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美国水灾风险保险制度及其启示(1)_金融学毕业论文范文

[摘 要]美国水灾风险保险制度已经历了近40年的变革历程，其内容涉及水灾保险管理机构、管理标准、保险基金、赔偿限额、索赔时效和参保程序等多个方面。从运行的效果来看，该制度是不成功的。该制度表明：政府不适合承办贴补性水灾保险业务。我国应借鉴其他国家的有益经验，构建合理的水灾防范和救济制度。

[关键词] 水灾风险保险；水灾保险管理；水灾保险基金；贴补性费率

美国是一个水灾较为频繁且经常导致巨额损失的国家，其建立和运行巨灾风险保险制度的历史较长。关于美国水灾风险保险制度的系统研究，对水灾同样频繁且损失也十分严重的我国，建立与完善类似制度无疑具有重要的启示作用。

一、美国水灾风险保险制度的沿革

由于水灾是美国经常发生且造成很大损失的巨灾型自然灾害，因此，自19世纪末期，美国国会就认识到对特大洪水实行联邦控制具有重要的国家利益，为此1879年通过了《密西西比河流委员会法》。密西西比河流委员会根据该法得以设立并负责防洪堤建设。在其后的60年里，美国联邦政府不仅进行防洪堤建设，而且向洪水受害者提供受灾援助。由于这两项制度的成本都非常高昂，美国联邦政府便希望通过建立水灾风险保险制度以减轻自己的财政负担。然而，美国的私人保险公司认为水灾风险具有不可保的性质，而通常将该风险排除在保险单承保范围之外。在这种背景下，杜鲁门总统便于1951年请求建立贴补性联邦水灾风险保险制度，后因未获得拨款而搁置。直到1956年，美国国会才通过《联邦水灾保险法》，确定了基金额度30亿美元的为期5年水灾保险和再保险制度，但是该制度因为美国国会没有拨款而实际上完全没有实行。后来的一次严重飓风灾害再次导致了建立水灾保险制度的强烈要求并直接促成了 1968年的《全国水灾保险法》。该法的宗旨有三：(1)通过购买水灾保险减少由于洪灾导致的损失；(2)促进州和社区对土地使用的控制并引导开发建设避开易发水灾的区域；(3)降低联邦政府对灾害援助和水灾控制的支出。根据该法开办的项目被称为全国水灾保险项目(NFIP)。

起初参加NFIP是自愿的，参加NFIP的社区非常稀少，到1972年也不过1 200个，全部保险客户少于10万个，这使得NFIP的运行成本非常高昂，因为参保的社区少而造成了保险费收入很低。当收入低于赔付支出时，美国联邦政府不得不用财政弥补其差额。为了改变这种局面，美国国会通过了1973年的《水灾保护法》，使得参加水灾保险具有一定的强制性，其具体办法是：将购买水灾保险与灾后援助挂钩，禁止联邦协助购买或建设1975年7月1日前被认定为水灾易发区域或1年内没有参加NFIP社区的任何建筑物以及提供某些灾难援助，同时要求从联邦被保险贷款机构寻求贷款的涉险财产所有者购买水灾险。其后，参加水灾保险的社区迅速增加，1974年即接近6000个，到1978年便达到了16 000个。然而，单个的保险客户却趋于下降。为了应对这一情况，美国国会又通过了1994年的《水灾保险改革法》。根据该法，除非财产所有者已获得了保险，否则联邦信贷机构在向购买、建造或修复水灾危险区中的建筑及其中财产的所有者融资时，有义务购买水灾保险并向财产所有者开出账单；财产所有者没有持续购买水灾保险时，联邦信贷机构也必须承担责任；在特定情况下，没有执行强制性购买水灾保险要求的贷款机构还可能会被处以每笔交易350美元、全年最高达10万美元的罚款。该法终于扭转了局面，目前，参加水灾保险的社区已超过了22 000个，单个保险客户约有460万个，从而使水灾保险成为美国仅次于养老保险的第二大社会保险项目。然而，由于先前的法律在运行中出现了很多问题，布什总统2004年终于签署了在一片批评声中出台的新的《水灾保险改革法》，该法除了对先前法律中的很多规则进行必要的修改外，还一改每年实行的再评估制度，将NFIP授权期延长到2008年。

二、美国水灾风险保险制度的基本内容

(一)规定水灾保险项目管理任务的承担者

根据《全国水灾保险法》及其后制定或修改的相关法律，美国水灾风险保险项目管理任务由联邦机构和社区共同承担。

起初NFIP下联邦层面的事务管理由一家名为“全国保险者协会”未注册组织负责，该协会直接与联邦保险管理局处理水灾保险交易。其后，美国的“住房与城市发展部”接管了很短一段时间的管理工作。自1979年开始，NFIP下联邦层面的事务管理任务便被转手归美国联邦紧急管理署下的减灾部承担。为了回应9.11恐怖袭击后的局面，联邦紧急管理署2003年与其他22个机构合并为国土安全部，因此目前负责管理NFIP项目的机构为美国的联邦国土安全部。下文中对这些不同名称的管理机构统称为“联邦水灾保险管理机构”。

在NFIP的运行中，参加保险的社区也承担着非常重要的管理职能。NFIP将行洪河域划分为行洪区和非行洪区，行洪区内一律不准修建任何建筑物，非行洪区可以修建建筑物，非行洪区的社区可以购买洪水保险，但必须采取并实施旨在减轻未来水灾的洪泛区管理措施。在1968年《全国水灾保险法》制定之前，各地洪泛区的社区对水灾管理几乎没有作为。该法及其后修订的法律却使社区参与水灾管理的行为具有强制性。为了取得参加NFIP的资格，洪泛区的社区必须采取具有最大可行性的土地使用和控制的适当措施，其目标包括：(1)适当压缩易遭水灾损失的土地开发；(2)引导建设开发偏离受水灾风险威胁的地区；(3)协助减轻洪水损失；(4)改善易遭水灾土地的管理和使用。

(二)规范水灾保险管理标准

如前所述，美国联邦水灾保险制度的目标不仅仅是补偿被保险客户所遭受水灾保险事故而导致的损失，而且还包括通过只允许那些愿意制定使新建筑发生水灾危险最小化的洪泛区管理条例的社区参加该项目的方法预防水灾。为此，美国联邦水灾保险管理机构以指南的方式规范水灾保险管理的最低标准，该管理标准要求新建筑、改建建筑必须根据其结构和材料类型建造在水灾基准高地之上或不会遭受洪水侵袭。

各参加保险的社区在必须符合联邦水灾保险管理机构指南规定的前提下制定自己的水灾管理条例。联邦水灾保险管理机构将参加保险的社区水灾风险以100年为基准时段划分成不同的类别，参加保险的社区应当根据各自的类别决定自己的最低管理义务，社区应评估其各组成部分的开发项目以确定这些开发将合理安全地避开水灾，且建立了使水灾损失最小化的设施。不过只有在开发会导致洪灾高度增加的情况下，社区才禁止在泛洪区域建筑。为了便于社区管理制作洪泛区管理标准，美国联邦水灾保险管理机构还采用了绘制图谱的方法以帮助识别100年的洪泛区、水灾基准高地和特别水灾危险区。实际上，这些图谱还有其他功能：贷款人采用该信息决定保险费率；当地官员甚至建筑开发商在作其他决定时也会用上这些图谱。

(三)确定保险基金构成、保险限额与索赔时限

根据美国的法律，水灾保险基金来源主要包括：保险费收入；财政部给予的借款；基金财产的投资收益等。由于水灾保险基金经常不足以支付保险赔付支出和保险项目的运行成本，因此，美国财政部给予的借款在保险基金占有很大的比例，并且随着水灾损失不断地刷新记录，美国国会也连续地给予创新记录的借款授权以填补保险基金的缺口。根据美国2006年的一项新法规定，联邦水灾保险管理机构的借款权限已上升到207.75亿美元，在5亿美元限额内的借款无需总统给予批准。

对于保险限额的规定，美国的立法机构在后来的法律修改中也作出过2次调整，总的调整趋势是提高限额。目前，除阿拉斯加、夏威夷、处女岛和关岛采取更高的限额外，对其他地区每一家庭居所初始保险的赔偿限额为3.5万美元，超过一个居住单位的任何居住性建筑物为10万美元，与每一居住单位相关的财产为1万美元；对商业企业的赔偿限额为单个建筑10万美元，与该建筑有关财产为10万美元，如果该建筑为数个企业主占有，则限额为10万美元与企业主人数的乘积；对其他类型的单个建筑赔偿限额为10万美元，与该建筑有关的财产为10万美元。正式参加保险后，对居所建筑物保险赔偿的限额为25万美元，对居所中个人财产损失保险赔偿的限额为10万美元，对企业建筑物保险赔偿的限额为50万美元，对其中的财产损失保险赔偿的限额为50万美元。

受害的被保险人提出索赔的时限为60天。索赔时，受害的被保险人应提出损失的书面证据。尽管被保险人没有肯定的义务遵循索赔程序，不遵循该程序却给保险人提供了一个被保险人不履行所同意义务的借口和一个可能的抗辩。根据美国的法律规定，如果索赔超过7 500美元，只有联邦管理官员有权放弃要求或延长提供损失证明的时限。

(四)规定社区参加水灾保险的程序

社区参加水灾保险的程序分为申请、临时参加和正式加入三个阶段。

申请阶段始于联邦水灾保险管理机构对社区的通知或社区因自身利益需求而提出的主动申请。社区有1年的时间完成申请过程。在这1年的时间内，社区应当识别、准备初始的图谱并制定洪泛区开发管理的基本条例。社区必须批准由联邦水灾保险管理机构提供的洪泛区水灾危险分界总况的图谱。受百年水灾淹没的区域被称为“A区域”，社区必须制定开发“A区域”的建筑许可证制度，所有新居民建筑及其实质性修缮必须建在已知的水灾基线之上，不建在已知的水灾基线之上非居民建筑及其实质性修缮必须具有防该基线之内的水灾功能。如果没有已知的水灾基线，社区则必须采用一切可获得的信息确定水灾基线之上的高地并使建筑合理地免受水灾。开发5英亩以上的开发商也必须进行水灾基线研究。

联邦水灾保险管理机构批准申请后，社区便进入了临时参加保险的阶段，该区居民便有资格参加临时的水灾保险。在这一阶段，参保的居民只需要交纳较少的保险费，但是，其受保障的程度也较低。在临时参加保险阶段，联邦水灾保险管理机构可以对洪泛区进行详细的工程研究，社区则必须采用更严格的条例管理洪泛区的开发。同时，社区还必须进行水灾保险费率研究。

社区完成了水灾保险费率研究之后便进入了正式参加保险阶段。联邦水灾保险管理机构接着便委托一个私人承包人进行详细的工程研究，该研究便是水灾保险费率图谱绘制的依据。在正式参加保险阶段，社区内居民交纳的保险费和受保障的程度都会调到正常的水平。不过，成为正式保险成员之后，社区仍然必须采取与联邦水灾保险管理机构要求相符的管理措施并接受该机构官员的现场监督，否则便可能被中止直至取消被保险的资格。

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