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建议成立《行政执法综合监管部》，合并国家工商行政管理、质量技术监督检验、食品药品监管、环境保护监管、安全生产监管等国务院直属总局（局），实行大部执法制

问题研究

穆伟华

一、

数学上，有一个名词叫“合并同类项”，主要用于计算、破解含有相同数据乘积式的连加、连减的数学方程复杂烦琐算式。用它计算简便快捷，将复杂化问题简单化，但必要条件是每一个乘积式都含有一个或创造一个相同的数据，才能应用。

数学“合并同类项”的原理，虽然性质不同，但用在行政管理上是否可行呢？例如将具有单一行政执法职能的国家工商行政管理总局、国家产品质量技术监督检验总局、国家环保总局、国家安全监管总局、国家食品药品监管局，以及其他部委办局、国务院直属机构（国防、外交、公安、审计、监察、国安、司法、税收、海关、人事、银行、法制、交通等特殊行政部门除外）的能够剥离母体的、具有单一行政执法监督职能的、长期需要联合执法的土地矿产执法、城乡建设执法、文化体育卫生执法、物价监管执法、水利农业执法、商业经贸执法、劳动保障执法等有关行政部门具有的执法职能的管理机构，统一合并成一个大型的《行政执法综合监管部》（暂且叫作这一名称。这里的意思是指政府行政职能部门的综合性行政执法，并非某地城管部门改称的行政执法管理部门。），实行大部执法制，专门行使政府职能中赋予的行政执法权限，与公安部门共同构成国民经济行政、社会治安刑事执法管理的两大框架。以此破解长期以来政府行政部门存在的行政机构臃肿、职能交叉重叠、部门争权趋利、行政成本庞大、行政效能不高等多年积累的行政管理顽疾与难题，构建和谐社会，贯彻科学发展观，建设一个高效廉洁、管理有序、与时俱进的政府。

二、

建立《行政执法综合监管部》的好处有以下几项：

1、强化了行政执法的力度，解决了执法交叉重叠的矛盾。

从行政法制的角度看，任何一个行政部门都具有行政执法职能，任何一个行政执法职能都或多或少地具有交叉重叠，尤其是近代边缘经济、文化、科学的发展，交叉重叠职能是不可避免的现象。行政执法职能的交叉重叠，产生了行政内耗，降低了行政效能，加大了行政成本。例如；对食品生产销售的企业来说，工商行政管理、质量技术监督、食品药品监管、城乡建设监管等行政监督部门都能进行监管；都能监管的结果不外有三种情况：一种是都争着管（为了避免执法部门“执法打架”，《行政处罚法》规定了“一事不再罚 ”的原则）；一种是都互相推诿让着管（也可以说不作为）；一种是你管我不管、我管你不管。成立了《行政执法综合监管部》，合并行政执法职能，就避免了这一现象。因为既然都是政府职能部门，都代表着政府行政执法，无论是谁成为行政被告，最终还是政府“买单”！（政府是事实上的“总被告”，老百姓最终会把怨气发泄在政府头上的。）；既然行政执法职能交叉重叠，又不好一时科学划分、不好及时解决；既然单一行政执法部门都深感本部门执法力度不够和单薄，需要有关行政执法部门密切配合，时时刻刻地层层面面地需要动用政府联席办公组织执法活动；那就不如大家聚在一块，合署联合办公执法了。

2、减少了行政许可，降低了行政成本，减轻了行政收费。一般地行政管理部门几乎都有一项或多项行政许可，以至累计造成了众多的行政许可。每一种行政许可又粘带着前置和后置行政许可，可谓是层层关卡、步步设防，其目的只有一个：不允许非法行政现象的发生于存在。其结果是步步为营、画地为牢、战线越拉越长、后勤越来越慢、行政许可越来越重要、行政收费越来越取消不了。例如，一家食品加工销售公司要开业，那就要先后经过土地用地行政许可、环境保护行政许可、食品卫生行政许可、工商行政管理行政许可、产品质量技术监督行政许可、税收行政许可等有关的行政职能部门行政许可后才能正常合法地营业生产；每一个行政许可环节，都要进行严格的审查审验，环环相连；在暂时没有取消行政收费的当前，各种行政许可收费再加上年度行政规费收费，就够企业或个人“喝一壶的”（方言。意为够受的。），再加上经常性的来一个“综合执法大检查”，就不是“喝一壶”的“小菜一碟”了。同时，政府组织“综合执法大检查”，需要非常可观的行政经费，动用大量的人力、物力，效果如何还是一个“未知数”。如果成立了《行政执法综合监管部》，将众多的行政许可缩成一个或几个，一来可以减少行政许可、减少行政成本、提高行政效率（事实上一些地方成立的“政府行政许可审批中心”，就是成立综合行政组织进行统一执法行政的雏形与探索，只是还不尽完善）；二来可以减轻纳税人的负担，为将来的“费改税”提供了有效保障（一般地国家进行行政管理是不收费的，其费用的一切开支来源于税收）；三来可以从源头上加强行政管理。综合行政许可和执法对于行政执法管理者来说，不分“前线”与“后方”，也不分“第一战线”、“第二战线”、“第三战线”；哪一方面假如不符合国家法律法规，哪一方面就是执法的“前方”和“战线”；对于行政相对人来说，只要不符合国家法律法规，无论在哪一环节出现，哪一环节就终止了行政相对人的被允许了的或即将被允许的的社会经济活动，就要受到执法者的“行政干预”。

3、既提高了政府的执法水平，又与国际现代行政管理接轨。整合行政执法力量，统一行政执法职能与标准，统一行政执法手段与服装（消除七八个“大盖帽”，共管一个“破草帽”的执法服装混乱的现象），最终会推动政府的行政能力。

就像公安部门的警种一样，有刑事警、巡逻警、交通警、治安警、防爆警、消防警、安保警、边防警、户籍警、督察警等警种，虽然分工不同，但又能互相配合，共同维持社会治安；成立《行政执法综合监管部》，就类似于公安部门的管理职能，它集各有关行政执法职能于一体，在统一指挥下，既能单独执法，又能灵活综合执法。

向发达国家学习先进的行政管理经验，结合我国古代的行政管理的精髓，达到与时俱进的管理效果，也是我们政府行政管理的目标之一。

在目前科技、信息、管理手段现代化的今天，美国设有15个部、英国设有18个部、加拿大设有19个部、澳大利亚设有16个部、新西兰设有19个部、法国设有18个部、德国设有14个部、西班牙设有15个部、俄罗斯设有15个部、日本设有12个部、韩国设有18个部、新加坡设有15个部等（中国政府目前设有28个部、18个直属机构、6个办事机构、1个特设直属机构、14个直属事业单位、13个部委管理的国家局），可谓机构精干，基本上属于实行大部制。

在国土辽阔、道路不畅、 信息不灵、政务法令的上情下达极端缓慢的古代中国，其行政机构也是非常精简的。夏代时，有辅佐夏王的“六卿”行政机构；商代时，有辅佐商王的“一尹”和“三司”行政机构；秦汉建立了以皇帝为中心的“三公九卿制”行政机构（“三公”为丞相、御史大夫、廷尉；“九卿”为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治栗内史、少府等）；唐宋建立起以皇帝为中心的“三省六部制”的行政机构（“三省”为中书、门下、尚书；“六部”为吏部、礼部、户部、兵部、刑部、工部）；宋朝设立了“三省六部制”后，又增设了“枢密院”的行政机构；明代设立了内阁制、都察 院、五军都督府、“六部”、及建立了庞大的宦官机构及其控制下的厂卫特务组织等行政机构；清朝设立了办理军机处、“六部”和国子监等行政机构。

由此看出，结合古今中外行政机构设置的实际情况，目前改革行政执法管理体制，设置成立《行政执法综合监管部》，实行大部制，是可行的，也是实现“小政府、大社会”的行政改革目标所要求的。

2007年 12月25日稿

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