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浅析辽宁省“省管县”管理体制改革及效果来源：人大经济论坛论文库　作者：李亮亮　时间：2013-11-28

　　     省管县体制是指省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市、市领导县”模式变为由省替代市直接对县进行管理的一种体制。

    随着市场经济的发展，市管县管理体制存在的问题日益凸显。首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。

    市县争利严重，影响县域经济发展是第二个问题。市管县后，县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表，承担着不同的责任，享受着各自的经济利益。从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，县只能服从。

    省管县体制与市管县体制相比，在推动县域经济发展上的优势非常明显，它保障了县域经济发展所需的财政资金，促进了城乡一体化进程。省管县直接减少了地级市这一中间层级，从而避免了中间环节的“市刮县”和“抽水机”的现象。
综观辽宁省发展实际，其市县关系主要有四种，即“强市+强县”关系、“中等城市+强县”关系、“中等城市+弱县” 关系、“弱市+弱县”关系。并针对不同关系提出不同的改革方法。

    1．“强市+强县”关系。主要是指成为区域经济中心的计划单列市、副省级城市、省会城市等国际大都市。如计划单列市大连市和省会沈阳市及其所属县（市）之间的关系就属于此种关系。这些市县的经济发展水平和城镇化水平较高， 县域经济增长迅速，中心城市与县域经济联系较为紧密，中心城市产业集聚和经济辐射功能较为显著。市县关系“强市+强县”的地区，在“省管县”管理体制改革中建议继续发挥中心城市的经济辐射作用，不宜推进以市县分治为目标的“省管县”改革。可以考虑通过全域城市化方式推进大都市的“省管县”改革，促进都市治理和县域经济的协同发展。

    2．“中等城市+强县”关系。受资源、区位、交通和经济环境等因素影响，部分中等城市也管辖着一批县域经济高度发达的县（市）。如辽宁省的鞍山市与下辖百强县海城市、营口市与下辖百强县大石桥市。以营口市为例，省辖市营口市2009 年GDP 为822 亿元，其下辖县级市大石桥市2009 年GDP 为361.5 亿元。对于市县关系为“中等城市+强县”关系的地区，建议在“省管县” 管理体制改革中试点实行一步到位的“省管县”管理体制改革方式。在扩大经济管理权限基础上进一步扩大上述县（市）的社会管理权和人事任免等权力。试点县原归市委管理的主要干部改由省委管理。财政拨款方式，改由省财政直接拨款。试点县计划实行单列。由市级政府审核、审批的事项，能放权的尽量放权，不宜下放和委托的事项可以收归省管。

    3．“中等城市+弱县”关系。除辽西北地区外，辽宁多数区域属于该种类型，即省辖市为中等城市，下辖县（市）较弱，县域经济发展水平在全国来讲不太突出。对于此种类型的“省管县”管理体制改革，建议选择部分较有潜力的县（市）作为强县扩权和财政体制改革试点。下放行政审批、经济管理等权限。努力发展县域经济，为下一步“省管县”管理体制改革的全面展开奠定基础。以上试点地区同时推进“省管县”财政体制改革，在收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来等方面，市、县财政与省财政直接联系，开展相关业务工作。

    4．“弱市+弱县”关系。辽宁省的西北地区多数属于此种类型。受历史、区位、资源等因素的制约，上述地区省辖市欠发达，其下辖县（市）多为经济薄弱县。省辖市经济实力有限，辐射带动作用不强，市级政府基本无暇顾及县域经济发展。该类地区也可以试点“省直管县”改革，通过加大该类县（市）在专项资金转移支付中的比例，发展规模农业和生态农业， 探索突破县域经济自主发展模式。省级政府也可以从人、财、物等方面加强对经济薄弱县的支持力度，扶持欠发达地区县域经济的发展。

    近年来,辽宁省政府采取积极措施,为辽宁省县域经济发展提供了制度保证, 并收到一定成效。2009 年,全省县域地区生产总值6700亿元,比上年增长26% , 占全省总量的44.5%,地方财政一般预算收入实现290亿元,同比增长42.4%。全省县域经济在2009年经济增长中发挥了不可替代的作用,为全省经济社会平稳较快发展作出了突出贡献。但是,辽宁省县域经济发展与全国先进地区相比还有较大差距。2009年全国百强县中,辽宁省只占5个( 江苏27个、浙江25个、山东25个)。目前,辽宁省县市经济发展极不平衡,差别较大。其中,5个全国百强县(瓦房店、海城、普兰店、庄河、大石桥)全部位于辽东半岛南部地区,而北部和西部地区县域经济发展水平较低。同时,辽宁省县级地方财政预算收入偏低, 县域投资不足。上述问题已成为辽宁省缩小与中国东部地区经济发展差距的制约点,也将进一步增大省级政府管理难度。

    2010年绥中县成为辽宁省首个“享受市级管理权限”的县区，获得与地级市等同的经济社会管理权限。通过对绥中县近10年GDP,一般预算收入，一般预算支出的统计，可以看出，绥中县经济增长总体呈上升趋势。除2009年经济呈现负增长外，其他年份均有不同程度的上涨，且增长率呈现逐年上涨的趋势。2010年享受市级管理权限后，绥中县GDP达到901621万元，人均GDP达14176元，GDP增长率为20.56%，比去年增长22.19个百分点。2011年的GDP突破百亿大关，实现1227650万元，增长率更是达到了36.16%，创下历史新高。2011年转移支付达123927万元，比去年增长47721万元，增长62.62%。由此可以看出实施省管县后，地方政府的财政支出明显扩大，县域经济发展加快，人民生活水平明显提高。

    由绥中县2011年国民经济和社会发展统计公报可知，地方财政收支稳步增长。全年财政收入完成153690万元，同比增长70.9%，一般预算收入完成110218万元，同比增长55.0%，各项税收完成81324万元，同比增长69.2%，地方财政支出完成409875万元，同比增长150.0%，其中一般预算支出234145万元，同比增长59.0%，一般预算支出中，用于教育支出27840万元，比上年增长20.5%，医疗卫生18654万元，同比增长57.6%，农业水事务支出39998万元，同比增长54.9%，社会保障和就业支出45913万元,比上年增长58.2%。

    全县金融保持平稳运行态势。2011年在国家宏观货币政策由适度宽松转为稳健的环境下，存款快速增长、贷款余额因电厂因素较年初略有下降，货币回笼量持续攀升。年末全部金融机构存款余额1251771万元，比年初增长24.3%，其中城乡居民储蓄存款余额1040356万元，比年初增长22.6%，全部金融机构贷款余额843245万元，比年初下降4%。

    城乡居民生活水平继续提高。2011年在岗职工年平均工资31072元，增长18.7%，城区居民人均可支配收入14349元，增长11.3%，城区居民人均消费性支出9997.3元，增长15.8%，农民人均纯收入7905元，增长17.4%，农民人均生活消费性支出5311.3元，同比增长33.4%，农村居民家庭恩格尔系数为32.9%。

    与绥中县同处同一地级市的建昌县在人口总数方面与绥中县相差不大，2009年以前建昌县财政转移支付一直高于绥中县，绥中县实行省管县以后，财政收入和财政支出的涨幅都明显高于建昌县，且转移支付也逐渐赶超建昌县，GDP增长率遥遥领先于建昌县。2010年建昌县预算内收入45052万元，2011年为45800万元，而绥中县2010年预算内收入71088万元，2011年为110218万元，比建昌县有较大幅度增长。建昌县2009—2011年的GDP增长率分别为1.52%、5.80%、23.22%，而绥中县2009—2011年GDP分别为-16.35%、20.56%、36.16%，绥中县GDP增长速度显著高于建昌县。在人均GDP方面建昌县和绥中县的差距越来越大。由此可见，实施省管县的县域经济发展状况明显好于没有实行省管县的县域，省管县促进了县域经济的发展，增加了当地人民的收入，提高了当地人民的生活水平。

    兴城市作为一个地级市，其经济一直处于高速增长状态，GDP增长率在2010年达到最高，为57.76%，远远高于绥中县和建昌县。即使在2009年绥中县出现负增长、建昌县只有小幅增长的情况下，兴城市的GDP增长率不降反升，且保持较高的增长速度。2008年兴城市GDP仅为388269万元，而绥中县GDP为894037万元，是兴城市的两倍还多。随着兴城市经济的高速增长，二者之间的差距逐渐缩小，到2012年绥中县GDP为1464493万元，兴城市GDP为1280672万元，2013年第一季度绥中县实现GDP273537万元，而兴城市实现GDP288506万元。由此可见，2013年兴城市GDP总量有望超越绥中县。在转移支付方面，除2009年外，绥中县、建昌县和兴城市每年转移支付额总体保持上升趋势，2011年兴城市的转移支付额明显低于绥中县，并且自2010年以来，兴城市和绥中县的地方财政预算内收入差距进一步扩大，这主要可归结为绥中县实行省管县管理体制后，可直接从省级财政获得拨款用于地方建设，从而扩大财政支出，促进当地经济发展，进而增加了地方财政收入。

    省管县管理体制改革不仅是发展县域经济、减少行政层次、提高行政效率的有效手段，还是我国建设大都市区和区域协调机制的难得机遇，必须充分利用这一契机，促进我国都市治理和区域治理的有效发展。