新公共管理理论及其在我国适用的风险分析 _MPA论文 -经管之家官网！

扫码加入金融交流群

【摘要】新公其管理作为近二十多年来指导政府改革的主导性理论，无疑取得了令人瞩目的成功。但是，新公共管理在理论和实践上仍存在着诸多问题，其成功实施也需要一定的前提条件。目前，我国不仅缺乏成功实施新公其管理的基本环境，而且所面临的问题与新公共管理要解决的问题之间也存在着较大差距，在此情形下，盲目引进新公共管理存在着较大风险。对于新公共管理理论的借鉴和吸收，必须坚持批判的视角。

【关键词】新公其管理;政府改革;风险分析

一、新公共管理理论及其实践状况新公共管理一词最早由胡德在1991年提出，[1169通常被用来指近三十年来各国政府为摆脱政府面临的财政危机、信任危机和管理危机而进行的政府改革运动及其指导理论。由于各国面临的现实环境和问题的差异，其指导理论及政策选择就会有所不同，特别是在改革侧重点的选择上更是如此，因此，新公共管理被人形象地称之为多种管理的工具和方法的交响乐。嘲新公共管理作为指导政府改革的各种理论流派的总称，同时也是对各种改革尝试的理论总结，其本身包含着多种不同的、甚至相互冲突的理论观念和思想体系，这为全面准确地认识新公共管理带来了困难。尽管如此，新公共管理仍然存在着诸多共识性的价值取向和理论观点，这些共识性的思想构成了新公共管理理论的核心内涵。概括地说，新公共管理理论的内涵主要包括以下三个方面：

一是主张更小的政府，即缩小政府活动的范围并从根本上改变政府的管理方式[3]224。具体内容有：(1)非国有化，即公有企业和公用事业的产权转移或私有化;(2)放松管制，重点是放松政府对市场的管制，还市场以自由;(3)削减社会服务项目，认为政府只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。

二是主张更多的市场和社会，改革不仅要鼓励公私之间的竞争，而且要鼓励公共事务向私有部门的转移[314o。其方式主要有：(1)政府业务合同出租，把政府的一些工作任务推向市场;(2)在提供公共服务的过程中鼓励和吸弓1私人资本投入;(3)建立政府与私有部门的伙伴关系，通过给伙伴以某种优惠，激励其提供公共服务;(4)公共服务社区化，鼓励社区建立各种公益事业。

三是主张改革政府内部的管理体制和方法。

其具体措施有：(1)借鉴并运用私有部门的管理理念和体制，如顾客取向、分权化、组织结构扁平化、建立管理信息系统和灵活的公共人事制度等;(2)引进私有部门的管理技术和方法，如绩效评估、组织发展、标杆管理、全面质量管理、人力资源开发等，以利于促进政府绩效的提升。

新公共管理的实践者们通常宣称他们的改革取得了良好的效果。以新公共管理的发祥地英国为例，从1979年到1985年6年间开展的雷纳评审活动，发现并确定了6亿英镑的年度开支节约领域和6700万英镑的一次性节支领域。截至1986年底，评审活动支出了500万英镑，带来的直接经济效益却高达9.5亿英镑; 英国在公共服务提供领域引入私人竞争也有效地提高了公共服务效率并降低了成本。英国政府宣称，相关工作的平均成本降低了25% ，每年获得的资金节省达1.16亿英镑。[3]6o， 在新西兰、美国、英国、澳大利亚等国家的实践者亦普遍认为，新公共管理变革确实起到了削减开支、提高政府绩效、促进经济发展的功效。有学者认为，新公共管理改革有利于推进政府职能的转换、推动公共组织的变革、防止行政权力的腐败并有助于促进政府组织文化的创新。[5J新公共管理改革并不总是成功的，有的改革措施成效不明显，有的则带来了更多的问题。英国政府内部改革的重要举措下～ 步行动方案，动摇了传统的文官制度和传统的行政责任机制，这对公民来说并不是福音，因为它会导致责任关系模糊和权力滥用。在第三世界国家，私有化改革引发了大量失业、管理失控、生活水平下降、贫富分化等严重社会问题，并导致裙带资本主义的盛行。

[6]459.-46o作为新公共管理改革重要举措的分权化改革也带来了诸多问题：一是导致地区间贫富差距的拉大;二是增强了政治上的分离主义，使整个国家面临整合的难题;三是降低了国家的动员能力;四是不利于反腐败，正如几内亚1986年分权化实践表明的那样，权力向区管理者的转移导致了权力的滥用。[6]499-50新公共管理在不同国家的实践出现截然相反的情形给我们展示了这样的场景：新公共管理改革在市场经济发达的国家取得了较多的成功，而在经济落后国家却几乎找不到改革成功的范例。

究其原因，主要有以下几个方面：(1)新公共管理的药方不是万能的，它只能治疗特定的病症：政府职能过度膨胀导致的机构臃肿，规制过多过滥导致的政府活力不足、效率低下等。在发展中国家，由于财政能力的制约，政府所履行的职责和提供的服务往往严重不足，政府职能尚需进～步完善;同时，社会生活的法制化程度，特别是约束政府自身行为的规制程度也普遍较低，亟待加以规范。因此，这些国家所面临的问题并不是新公共管理所要解决的问题。(2)新公共管理的改革措施要求具备充分竞争的市场环境、充分发育的社会组织、制约有效的民主宪政秩序等。不管是通过市场化途径提供公共服务还是在公共部门内部引入竞争机制，能够在缺乏竞争性市场的环境下取得成功是难以想象的;没有充分发育的社会组织，政府服务的社会化转移就会仅仅意味着政府在放弃公共责任;政府职能的市场化改革和政府内部的企业化改革如果没有制约有效的民主宪政制度，则会导致民众对政府的失控和政府官员行为的失范。(3)Z4公共管理理论内容庞杂，存在着诸多内在的冲突与不一致，需要在实践中有选择地、创造性地加以运用，未能将理论与实践紧密结合的改革运动从来都不会成功。另外，新公共管理自身存在的理论缺陷也是其实践失败的重要原因之一。

二、我国实施新公共管理改革的风险

新公共管理作为指导西方国家行政改革的主导理论，不可避免地会对我国行政改革的理论和实践产生重大影响。近年来，我国研究新公共管理的文献呈现出爆炸性增长便是明证。如何全面、正确地认识新公共管理的理论和实践，特别是如何借鉴和吸收新公共管理的理论和实践成果为我所用，便成为我国学者普遍关注的课题。我国学者对此作了较为全面深入地研究，提出了许多有价值的见解。这对于创造性地借鉴吸收新公共管理的思想，提升我国公共管理品质具有重要意义。然而，把新公共管理理论引入我国是否会引起水土不服，也是我们必须关注的问题。在我国，能否成功引入新公共管理，不仅取决于新公共管理能否适应我国的文化环境和行政传统，以及我国是否具备新公共管理成功实施的基础条件，同时还取决于我国所面临的问题是否正是新公共管理所要着力解决的问题。我们认为，对于新公共管理理论的借鉴和吸收，应该放弃拿来主义，而必须坚持批判的视角。

首先，从我国的文化环境和行政传统来看，我国传统文化中的大～统思想、宗法思想、无为思想、草民思想等对行政系统有着不可低估的作用;重人治、轻法制的思想仍有着广泛的市场;民主观念薄弱，行政文化中的官本位观念根深蒂固。反映在当代中国的政府结构中，体现为同时存在着体制化结构和人格化结构。一旦体制化结构和人格化结构相脱离甚至冲突，起决定性作用的往往是后者而非前者。『7j1 这种文化环境和行政传统与新公共管理运动所要求的较完善的民主体制和参与型的公民文化还有较大差距。在这种文化环境中推行新公共管理改革往往会导致改革措施在实践中走样。比如，在存在有效监督的环境中，官僚自主权的扩大是一种对官僚的有效激励手段和提高官僚组织灵活性与反应能力的重要途径，但在官本位思想、人治思想盛行的文化环境中，官僚自主权的扩大只会导致更多的专断与腐败。

其次， 目前我国实施新公共管理的基础条件还不成熟。新公共管理改革的成功需要具备成熟的公民社会和市场体制、健全的法律制度和管理体制、充分发展的社会组织等。在法律制度和管理体制还不够健全的条件下实施分权化和管理自主化，只会带来管理的失控和混乱、权力滥用以及腐败蔓延，而这些问题在当前中国已相当严重;在市场机制不成熟的情况下很难建立有效的政府内部市场，因为市场竞争机制本身还没有有效地建立起来;我国的社会组织发展不成熟，真正具有自台地位的民间组织数量少、成立时间短、组织建设尚不成熟。吲在这种情形下把政府公共服务职能交给社会，只会导致公共服务供给不足和质量低劣。世界银行指出，如果尚不具备这些先决条件。

采取新公共管理做法必须谨慎从事。第三，我国面临的问题与西方发达国家也有很大不同。主要表现在：

(1)西方国家由于提供了过多的公共服务项目而给财政带来了沉重的负担，而在我国，政府提供的公共服务不是太多而是太少，广大公民特别是农民。还缺少基本的养老、就业、医疗、济困等方面的社会保障和公共救助渠道。

(2)在西方国家为提高政府的灵活性和创新能力而大力提倡解制型政府时，中国却面临着在规则的通用性不高的情况下如何确保这些规则的公平性和一致性。在我国，法律制度和管理体制还存在诸多漏洞，事实上还处于前官僚制时期。盖伊彼得斯指出：对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。总之，在新公共管理理论上和实践上还存在着诸多问题，在我国尚缺乏成功实施新公共管理的基本条件以及我国所面临的问题与新公共管理要解决的问题还存在较大差距的情况下，盲目引进新公共管理并不能有效解决我们面临的现实问题，相反，可能会带来更多、更严重的问题。要在我国成功推进新公共管理改革，必须具体分析改革措施与我国行政环境的适应性问题，同时积极采取措施改变我国落后的行政环境，包括：加快推进政治体制和行政体制改革，健全各项国家管理制度，推进社会民主化进程，加快市场经济体制建设，完善政府公共服务职能，培育社会自治主体等。因此，我们应该深入研究新公共管理的理论与实践，分析其成功的经验与失败的教训，探明其有效与失效的根源，在此基础上，结合我国的具体问题有选择地加以适用。虽然新公共管理在许多国家取得了相当明显的成功，但作为整体，把新公共管理向我国进行理论移植却是我国理论界应该回避的陷阱。

[1]Hood，C.，A Public Management for All Seasons?[J].Public Administration，1991.3-16.

[2]张璋。新公共管理：典范还是交响乐?[J].公共行政，2001(2)。

[3]Flynn，N.Public Sector Management[M].3rd edition，London：Prentice—Hall/Harvester Wheatsheaf,1997.

[4]Greenwood，J.and Wilson，D.Public Administrationin Britain Today[M].2nd edition， London： Unwin Hyman，1989.

[5]李鹏。新公共管理及应用[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[6]周志忍。当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社。1999.

[7]胡伟。政府过程[M].杭州： 浙江人民出版社，1998.141.

[8]赵黎青。中国非营利部门建设与可持续发展[J].中国社会科学季刊，1999(冬季号)。

[9]世界银行。1997年世界发展报告— — 变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997.

[10]盖伊彼得斯。政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

「经管之家」APP：经管人学习、答疑、交友，就上经管之家！
免流量费下载资料----在经管之家app可以下载论坛上的所有资源，并且不额外收取下载高峰期的论坛币。
涵盖所有经管领域的优秀内容----覆盖经济、管理、金融投资、计量统计、数据分析、国贸、财会等专业的学习宝库，各类资料应有尽有。
来自五湖四海的经管达人----已经有上千万的经管人来到这里，你可以找到任何学科方向、有共同话题的朋友。
经管之家（原人大经济论坛），跨越高校的围墙，带你走进经管知识的新世界。
扫描下方二维码下载并注册APP