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稳步减少行政层级

建国以来，我国先后进行了8次规模较大的行政管理体制改革，取得了明显成效，但并没有根本摆脱“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈。重要原因之一，就是每次行政管理体制改革都是从精简机构和人员入手，却从来没有简化过政府管理层级。中央“十一五”规划《建议》明确提出，要“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”这为深化行政管理体制改革指出了一个重要突破口。

一、我国政府管理层级现状

按《宪法》规定，我国政府层级主要以四级制为主，只是在较大的市和自治州才实行五级制。但从1982年推行市管县体制以后，我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主，即中央政府——省级政府（省、直辖市、自治区、特别行政区）——地级政府（地级市、自治州、盟）——县级政府（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）——乡镇政府（乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木）。此外，还设有计划单列市（副省级）、副省级省会城市等，其与省级政府的关系更难理清。多年的实践表明，过多的政府层级造成了一系列问题:

一是降低了行政效率。与国际通行的三级政府管理体制相比，我国五级管理体制最大的问题是：上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达；政府职能层层分解，中央下放的权力很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实，不利于调动基层政府的主动性、积极性和创造性。这些问题既影响了政令畅通，也降低了行政效率，导致人浮于事、相互扯皮现象。

二是加重了财政负担。政府层级过多，造成了大量的财政供养人口，加大了各级政府的财政负担，一定程度上造成县以下基层政府负债。据统计，目前我国财政供养人数约4500万人；另有约500万人依靠政府授予的权力实行自收自支。根据财政部的统计，2004年全国地方各级政府负债总和为4000亿元。基层政府负债问题，无疑是影响我国经济安全和社会稳定的潜在威胁因素。

三是造成了政府职能过度膨胀。层级过多，使政府管了很多不该管、也管不好的事情，造成政企不分、政资不分、政事不分、政社不分。本来应由企业、市场、社会组织管的事，政府却长期依靠行政手段，通过设立政府机构来大包大揽，把过多的经济社会事务、责任和矛盾都集中到自己身上。

二、简化政府层次的必要性和可能性

今后一个时期，应把减少政府层级作为政府改革的一个重点。其必要性：

一是有助于解决经济社会发展中的突出问题。当前，我国改革发展处在关键时期，在三农、就业、国企改革、环境保护和可持续发展等方面，面临许多亟待解决的突出问题和矛盾。例如，在经济欠发达地区，市级以下政府机构臃肿，仅靠财政转移支付难以解决财政供养人员的工资问题，更无法解决农村基层政府的债务问题。如不抓紧减少政府层级，很可能会造成农民负担的反弹，影响农村税费改革和取消农业税的成果。再如，现在管县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩张，侵占农民土地，造成了大量的土地资源浪费。一些地方忽视环境保护问题，重要原因就是地方政府特别是基层政府过多地追求短期利益和局部利益。减少政府层级，有助于解决上述问题。

二是有助于提高政府效能。减少政府层级，减少层级节制，能够充分调动和发挥基层政府的积极性、主动性和创造性，可以降低行政成本，提高办事效率，一定程度上也可以减少腐败现象的发生。

三是有助于推进基层民主。减少政府层级和间接环节，有利于上情下达、下情上达，实现政令畅通；也有助于扩大公众对管理国家和社会事务的参与，有效监督行政权力的运行，充分保障和实现人民当家作主的权利。

简化政府层级的可能性。一方面，随着我国市场经济和社会自治组织的发展，政府直接配置的资源将大为减少，政府管理的经济社会事务也会被限定在一个合理的范围；另一方面，现代交通技术、通讯技术和公共管理技术(如电子政务)的发展，提高了组织的控制手段和控制能力，促使组织结构出现了“扁平化”趋势。这将促使政府的横向管理幅度（如地域范围）扩大，纵向层级就有可能相应减少。

三、建议

解决政府层级过多的问题，根本出路就是减少政府层级，严格按照《宪法》规定，实行由省直接管理县（市）的体制。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。这些改革探索是积极而有效的。下一步，应结合我国国情，在保持省级政府数量基本不变的情况下，重点改革“地市”和“乡镇”两级政府，实行省直管市县体制，建立中央——省——市县三级政府管理体制。

第一，改革市管县体制，实行市县分治。改革市管县体制，实行市县分治，即从行政建制角度，恢复市（地）、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。市县分治有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水平；也有利于克服虚假城市化现象，促进县域经济的发展。在市县分治的情况下，随着城市化的不断推进，新市的设立，只能采取切块设市的模式，而不能再采取整县改市的模式。依法明确规定设市标准，凡达到设市标准的建制镇，可向有关部门申报，经批准后即可设市。

第二，依法明确省、市县的职责权限。实行省直管市县体制，必须依法明确省、市县的职责权限。1999年，中央中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中，对省、市、县的职能提出原则性意见：“省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割……。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。”应该说，这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点，其基本方向和思路是正确的。应以此为基础，继续总结探索，在省直管市县的体制背景下，依法进一步明确省、市县的职责权限，构建彼此之间新的体制结构和运行模式。

第三，合理确定市的行政级别。实行省直管市县体制，必然触及到市的行政级别问题。在市管县体制下，凡是管县的市均为地级市，有的过去虽然是县级市，但为了推行市管县体制，也升格为地级市。为配合实行省直管市县体制，应修改设市标准，依据新的设市标准重新确定一些市的行政级别。我国现行的设市标准是1993年3月制定的，随着经济社会的发展，需要重新修改和制定设市标准，并根据新的设市标准，来确定市的行政级别。

第四，将乡镇一级政府改为县级政府的派出机构，逐步实现乡村自治。简化乡镇一级七所八站等机构或类似机构，精简机构和人员，转变政府职能。在此基础上，可以考虑在时机成熟时逐步实现乡村自治。
实行省直管市县体制，应是一个逐步深化的改革过程。首先要理顺省级以下财政管理体制，实行省级直接对市县的财政管理体制，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。同时，要合理界定省级政府与市县级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制。还要同步推进干部人事管理体制等方面的改革。

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