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正确认识农业多功能性问题

张陆彪 博士

对农业多功能性这一理念的认同，世界各国意见并不一致，已经成了贸易自由主义和农业保护主义争论的焦点之一。日本、欧盟、韩国等农产品进口国对此大为推崇，美国和凯恩斯集团等农产品出口国则持反对意见。部分发展中国家担心农业多功能性被发达国家用作环境标准、对其农产品出口设置壁垒，也表示谨慎态度。从1998年开始，尽管日本和韩国一直极力希望得到中国政府在此问题上的支持，迄今为止，我国政府仍没有表示明确的立场。

一、 农业多功能性的历史由来

在二十世纪八十年代末和九十年代初，日本最先在其“稻米文化”理念中明确提出了农业多功能性的概念，其目的就是为了保护国内的稻米市场，在与美国等农产品出口国贸易谈判中增加筹码。日本认为，日本文化与水稻种植密切相关，保持日本水稻生产也就保护了日本的“稻米文化”。韩国基于与日本相似的农业生产条件和贸易立场，强烈地站在了日本一边，积极支持宣传农业的多功能性。殴盟一些国家也相继加入日本和韩国这一集团。

之后，农业多功能性概念相继出现在联合国的文献决议之中。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，并将14章第12个计划（可持续农业和乡村发展）定义为“基于农业多功能特性考虑上的农业政策、规划和综合计划”。1996年世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言和行动计划》承诺中提出“将考虑农业的多功能特点，在高潜力和低潜力地区实施……农业和乡村可持续发展政策”。在1999年9月联合国粮农组织召开的国际农业和土地多功能特性会议上，也指出，农业基本职能是为社会提供粮食和原料，这是农民谋生的基础。在可持续乡村发展范畴内，农业又具有多重目标和功能，包括经济、环境、社会、文化等各个方面，对此，需要在充分考虑各区域和各国不同情况的基础上制定一个系统的分析框架来衡量相互联系的经济、环境、社会成本和效益，通过分析，促进对农业不同方面相互关系进行重新认识和思考，以制定相应政策，确保农业所涉及的各个方面协调和有机结合。

二、 关于农业多功能性的争论

在联合国粮农组织第30届大会（1999年11月）以及联合国可持续发展委员会第8次会议（2000年4月底）上等多次国际场所，对“农业多功能性”这一概念的激烈争论一直在持续。

美国和凯恩斯集团国家认为，人类活动都具有多重功能，“农业多功能性”这一新概念没有任何理论指导和实践意义，只能被用来作为反对贸易自由化的工具。美国指出“农业多功能性问题是一些国家塞进《21世纪议程》和《罗马宣言和行动计划》中的一块砖，现在想在此基础上建一个庞大建筑来阻碍农产品贸易自由化进程”。农业多功能性概念的提出，是一些国家为了替其农业高保护政策寻求理论依据，农业可持续发展概念已包含了农业在环境保护等方面的多重功能，因此农业多功能性概念是他们无法接受的。部分发展中国家也因担心农业多功能性概念可能被发达国家用作环境标准而坚决反对。

欧盟、日本和韩国等国特别强调农业的多重功能，强调农业对保护文化遗产、确保粮食安全、保持空间上的平衡发展、保护地面景观和环境具有不可替代的重要作用，认为加强农业多功能性的研究并用来指导实践有助实现农业可持续发展，要求在联合国可持续发展委员会的决议中，呼吁各国和国际社会加强对农业多功能性的研究。他们认为“农业多功能性”这一新概念的提出有助于我们重新审视和认识农业这一古老产业，从而在新的理论基础上制定下一世纪农业发展战略，确保农业可持续发展。欧盟等国坚持认为，“我们讨论农业多功能特性，没有与农产品贸易联系，贸易问题应该在世界贸易组织讨论”，“正是由于大家对这一概念存在分歧，才特别需要粮农组织这一中立的、权威机构来对此进行研究”。

农业多功能性概念之争，实质是欧盟、日本和韩国等国想利用农业多功能概念来保护其国内农业和农产品市场，维持其高度的农业保护政策，而美国及凯恩斯集团国家则反对农业多功能概念，以便推行基于比较优势基础上的完全的农产品自由贸易。

三、 我们应该坚持的立场

对农业多功能性问题，中国政府到目前为止仍没有明确的立场和观点，主要考虑是中国在农产品进出口贸易问题上的复杂性。

一方面，中国是农产品出口国，出口品种主要是蔬菜、水果和肉类，出口国家又主要是日本、韩国和殴盟国家。在这点上，我国与其他有些发展中国家有相似的担忧，强调不能被殴日韩等国以农业多功能性作为农产品自由贸易的壁垒，限制我国的农产品出口；其次，承认农业具有多功能性，但坚决反对与贸易挂钩。

另一方面，中国是农产品进口国，大豆、玉米、棉花、小麦等作物的进口量在加入WTO后，会呈现继续增长的态势，尤其是玉米和大豆，主要的进口来源是美国、加拿大和澳大利亚等国。如何利用WTO绿箱政策，运用技术壁垒限制别国农产品进口对国内市场的冲击，是政府关心和考虑的关键问题。在这方面，中国又与殴日韩有着相似的地方和问题。

现在让我们简单分析一下具体策略的利弊得失。殴日韩是利用农业多功能性所带来的效益来提供定量的决策指导。据日本有关研究单位应用替代成本法测算的结果，由于农业的多功能性给日本全国的农区和农村地区所带来的多功能作用达到68,788亿日元（约合550亿美元），给山区丘陵地区带来的效益达到30319亿日元（约合242.6亿美元）。东盟一些国家也正在应用替代成本法计算本国的农业多功能效益。

我国尚没有对此问题进行过测算。但根据我们以往的研究，我们认为，关注的重点应该放在小麦、玉米和大豆这三个主要的进口农产品，来测算出我们国家农业的多功能性，主要原因是针对我国在未来相当时期内，由于比较优势的作用，小麦、大豆和玉米的进口可能会增加。强调农业的多功能性，也能使我们在与农产品出口国谈判时增加筹码，保护国内的小麦、玉米和大豆生产者的利益。

至于部分人担心的别国利用农业多功能性限制我国农产品出口问题，我们认为这种担心缺乏依据。主要原因是，农业多功能性向来是被殴日韩等支持的国家当作保护国内粮食安全的技术壁垒措施，粮食安全的主要品种是水稻、小麦等大田品种和主食品种，而不是副食品种。对蔬菜、水果和肉类等农产品而言，各个国家一般都是通过动植物卫生检疫等非贸易技术壁垒措施来限制别国进口的。我们可以通过修订我国的农产品质量标准体系来限制别国进口，当然，别国也可以通过此方法限制我国农产品出口。因此，这点与农业的多功能性问题没有太大的直接联系。

应该指出的是，由于发展中国家提倡农业多功能性的呼声越来越高，连发达国家（如美国）也开始转向支持农业多功能性。关注的焦点问题目前主要侧重在一些细节问题上，比如：何种措施属于非扭曲性措施、农业多功能性的衡量标准是什么，农业多功能性和过度农业保护之间的界限是什么等。

四、总结与建议

我们建议，我国政府应尽快转向明确支持农业多功能性的立场，或者分阶段逐渐转向这一立场。我们可以通过支持这一点联合殴日韩等国家来与农产品出口国谈判时，争取更多地保障我国的粮食安全，以保护我国的玉米、大豆和小麦生产。

至于别国限制我国农产品出口问题，我们要通过两个方面的工作来应对，一是真正提高我们的农产品品质，增加农产品的国际竞争力；二是针对主要农产品进口国的情况，适时调整修改我国的农产品质量标准体系，以技术壁垒手段限制进口。从目前阶段看，我们认为我国政府的工作重点以上两点任何一点都不能放松，尤其是尽快研究并落实提高农产品品质问题的对策措施。

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