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引言
土地征用涉及国家、集体和农民利益关系的调整。在各利益主体中，农民处于弱势地位，在土地征用过程中缺乏话语权，利益很容易受到损害。目前，在征地过程中普遍存在征地程序不规范、随意扩大征地范围、征地补偿标准过低、强制农民交出土地和征地款使用混乱等损害农民利益的问题，严重影响了农村和谐社会的建立。因此，切实保护农民利益是减少征地纠纷和保持农村经济社会稳定的重要保障。
土地流转作为优化农村土地资源配置的重要手段，对于提高土地利用效率、增加农业效益具有重要作用。通过土地流转将那些不愿从事农业生产（无能力耕种或耕种不划算）的农户的土地转移给种田能手、农业经营大户和农业龙头企业等，可以提高土地配置效率，解决农地粗放经营或抛荒等问题。同时，通过土地流转，可适度提高农业经营规模，降低单位土地面积的生产成本并获得规模效益。此外，通过农村土地流转，可扩大单个农业生产经营主体的土地规模，提高从事农业生产的总收益，使之不低于非农就业的收入，增强农业生产主体从事农业的积极性。在土地流转过程中，农民是土地流转的主体，只有尊重农民的流转意愿，遵循“依法、有偿、自愿”的原则，保证农民的利益不受到损害，才能推动农村土地顺利流转。
随着工业化和城市化进程的加快，土地征用和土地流转的规模将不断扩大，各个相关利益主体的利益冲突将更加激烈，研究如何保护农民利益显得更加重要和紧迫。由此，笔者于2009年7月至9月对广州市江高镇大田村土地征用和土地流转情况进行了详细调查，探讨了土地征用和土地流转过程中保护农民利益的相关问题，提出了保护农民土地权益的政策建议。
一、被调查村的基本情况
大田村位于广州市白云区江高镇中部，受区域经济中心（广州）的辐射，是典型的近郊村。大田村交通便利，临广清高速公路出口。该村有大田、鹤边、海口3个自然村，共16个经济合作社。户籍人口3664人，其中农业人口2775人，非农业人口889人，流动人口3万多人。该村是一个以农业为主导产业，以物业出租为主要收入的行政村，2008年村级集体经济收入598万元，人均收入1.46万元。
大田村土地总面积431公顷，其中农业生产用地307.8公顷，占总用地的71.42%；水域42.2公顷，占总用地的9.79%；城市建设用地40公顷，占总用地的9.28%；村建设用地41公顷，占总用地的9.52%，其中村生活用地占村建设用地的76.94%。全村耕地面积217.7公顷（含鱼塘127.6公顷，种植业耕地90.1公顷），其中农田保护区面积184.7公顷。
大田村的农业所占比重较大，主要以规模化种植业和养殖业为主。近年来，大田村形成500亩高产花卉园圃和1800亩鱼塘的水产养殖示范区，农业规模和效益不断提高。同时，大田村的非农产业发展迅速。目前，进驻村里的企事业有30多家，其中广东白云学院是全国有名的民办高等院校；广州市洲星食品有限公司是市、区、镇重点扶持发展的农业龙头企业。
二、土地征用和土地流转的现状
（一）土地征用情况
改革开放以来，大田村经历了两次大规模征地，20世纪90年代广清（广州至清远）高速公路项目和近年来的广珠（广州至珠海）铁路项目各征用了400亩左右耕地，占改革初大田村耕地总量的20%。从两次征地补偿的变化看，随着经济的发展，征地补偿标准有很大提高。20世纪90年代征地每亩补偿9000元，2009年征地每亩补偿上升到19万元。除现金补偿外，**还承诺给10%-15%的征地返还地作为村里的建设用地用于发展集体经济。
征地方式有两种：一种是**征地。**征地的补偿标准相对较低，而且不能讨价还价，只能按国家有关规定执行。另一种是企业征地。企业征地的补偿标准相对较高，农民或经济社可以与征地企业进行讨价还价。20世纪90年代和丰公司在大田村征地时，补偿价为每亩3万元，高于同期**征地每亩1万元的补偿标准。
大田村的土地征用款按镇、村和社三级分成。镇里提成10%，村里提成20%，剩余的70%给经济社；目前，镇里提成的10%已经取消，除村里提成20%外，其余的80%给经济社。被征地农民不能获得征地款，只能得到青苗或其他地上附着物补偿费。村集体和经济社对征地款的使用有严格的规定，征地款不用于分配，只能集中用于商业经营性支出和公益事业以及公共基础设施建设等公共开支。商业经营性开支主要用于建物业、建厂房和开办企业等。公共开支主要用于教育、医疗、道路建设和排污管道铺设等。
（二）土地流转情况
大田村进行土地流转的时间较早，最早可追溯到1987年。当时，大田村人均耕地相对较多，而且交粮交税等负担较重，部分农户将耕作条件较差的耕地交给其他农户或外来人员耕种，或者开挖鱼塘，再将鱼塘转包。承包条件是代为完成与土地相关的任务和负担，并交纳一定的承包费。
随着大田村土地股份制的实施，土地流转的规模不断增大。从养殖业的情况看，根据大田村2008年鱼塘承包养殖面积统计数据，共有50个农户或企业承包了鱼塘1999.8亩，平均每户承包39亩，其中承包面积最大的220亩，最小的5亩。鱼塘主要发展四大家鱼，部分发展鳄鱼、金鱼等名贵鱼种。从种植业的情况看，用于种植业的耕地中，有32%的耕地由外来人员租种，主要发展花卉和水果，包括玫瑰、兰花、玉龙草和香蕉等。
经过多年的土地流转实践和经验总结，大田村的土地流转不断得到规范。在流转过程中，除部分小规模租地者与土地出租农户没有签订正式的合同（主要以口头协议为主）外，以经济社为单位出租土地都签订了规范的合同，合同明确了双方的权利和义务，承包合同一般一式四份，镇**、村委会、经济社和承包者各一份。流转期限有明确的规定，大多数的土地流转期限为5至10年，部分土地流转期限为30年。
在土地流转中，农民的经营风险意识很强。由于收入水平较低，抵御风险的能力有限，农民属于明显的风险规避型主体。土地流转时，农民为了避免通货膨胀导致土地租金实际价值下降的风险，一般以一定量的实物（如稻谷）的市场价值作为土地租金标准，或者每年的土地租金按一定的比例增加。同时，农民为了避免土地流转中承租方拖欠租金的风险，一般是先按协议交纳租金，再租种土地。
土地流转形式主要有集体组织流转和农户自主流转。前者是指由村委会或经济社作为流转主体，将土地流转给用地个人或企业。在这种土地流转形式中，村委会和经济社对土地进行集中连片整理，完善相关设施，然后公开招标。这种形式有利于促进大规模的土地流转，实现土地规模经营。农户自主流转则是农户不用通过村委会或经济社，自主与用地个人或企业协商，达成土地流转协议，以达到土地流转目的的一种土地流转形式。农户自主流转可以充分体现农民在土地流转中的自愿性。但是，由于农户获取土地需求的信息量有限，仅限于小规模的土地流转。目前，大田村土地流转以集体组织流转为主，以集体组织形式流转的土地占该村土地流转的比例达到60%以上。
三、土地征用和土地流转中保护农民利益的经验
（一）集中使用土地征用款发展集体经济
对于征地款的使用，各地没有统一规定，有的地方全部分配给被征地农户；有的地方分配一部分给被征地农户，剩余的用于村里公益事业；有的地方分配一部分给被征地农户，一部分用于公益事业，剩余的作为启动资金用于发展二、三产业。大田村则将所有的征地款集中起来统筹使用。征地过程中，农户除了获得青苗及地上附着物补偿费外，不能分配征地款。大田村委及各经济社将征地款集中起来，除部分用于公益事业外，其余用于发展集体经济，主要包括开办企业、建物业出租。大田村充分利用外来人口较多，附近又有白云学院两万余名学生的优势，投资兴建学生宿舍、商业步行街、食街，动员村民在村道两旁开设餐馆、商店、理发店和维修店等商铺，既为外来人口提供便利，又增加了村民的经济收入。经过多年的发展，大田村集体经济实力不断增强，村级集体经济收入从改革开放前不足5万元，提高到2008年500多万元。各经济社的收入也大幅提高，2008年达到860万元。随着集体经济实力的增强，农村道路、饮水等基础设施以及生活环境得到很大改善，各经济社社员获得的分红逐年增加，部分经济社60岁以上的社员分红超过3000元／年，农民的生活水平不断提高。
（二）给被征地农户重新划分承包地保障失地农民利益
大田村处于广州市郊区，工业化和城市化加速推进过程中，征用土地规模大，失地农民问题很突出。由于国家征地补偿没有考虑土地的市场价值，补偿标准过低，失地农民获得的征地补偿款难以解决其生计问题，农民的利益受到很大的损害。在目前农村社会保障体系很不完善的情况下，土地仍然承担着社会保障的功能，失去土地在很大程度上等于失去了生活保障。大田村为了使农民不因征地而影响以后的生活，通过重新分配给被征地农民承包地，以保障失地农民的利益。如果经济社有机动地可以直接承包给失地农户（目前各经济社已经很少有机动地）；如果没有机动地，等到土地调整时失地农民可以获得承包地，土地调整期3年一次，“各个经济社根据本社的实际情况制定调整办法，经社员大会通过后实施。
（三）积极引进高效农业项目提高土地流转收益
在市场经济条件下，从事农业生产的有利性是提高生产者积极性的重要法则，也是促进土地流转的重要条件。20世纪80年代，大田村将耕作条件较差的边远耕地开发成鱼塘，发包给本村村民或外地人经营，不仅解决了当时农民种地积极性下降的问题，而且提高了农民的租地收益，顺利推动了土地流转。到目前为止，大田村将1800亩鱼塘承包给专业户饲养四大家鱼，逐步建成了颇具规模的水产养殖示范区。随着各地鱼塘开发数量的增加，养鱼效益不断下降。大田村根据市场的变化，适时调整农业生产结构，引进新的农业项目。近年来，大田村开始引进花卉种植项目，通过把农田出租给外地花农种植花卉，形成了500亩高产花卉园圃。同时，由于饲养四大家鱼的效益不高，大田村引进鳄鱼养殖项目，形成200亩的鳄鱼养殖基地，规划建成国家级鳄鱼养殖市场基地。
（四）充分发挥村委会在土地流转中的作用
从农户自主土地流转到经济社集体土地流转，村委会都起到了积极的作用。在农户自主土地流转过程中，村委会主动与农户沟通，鼓励农户将不愿耕作的土地流转给其他农户或外来人口耕作。在经济社组织的土地流转过程中，从与外来企业的接洽到与村民的即时沟通，村委会一方面代表村民，反映着村民集体的实际情况和要求，另一方面也将企业的情况和条件及时有效地反馈给村民，在村民与企业之间建立起了有效的沟通与联系，使得大田村集体土地流转的工作得以顺利进行。不仅如此，1999年大田村委会还起草制订了《大田村股份合作经济社（联社）章程》，对村集体土地实行股份制管理。各经济社将农户承包地收回集体，收回集体时不给予农户补偿，但可以按股份分配办法获得股份分红，使村委会更容易协调和组织土地流转。
（五）重视农村土地流转决策中的公众参与
不论以何种形式进行土地流转，始终要把农民的利益放在首要位置，而村民意愿的有效表达是加快土地流转减少纠纷的重要保证。大田村自1999年成立股份合作经济社以来，绝大部分村民已经加入到这个合作经济社当中，成为经济社的社员。在股份合作经济社中，社员大会相当于一个重要的议事和权力机构。该合作经济社以各个经济社为单位开会，听取民意，通过这种民主的方式来协调解决遇到的共同性问题。在土地流转的过程中，涉及到与社员切身利益息息相关的问题时，合作经济社就通过社员大会的方式让社员表达意愿和要求，最后通过民主的方式解决这些问题。重视土地流转决策的公共参与，是该村土地流转得以顺利进行的一个关键性因素。
四、土地流转和土地征用中损害农民利益的表现
大田村在土地流转和土地征用过程中，制定了符合本村实际的相关制度，在一定程度上保护了农民利益，取得了许多成功经验。但是，在土地流转和土地征用过程中，保护农民利益是一个非常复杂的问题，涉及到国家、集体和农民利益关系的重新调整。目前，在土地流转和土地征用过程中还存在很多不完善的地方，农民的利益受损现象较普遍。从大田村的情况看，主要表现在以下五个方面。
1.村规民约对法律法规的挑战。由于大田村土地征用规模较大，很多农户因征地失去土地。同时，婚丧嫁娶、户籍变动和外来人员的增加等因素导致大田村人口变动很大。大田村根据人口和土地的变化，作出了每三年调整一次土地承包关系，实行大稳定、小调整的村规民约。但是，按照国家有关法律法规规定，农村土地承包关系从15年不变，到30年不变，再到目前的长久不变，农民在土地承包期内调整土地承包关系是法律法规不允许的，村规民约对相关法律法规提出了挑战，部分农民的利益在土地频繁调整中受到损害。
2.土地承包关系频繁调整影响了农户的长期投资利益。由于土地承包关系频繁调整，使农户随时面临失去土地或承包土地被调整的风险，而且土地承包关系调整时，农户对土地的长期投资没有合理的补偿机制，导致农户不愿意长期投资，短期行为比较明显，影响了耕地肥力的保持和农业的可持续发展。
3.集体组织土地流转对农民利益的损害。大田村集体组织流转的土地比例较大，这有利于加快土地流转的速度，提高规定流转规模。但是，各个农户土地经营规模、劳动力情况、收入水平和来源结构等差异很大，对土地流转的意愿有所不同，如果根据村集体或经济社的要求统一流转土地，会违背部分农户的意愿。另外，村委会或经济社为了从土地流转中获得利益，采取强行的措施推动土地流转，损害了部分农民的利益。
4.农村社会保障缺失阻碍土地流转。社会保障不仅仅是一个分配问题，在许多情况下，它直接或间接地影响资源配置的效率。在农村社会保障不完善的情况下，农地起到非常重要的保障功能，很多农民把土地当做自己的命根子，无法摆脱对土地的依赖。进城务工人员在城市打工处于临时工作状态，无法和城市人一样享受均等的公共服务和社会保障，绝大部分农民工最终还将回到农村，他们会把土地作为最后的保障，保留下来，不愿流转出去。
5.征地补偿标准低、征地补偿得不到落实。2006年广东省国土资源厅实施的征地补偿标准，最高的“一类”耕地仅每亩6.63万元，最低的“十类”耕地仅每亩1.56万元，远远低于土地市场价（近年来，广州市部分地段土地出让价已超过1千万元／亩）。目前的土地补偿标准是基于原有土地的用途（主要是农业）收益计算得到的，没有考虑征地后土地的实际用途收益和当地经济发展状况引起的未来土地增值收益，有失公平。另外，大田村应该获得的征地返还地补偿没有按规定划拨，而且建设用地指标受到严格限制，影响了集体经济发展。
五、结论和建议
大田村在长期征地和土地流转实践中积累了保护农民利益的宝贵经验。通过集中使用土地征用款发展集体经济，农村公共基础设施不断改善，农民的收入水平和生活质量不断提高；对被征地农户重新划分承包地，保障失地农民不因失地影响生活；积极引进高效农业项目，优化农业产业结构，提高土地流转收益；充分发挥村委会在土地流转中的服务功能；重视农村土地流转决策中的公众参与。
但是，大田村在土地征用和土地流转中也存在一些损害农民利益的方面。大田村根据人口和土地的变化，每三年调整一次土地承包关系，实行大稳定、小调整，对国家有关土地承包的法律法规提出了挑战；频繁调整土地，损害了农民的长期投资利益，使农户的短期行为非常明显；大田村集体组织流转的土地比例较大，尽管提高了土地流转速度和规模，但是村集体或经济社为了自身利益，会违背农民的意愿采取强行措施推动土地流转；农村社会保障缺失，农民往往把土地作为最后的保障，将土地保留下来，从而阻碍土地流转；土地征用过程中，征地标准低，征地补偿不到位对农户和农村利益损害很大。为了在土地征用和土地流转中保护农民利益，笔者提出如下五点建议。
1.尊重农民集体的土地所有权和农户的土地承包权。目前，在土地征用过程中，很大程度上处于被买方垄断的处境，土地征用价格由买方单方面确定，农民没有议价权，农民集体的所有权和农户对土地的承包权，不能在收益上得到体现。比如，国有土地的使用权收益远远高于集体土地的所有权收益，这显然是不符合市场规律的。同时，在征地过程中，如何补偿农户土地的承包权没有明确的规定。按照马克思的土地价格理论，土地的所有权价格应等于土地租金的资本化，土地的使用权价格应等于土地使用收益的资本化，这里的土地收益应是实际征地用途的收益，而不是土地用于农业生产的收益。而且，土地价格的形成应在一个完全竞争的市场条件下形成，由土地供求双方的协商决定。所以，应按照中共十七届三中全会的精神，形成“城乡统一的建设用地市场”，实现国有土地和集体土地“同地、同权、同价”。
2.稳定农村土地权属关系。应按照国家的有关法律法规做好稳定农村土地权属关系的相关工作。首先是加强宣传。让土地相关利益主体认识在市场经济条件下稳定土地权属关系的重要性和必要性。其次是明晰产权。对村集体或经济社的土地资产进行调查清理，明确村集体和经济社的土地所有权属，明确村集体或经济社与农户之间的土地承包关系以及相关土地利益关系主体的权利和义务。三是确权。国土部门应根据村集体或经济社的土地权属关系核发土地所有权证；对有土地承包资格的农户进行登记，对承包土地的农户发放土地承包证以确认农户与村集体或经济社的土地承包关系。
3.加强对土地征用款和土地流转收益的使用管理。防止土地征用款和土地流转收益变成村委会或经济社干部的私人利益。应该建立土地征用款和土地流转收益使用的管理机构和监督机制。完善农村财务制度，严格实施村务公开，使土地征用款和土地流转收益透明化。加大打击力度，提高村委会或经济社干部的违规成本。
4.完善农村社会保障制度。通过完善农村社保制度，解除农民流转土地的后顾之忧。为了鼓励土地流转，建议对流转土地的农户建立医疗保险、养老保险、失业保险以及最低生活保障。流转土地的农户参加社会保障，村集体或经济社在资金上给予资助，资助比例根据村集体或经济社的经济实力而定。
5.健全土地流转市场。土地流转市场的形成主要依靠土地供求的变动自发形成，要依靠土地供求双方的自愿，**在土地流转中起引导作用，不能搞强迫命令。**应在规范农村土地流转方面，建立适应经济发展的土地流转机构和流转制度，规避土地流转给土地供求双方带来风险，减少土地流转的交易成本。建议建立土地流转管理服务中心。土地流转管理服务中心的职能包括调查了解土地供求双方的流转意愿、审查土地流转信息并公开发布、评估土地流转价格、指导土地流转合同的签订、鼓励土地使用者搞高效农业项目、核查流转土地的用途、监督土地流转收益的使用和调解土地流转纠纷等。
作者：华南农业大学广东农村政策研究中心 余建斌 韩晶 石敏 来源：《改革与战略》2010年第11期
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