周健奇、李佐军：正确处理资源型城市央企与地方的关系-经管之家官网！

周健奇、李佐军：正确处理资源型城市央企与地方的关系
2013-8-9
近年来，央企对资源型城市的投资规模不断扩大。随着合作的日益深化，央企与地方政府、地方企业、地方百姓之间形成了较强的利益相关性，相互之间的矛盾也愈发凸显。正确处理好央企与地方的关系，能够有效提高央企的投资效率，对资源型城市的转型发展也将发挥积极的带动作用。
央企与地方的关系是资源型城市转型发展的普遍问题
央企与地方的博弈不仅限于央企与地方政府之间，还包括央企和地方国企、地方民企、地方百姓之间。
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——央企对资源型城市大规模投资符合企业和地方的双重利益
2008年至2011年4年时间内，央企对地方投资（协议金额）增长了42倍。2012年，央企与地方的合作力度进一步加大。虽然投资的领域不断扩大，但资源型城市的能源开发和利用项目仍是央企对地方的投资重点。
大规模投资资源型城市是央企基于自身利益的战略选择。第一，央企投资资源型城市能够占有不可再生的稀缺资源，提高企业的规模和收益预期。资源型城市拥有丰富的油、气、煤等稀缺资源。央企通过在当地开展资源开发和利用取得的资源开采权，提高了优质资产的比重。随着资源价值的增长，央企的规模不断扩张，资产收益率的预期也会提高。第二，央企投资资源型城市能够取得合理的利润回报。央企获取的资源具有稀缺性和不可再生性，资源的价值和使用价值都在增长。央企通过行使经营权实现资源向商品的转化，从而获得较高的商业利润，保持合理的投资回报率。第三，央企投资资源型城市能够以较少的风险和成本完善产业布局，提升全球竞争力。与境外投资获取海外资源相比，对国内资源型城市投资的风险较少，成本较低。而且，央企通过完善在国内的产业布局，同样可以提升全球竞争力。再加上国际市场增长乏力，央企对“走出去”愈加谨慎，而是更多地选择了“走下去”。
积极引进央企是资源型城市转型发展的需要。第一，资源型城市引进央企可依托并放大自然资源优势，在较短的时间内凝聚转型发展的动力。资源型城市拥有资源优势，央企拥有资金、技术、人才、品牌等要素优势以及先进的发展理念和管理方式等。地方依托自然资源与央企合作能在较短的时间内集聚央企的优势资源，高起点开发优势资源，凝聚转型发展的动力。第二，资源型城市引进央企可促进本地经济增长。资源型城市的资源禀赋决定了以投资拉动为主的经济发展模式。在地方政府资金短缺、外资增速下降的形势下，吸引央企投资是资源型城市保持经济增速的必然选择。第三，资源型城市引进央企可加速地方资源整合步伐，促进地方产业转向更广阔市场。以产权为纽带与地方企业合资或并购地方企业，目前已成为央企对地方投资的重要方式。资源型城市可以此为契机，加速本地产业整合步伐，提高产业层次。被整合的地方企业也可转变身份，迈入大集团行列，有利于参与全球市场竞争，并能争取到更多的产业扶持政策。
——如何处理好关系是央企与资源型城市合作面临的普遍问题
央企对地方的大规模投资能够有效拉动地方GDP，促进劳动就业，推动产业升级，对资源型城市的发展发挥积极作用。但随着合作的不断推进，各种矛盾会不断凸显。为吸引央企投资，资源型城市争相出台各种优惠政策，如税费优惠、土地优惠、快速审批、财政补贴等。在央企和地方合作之初，央企的资金投入地方建设，双方均是受益者，关系保持平衡。对于资源型城市而言，央企是短缺资源，初期会想尽办法引央企来本地投资，往往忽视了未来公平利益分配机制的设计。项目启动之后，地方在央企既定投资的基础上希望央企为地方的发展、转型发挥更大的作用，而央企则主要是从企业自身利益角度考虑项目的建设和运营，由此导致许多矛盾。
央企与地方的博弈不仅限于央企与地方政府之间，还包括央企和地方国企、地方民企和地方百姓之间。央企及其行政主管部门在行政级别上比地方政府高，因此，央企很难做到与地方政府平等沟通，不能及时了解地方的诉求。而地方各个层面对央企的责任期待偏高，难以理性认知其企业行为。矛盾产生之后，双方站在各自立场考虑问题，很容易使矛盾激化。有时，矛盾爆发于项目建设阶段，严重时会导致项目停工，企业损失少则几百万，多则几千万；有时，矛盾爆发于项目或新企业的运营阶段，央企将为此付出更多的成本。
央企与地方矛盾的主要体现
利益分配失衡产生矛盾、资源配置不合理产生矛盾、资源过度开采和环境破坏产生矛盾是央企与地方矛盾的主要体现。
——央企与地方政府由于利益分配失衡产生矛盾
央企投资地方项目的组织形式可分为两类：一类是与地方企业、地方政府等合资设立或独资设立的子公司；一类是非子公司，包括分公司和生产车间等业务单位。对于地方政府而言，不同的组织形式意味着不同的税收利益。如果是本地注册的子公司，地方政府按照相应的比例享受税收利益；如果是分公司，央企在总部所在地纳税，地方政府享受不到税收利益。但子公司往往会享受地方政府给予的税费减免、税费返还、财政补贴等优惠政策，对地方政府财政的贡献不如本地企业。此外，很多央企并不执行省级以下政府制定的缴费制度。同样的资源如果由地方企业开发和利用，资源型城市地方政府的税费收益会更多。
例如陕西省榆林市，拥有丰富的煤炭、天然气、石油、岩盐等资源，中石油、中石化、神华、华电等央企先后进入榆林，投资的领域以能源为主。按照规划，央企在榆林的投资将不少于8000亿元。但央企吨煤税费负担低于地方企业36.4元，吨煤上缴市县的可支配财政收入仅14.45元，不到地方企业的1／2。央企原油价格高于地方企业1600元／吨，但吨油缴纳税费却低于地方企业近600元。在2007年—2012年6年间，榆林共上缴中央和省级政府财政税收收入1403.7亿元，中央和省级政府财政对榆林的各类转移支付仅557.9亿元；共上缴中省各项非税收入240.9亿元。6年时间内，中省财政集中榆林财力1113.5亿元。此外，因税制等因素，榆林每年向北京、上海等央企注册地转移税收数十亿元。
央企是国家财政收入的重要和稳定来源，大规模投资有助于地方经济增长和转型发展，但对地方政府的财政收入贡献有限。央企开发和利用地方资源，取得了较高的利润，地方政府虽然依托资源引进了资金、技术等，却没有获得理想的利润。双方围绕利益分配博弈不断。地方政府会通过种种途径迫使央企“让利”。例如以城市规划的名义设立禁采区、争取天然气指标等。
——央企与地方企业由于资源配置不合理产生矛盾
央企基于特殊地位和各项优势，能获得资源型城市政府和金融机构等更多的资源配置，主要体现在两个方面：一是政策倾斜。二是垄断地位。不论是政策还是垄断，央企受惠于地方资源，其垄断地位又为地方企业（含地方国企、地方民企）公平参与市场竞争设置了难以逾越的门槛。由于资源配置的不合理，央企与地方企业之间的矛盾日益凸显，例如国家电网公司与陕西、山东、内蒙古等地方电力企业之间的矛盾与冲突，就是由于央企垄断电力消费市场赚取高利润、地方企业发电无法上网面临较严峻的生存问题而产生的。
央企和资源型城市地方企业的矛盾还有很多是围绕资源开采权配置展开的。例如煤炭与煤层气资源的开采权分离，使拥有煤层气开采权的央企与地方煤炭企业之间产生矛盾。为与央企抗衡，很多地方企业联合起来，与央企争夺资源。例如榆林市，煤矿数从2007年的389处减少到目前的222处，仅保留了50家地方煤炭企业。在资源整合过程中，榆林地方煤炭企业通过协商以合并入股的方式获取理想的资源配置，而不让央企并购。
地方企业是资源型城市政府主要的财政收入来源，有些地方企业与本地政府保持着良好的关系，因此，当央企与地方企业由于生产建设和日常经营产生矛盾后，地方政府更倾向于保护本地企业。受地方保护主义影响，央企很难通过公平的法律程序来化解矛盾。
——央企与地方百姓由于资源过度开采和环境破坏产生矛盾
在央企的发展布局中，资源型城市是生产基地。央企拥有先进的设备、技术和管理，对资源的开发和利用效率较高，但资源消耗的速度也快。由此带来两大弊端：一是超强度开采导致城市资源加速枯竭，招致地方百姓不满。资源型城市因资源而兴，虽然一直在积极转型发展，但城市主导产业仍然以资源为主，并没有脱离“矿竭城衰”的发展路径。资源加速枯竭影响的不仅是城市的可持续发展能力，也是当地“后代人满足其需求的能力”。二是由于开采地下资源破坏了百姓的生活环境，改变了百姓的生存模式。资源开采带来的环境问题主要包括水土流失、地表塌陷等。此外，央企还会遇到村庄、建筑物等压覆资源的情况。因此在开发利用资源的过程中，不可避免地会遇到百姓搬迁安置的问题。百姓的生活环境遭到破坏。一旦补偿和安置处理不好，将会招致百姓的不满。这是央企投资资源型城市引发群体性事件的重要原因。
在榆林，每开采1吨原油，造成的生态环境成本是260元；每开采1吨原煤，就会破坏地表水2.84吨，破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨，生态环境成本的总价值达66.1元。2011年，榆林生产原油1082万吨、原煤2.8亿吨，产油、采煤的环境代价分别为28亿元、185亿元，两项合计213亿元；2012年，榆林生产原油1161万吨、原煤3.2亿吨，两项环境代价合计240亿元。截至目前，榆林煤炭采空区超过500平方公里，每年新增约70—80平方公里，已塌陷面积超过120平方公里，每年新增约30—40平方公里。
正确处理资源型城市央企与地方关系的政策建议
完善税收体制、设立资源型城市发展专项基金、建立央企投资地方的制衡机制才是解决之道。
——完善税收体制，调整中央和地方税费分配比例，规范区域横向税收分配制度，加快资源税改革步伐，缓解资源型城市转型发展的资金压力
针对资源型城市产业结构单一、城市发展起步晚、环境治理和转型投入大的特点，增加市级政府财政收入，缓解资源型城市转型发展的资金压力：一是适当调整中央和地方税费分配比例，例如将中央与地方所得税的分配比例由4∶6调整为5∶5或6∶4，提高市级政府在矿产资源补偿费和两权价款分配中的比重，完善省以下转移支付制度等；二是规范区域横向税收分配制度，解决税收和税源的背离问题；三是以“征税清费”为原则，加快资源税从价计征改革步伐，并及时清理各项费用，避免重复计征，例如待条件成熟时免征矿产资源补偿费和煤炭价格调节基金等。
——设立资源型城市发展专项基金，通过央企与城市互动发展化解双方矛盾，适当减轻央企社会负担
以中央财政预算安排、省级财政预算安排为主，以央企保证金为辅设立资源型城市发展基金，主要目的在于三点：一是集中财力专项用于资源型城市的环境综合整治、失地百姓补偿和安置、城镇化建设等，引导央企注重环保和资源转化，促进城市转型发展；二是以基金为杠杆建立央企与资源型城市的协调机制，通过双方的积极互动化解矛盾；三是加大国家和省级政府对资源型城市环境和民生问题的支持力度，适当减轻央企社会负担。
——建立央企投资地方的制衡机制，增加央企社会责任，并抑制央企过度投资
以规范央企投资行为为重点建立央企投资地方的制衡机制，弥补地方对央企财权、人权管理的缺失：一是设立央企社会责任考评体系，发挥社会舆论力量监督央企的行为；二是加强央企投资地方的风险管理，全面考核投资环境，对临时政策导向和关系导向型投资更要严格决策程序，避免过度投资行为，提高央企的投资效率；三是完善法律法规，与社会舆论监督相结合，引导央企和地方以法律途径解决矛盾：一方面加大地方执法力度，严惩央企的违法和违规行为；另一方面约束地方政府的保护主义行为，拓宽央企解决矛盾的正规渠道。
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作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 周健奇 李佐军　来源：《中国经济时报》2013年08月08日

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