济科技的中心，让他们看不到机会和希望，科研条件差，机会少，想往上高飞的大学生看到农村医疗的职位只有避开。解决的方法仍然是城乡一体化，发掘农村的潜力，让医学生们看到农村的吸引力。此外，甘于奉献、吃苦耐劳、感恩回报的精神又是这个时代所缺少的，这是教育和社会意识的问题。

第三，加强农民的自我保健意识，以及健康风险意识。阿玛蒂亚·森在他的《以自由看待发展》一书中提到了能力贫困给人们带来的后果，收入贫困使人处于贫困状态，以至于影响人的发展能力低下，造成能力贫困，贫困使其人类个体基本权利的无法实现，使穷人处于脆弱的依赖状态，对教育健康等权利听天由命。【16】我国的农民把自己与城市居民相比较认为自己处于贫困状态，所以大多数人即产生了上述的心理状态，所以参合意识弱，这就需要整个社会从情感认知上彻底帮助农民进步，基层官员要坚持走群众路线，深入群众，真实的了解群众的需求和困难，引导农民进步，此外，要纯洁党的队伍，加强基层官员和农村新型合作医疗机构人员的党性，让农民真正了解新农合，相信新农合。其他措施包括科技下乡，提高农民文化水平，有助于提高健康意识，农村学生高等教育入学率的提高也有助于加强农村的社会意识。

第四，加强管理体制，明确责任分配。中国社会科学院研究员社会保障研究专家郑秉文认为，新农合应由人社部的农保司来负责管理，这是新农合的性质和我国经济发展状态决定的，整合医保制度职责和重新考量新农合的管理和隶属，是五年前实施“国务院机构改革方案”的继续。新农合的管理体制得到加强，责任明确分配之后，制度运行会更加有效，农民生活会更加便利。信息反馈机制的建立也是十分必要的，政府要更多的倾听农民的声音，新农合到底好不好，只有农民最有发言权。政府机构可以采用定点监测，定期视察，举办农民座谈会等的方式得到反馈信息。反馈机制建立后，新农合会得到更好的完善，更加贴近农民的需求，更能帮助农民解决问题。