一、引言
一国经济要持续、快速、健康发展,就必然需要推进城镇化进程,大力发展城镇经济。城镇化是国民经济纵深发展的基础,城镇化发展必然会引起土地从农业部门向非农业部门转移。例如,日本从1950年到1979年,城镇化占用的优质耕地为133万ha[1];加拿大在1966-1986年间,在被监测的70个城市集中区(UCRS)就有30万ha农地被开发为城市用地[2].中国自改革开放以来,伴随着城镇化的加速,大量土地从农业部门转移至非农业部门。据统计,1978-2003年间,全国共有470.15万ha耕地转变为非农用地,平均每年就有29.38万ha农地非农化[3],而且农地非农化的趋势还在加快,短期内可能无法逆转。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000-2030年的30年间,我国城镇化导致的农地非农化还将超过363.33万ha.
毫无疑问,在中国过去20余年的经济转型中所取得的突出的经济发展绩效,得益于市场化取向的制度变革及其所导致的生产激励与资源配置效率的改进,当然从总体上也得益于农地非农化反过来推进的城镇化和工业化进程。根据国家统计局提供的资料显示[4],1978年中国国内生产总值为3624.1亿元,2005年增长到182320.6亿元,剔除物价上涨因素,年均实际增长9.5%.在国民经济结构中,农业部门产值从1978年的28.1%下降到2005年的12.5%,第二、三产业产值比重从1978年的71.9%上升到2005年的87.5%.总体而言,中国经济的快速增长大大得益于城镇化的加速带来的二、三产业产值的增长。新中国成立以来,中国城镇化的历史起点基本始于1978年。1978-2005年间,中国城市从193个增加到660个,城镇数目从2173个增加到19522个,城镇人口从1.72亿增加到5.62亿。中国净城镇化指数①已从1978年的20%提高到2005年的38%,但它显著低于目前世界48%的平均城市化率和中低收入国家43%的平均值[5].基于经济发展的客观需要,未来20年中国的城镇化还将加速。据国务院发展研究中心的预测,到2020年中国的净城镇化指数将达到60%,从而达到中等发达国家的水平,表明城镇化是未来中国经济发展势不可挡的趋势。
但是,城镇化引起的农地非农化所带来的矛盾开始凸显。首先,中国城镇化的质量并不高。在1998-2002年间,全国660个城市建成区面积增长了31%,年均增长5%,而同期人口年均增长1.3%;非农业人口人均建成区面积由1981年的
众所周知,土地,尤其是农地,作为人类不可替代的有限的自然资源,在农业部门和非农业部门之间的配置必然会存在此消彼涨的关系。从保护耕地的角度来看,城镇化必然与农业用地形成对立的矛盾。并且从经验上观察,全世界没有一个地区不通过减少耕地而又实现城镇化的经济。但如何确保经济发展中的优质城镇化、农地适度非农化和失地农民的可持续生计,都是现阶段中国面临的重大政策问题。虽然在每个问题上,学术界已经进行了相当多的研究,并提出了各种政策建议。但是,上述三个问题之间有着非常紧密的关联,需要用一个整体思路进行分析,更需要在此基础上给出具有综合性的解决方案,以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文安排如下:第二部分对城镇化与农地非农化的秩序进行理论分析;第三部分对我国农地非农化中失地农民利益受损作出制度解释;第四部分揭示城镇化、农地非农化与失地农民利益保护的政策关联性,并进行多目标体系下的政策组合设计;最后是结论。
二、城镇化与农地非农化的秩序:一个理论框架
秩序意指事物处于和谐、有序和有效率的一种运行状态。城镇化与农地非农化之间有着前因后果的逻辑关系,要使这种逻辑在现实中有秩序地演绎下去,需要建立一个全新的理论框架给予理论支持。
(一)城镇化的最优路径及其偏离
一般认为,城镇化是发展中国家实现经济快速起飞的重要途径。因为伴随工业化的城镇化进程,一方面会制造出产出效率的比较优势远高于农业的城市经济,另一方面,又可通过精心的城市经营与企业家管理,极大地提升土地的集约利用程度,并显著提高土地的经济产出水平和土地的附加值。在一国经济发展中,比农业更具有比较优势的二、三产业的发展大多集中在城镇,依托二、三产业支撑的城镇化发展,既是从根本上提高国民经济整体素质的关键,也是实现工业化、现代化的必由之路。基于此,我们便可以通过建立一个评价城镇化质量的理论模型,对现实城镇化的路径及其效率进行比较和评估。高质量的城镇化必然是由最低限度的土地占用与最大化的二、三产业经济产出共同推进的结果,而遵循最低限度的土地占用与最大化的城镇经济产出的原则推进的城镇化,则为城镇化的最优路径。我们不妨用图1加以说明。
在图1中,横轴L 表示城镇化对土地的占用量,纵轴Q 表示城镇化中的经济产出量。假定根据世界各国的最优经验数据得到城镇化路径N[,A]的组合,它和图中的城镇化路径N[,B]和N[,C]相比,其路径中的任意一点都是土地占用量的最小化和城镇经济产出的最大化的组合。如在占用同样多的土地量L[,1]时,城镇化路径N[,C]中的经济产出为Q[,C],城镇化路径N[,B]中的经济产出为Q[,B],城镇化路径N[,A]中的经济产出为Q[,A],其中,Q[,C]<Q[,B]<Q[,A].由于城镇化对土地的占用与消耗是一个必然的过程,因而又假定再在城镇化路径N[,A]的基础上进一步减少对土地的占用并实现N[,R]路径已变得不可能,从而N[,A]为城镇化的最优路径。显然,城镇化路径N[,B]和N[,C]是对城镇化最优路径N[,A]的偏离,因为它们占用相同的土地却获得了较低的经济产出,或者是获得相同的经济产出时却占用了更多的土地资源,尤其是在城镇化路径N[,C]时,其土地利用效率是最低的。对于城镇化路径N[,B]和N[,C],导致其效率低下的根源在于城镇中的产业严重空心化,缺乏以工业化为核心的二、三产业的支撑。所以,要实现城镇化的最优路径,就必须在推进城镇化过程的同时,大力推进工业化,促进二、三产业的同步发展。如果不计成本与收益盲目推进城镇化,必然导致城镇化进程偏离其最优路径,最终以无效的方式增长。
(二)农地非农化:市场机制与政府的作用
在城镇土地资源有限的情况下,城镇的扩张必然需要占用耕地,致使大量农地非农化。农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程,是农地资源的重新配置与使用的过程。从理论上讲,农地非农化配置可依靠市场机制或是政府机制来进行。其中,市场机制是通过土地市场利益主体的行为选择和土地价格的变动来实现的,并且其最终效果还取决于农地制度③——尤其是农地产权制度的清晰性[7].
在农地产权私有条件下,农地主人(即农地所有者或称农民)拥有包括土地所有权以及由此衍生的使用权、转让权和收益权等一系列权利,在农地非农化中,他们会将土地作为独立的私人生产要素,以尽可能多地分享到土地增值收益为目标,要么将农地按市场价格转让给用地单位,要么以土地资本化的形式入股用地单位,凭土地股权证永久分享红利。如果在农地非农化中的土地价格无法弥补放弃土地的机会成本——农地持有期的农业收益,农地主人有权拒绝参与农地非农化交易。在此情形下,农地主人与非农用地单位处于平等的谈判与交易地位,农地非农化的最终完成取决于双方的讨价还价,并最终达成双方均可接受的交易价格。
但是,依靠纯市场机制来推进农地非农化会存在“市场失灵”,即要么是农地非农化不足,阻碍城镇化进程(本文称为第Ⅰ类市场失灵,由行为选择主导);要么是农地过度非农化,损害社会福利(本文称为第Ⅱ类市场失灵,由价格机制主导)。在农地主人对利益的博弈占上风时,第Ⅰ类市场失灵就会出现。这是因为,在完全信息情况下,由私人从事的农地非农化开发活动存在“免费搭便车”现象。也就是,部分农地主人在获取相关区域的农地非农化开发信息后,总是与开发商讨价还价以抬高农地出售价格,即便无法达成交易,他们也同样可以享受到开发商投资产生的区位效益。由于农地非农化主要发生在城镇附近,城市郊区任何相邻的两块农地之间都存在高度的依赖性,在交易过程中邻里的选择往往容易影响土地需求者或租或买的决策,这就是“邻里外部性”(neighbourhood externalities)。邻里外部性是产生邻里不确定性和相应邻里预期的主要原因。如果这种邻里预期是对邻里双方彼此农地非农化的积极判断,即双方都预期对方会同意并参与农地非农化,并都希望从中获取外部经济效益,从而产生类似“囚徒困境”的博弈现象。博弈的结果是土地私人产权决策无法达到农地非农化的目的。整个博弈过程可由图2加以说明。
假设存在两个农地私人产权,分别以Ⅰ和Ⅱ表示,他们都有法定权利选择和不选择农地非农化交易。为了分析的方便,先假定两项农地收益均为4%,如果他们不进行非农化交易,那么仍能依托城镇的巨大消费市场持续稳定地获得农业收益。如果双方都决定出售土地,则每个私人产权收益假定为7%.而当农地产权所有人Ⅱ决定非农化交易后,在其农地上将变成合理的城市和工业布局;农地产权所有人Ⅰ预期能从对方的农地非农化交易中获得更多的升值效应,因而不采取任何行动的决策。由于对方的农地非农化吸引了更多的人流、物流和大量的资金,从而使农地产权所有人Ⅰ的土地地价飚升,因此,他的农地非农化回报率将上升为10%.但是,农地产权所有人Ⅱ反过来也会受到农地产权所有人Ⅰ的邻里负效应的影响,加上农地非农化的机会成本,合计的结果使其农地非农化回报率下降到3%.这个结论同样适用于农地私人产权Ⅰ非农化而农地私人产权Ⅱ搭便车的情形,这时农地私人产权Ⅱ可以从中受益。博弈的结果是,双方为了回避可能造成的损失,最终都采取不进行农地非农化交易的决策,从而阻碍城镇化进程,除非两个农地产权所有者之间达成某种联合行动的协议,但其协作的可能性微乎甚微。这是因为,首先,两个产权主体在已知会获得较高非农化收益的情况下,会向对方展开收购,而为了反收购,农地产权主体之间必然会相互封锁信息。其次,即使两个农地产权主体之间能够达成协议,但要使多个农地产权主体之间达成合作协议则是十分困难的。因此,土地私有制条件④下,依靠市场机制很难实现农地非农化的秩序。
设想在土地产权制度不完全(即规定农地主人无土地所有权)的制度下,只要法律赋予并保障农民拥有土地使用权及其转让权,在城镇化进程中,上述农地非农化的市场博弈过程仍然是显而易见的。
但是在农地产权制度只规定农民拥有土地使用权而无转让权(例如中国)的权利弱化背景下,市场主体的博弈机制就不复存在,只是政府主导下的市场价格机制在发挥作用。此时,农民的土地可能被政府强制性地征用或推向市场进行不对称性的交易。其中,交易一方的农民处于无决定权的弱势地位,交易另一方的政府或土地开发商就会处于强势地位。考虑在政府的诱导下,即便是交易双方能够按照真实的市场价格达成交易,但是价格最终会取决于价值,市场决定的土地价格只会考虑农地的经济价值(即农产品价值),不会考虑农地所拥有的生态、景观功能、食物安全与世代公平等社会价值和生态价值[13].所以,市场决定的土地价格总是低于考虑农地全部价值的社会价格。在土地为国家所有的制度下,在农地非农化中,国家承受的是包含农地总价值的边际社会成本,市场土地需求者承受的则是仅考虑农地经济价值的边际私人成本。我们不妨借助图3来说明这一决定过程。
图3集中反映了农地非农化中市场与政府的作用。其中,AC为农地非农化的需求曲线,MSC 和MPC 分别为农地非农化的边际社会成本和边际私人成本。农地适度非农化是由其边际社会成本和需求曲线的交点E 决定的,此时,会产生均衡价格P[,1](称为社会价格)和均衡数量Q[,1](称为农地非农化的适度量),农地非农化配置的效率最高,社会总福利实现最大化,即图中的AEO.但从市场的角度看,土地市场价格由图中需求曲线与边际私人成本的交点E ′决定,其对应的价格为P[,2](P[,2]<P[,1]),对应的农地非农化数量为Q[,2],此时,虽然从用地者的角度已达到农地资源配置的优化和私人利益的最大化,但与全社会福利相比,农地非农化配置效率并未达到最大化,农地非农化过度量为Q[,2]-Q[,1],造成社会总福利损失为EE′F ′,这种损失正是由第Ⅱ类市场失灵所引发的。
如果土地征用与配置权集中于地方政府,在追求政绩的动机驱使下,为了吸引更多的工业投资者发展经济,政府就会将其政治特权惯性地凌驾于农地使用权及其转让权基础之上,强制地从农地主人手中大规模、低价统一征用土地,然后再以优惠的价格转让给城镇开发商和工业投资者,从而使农地非农化价格由市场价格P[,2]降至P[,3],农地非农化数量则由Q[,2]增长到Q[,3],此时,农地非农化配置效率更低,社会总福利损失为EFG ,即使是对土地使用者总体而言,其直接福利损失也达到E ′G ′G.与农地非农化社会最优数量Q[,1]相比,过度非农化农地量为Q[,3]-Q[,1],其中,Q[,3]-Q[,2]则为政府行为导致的农地过度非农化量,这正是政府失灵造成的。