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《秦汉官制史稿》 安作璋 熊铁基著

1、 历史上许多尊贵的官名，其实本来并不是很尊贵的意思。百官当中，处于“总统”地位的，原来多是君王的亲近私臣。这可以说是我国历史上官制发展的一条规律，后来宰辅职务名称的变化，以及其他位高权重的官职，大多如此。所谓“盖皇帝私人也。”

2、 事实上秦汉时期并没有实行三公制度，御史大夫虽然是副丞相，但比丞相的地位相差甚远。但是对于御史大夫，有将其称作“三公”的说法，大约是因其“宰相之副，百卿之右”（《通典》《职官一》）的地位。御史大夫真正的位列三公，三公成为正式的法定官名，那是成帝以后的事。《汉书·百官公卿表》写道：“成帝绥和元年，（御史大夫）更名大司空，金印紫绶，禄比丞相。”这样，丞相的权力被一分为三，一人单独的责任制，改为三人共同的责任制。这是汉武帝裁抑丞相职权的进一步发展，一人之下万人之上的独尊地位，被三人的平起平坐取代了。

3、 官名尤其是高级官吏名称的变化在某种程度上也反映着政治形势的变化。比如说灵帝的时候大司马与太尉并置，献帝的时候罢三公，置丞相、御史大夫，又恢复了丞相制度。等等。

4、 所谓上公，是指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。这样尊崇的官职，在汉代的政治生活中其实没有发生过什么实际的作用。盖虚职也。如太傅一官，吕后的时候曾有王陵和申食其二人担任过，但他二人为太傅不过是权宜之计，《汉书·王陵传》记载：“吕太后欲废陵，乃阳迁陵为帝太傅，实夺之相权。”阳同佯。

5、 “相”，到战国初年，逐渐变成了名誉职务，如苏秦配六国相印。而把内政总理职务的官吏称之为“相”，则是战国后期的事情。当时人们普遍认为：“相也者，百官之长也。”（《吕氏春秋 举难篇》）而相国一词的起源要更晚些，是战国后期人们对于百官之长的官吏的尊称。

6、 秦丞相的职权，“掌丞天子，助理万机”。也就是承受天子的命令，辅助天子管理整个国家的事情。秦虽然确立了丞相制度，但是组织上还不是很完善。孙楷的《秦会要》列的丞相的属官主要有：“侍中”、“尚书”等。所以基本上也可以说秦的丞相还没有什么属官，办事主要靠各级官吏。

7、 丞相制度的意义：第一，彻底的废除了“世卿世禄”制度。第二，权力进一步集中。掌权的人少了，权力更加集中。反映了君权的加强。

8、 汉朝丞相的具体职权。主要有五个。一、丞相有选用官吏之权。“当是时丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。”这说明丞相几乎掌握了全部的用人之权。正因为其权力过于膨胀，甚至招到了皇帝的不满。二、丞相有劾案百官与执行诛罚之权。武帝时田蚡为丞相，劾灌夫骂坐不敬；后又以灌夫家在颍川，横行不法，民苦之，请案验，武帝曰：“此丞相事，何请？”说明丞相有劾案百官之权。三、丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。《汉书·匡衡传》载：“衡位列三公，辅国政，领计簿，知郡实，正国界。”并设有专人管理郡国上计。四、丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦汉时，凡遇到重大的事情，皇帝常召集百官朝仪，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。五、丞相有封驳和谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如景帝欲封皇后兄王信为列侯，与丞相周亚夫商议。周亚夫以刘邦由于在先而反对。从以上简略叙述中可以看到，丞相的职权主要在用人和出谋划策两个方面。

9、 汉朝丞相的属官重要的是司直、长史两个，此外是诸曹掾属。长史的设置随丞相设置的变化而变化。文帝时设立两长史，秩千石。而东汉是设一个长史。长史类似相府的总管，职无不监。丞相有事，常交付长史办理。实际上长史不仅仅是限于丞相府内活动，也可以出席朝廷会议或者代表丞相参与相符以外的事情。有事还要奉召干预地方上的事务，比如镇压起义。司直：司直是丞相府中最高的属官，秩比二千石。武帝时才开始设立的。司直的主要职责是主管检查检举，特别是“助督录诸州事”。司直这方面的权力很大，位在司隶校尉之上。在丞相府中地位最高，可以指挥丞相府中的其他属官。到东汉光武时期取消了。

10、 丞相地位的变化。从秦到西汉，丞相权位既重，礼遇亦隆。武帝以后，丞相封侯成为定制。但是到东汉初年就废除了。丞相地位既尊，权力又大，必然要和君权发生冲突。萧何是西汉的第一任丞相，功劳最大，仍不免遭到刘邦的猜忌。秦汉的统治者设立丞相制度，本来是为了加强中央集权，提高皇权；但由于相权和皇权的冲突，又必然的想法削弱丞相的权力。真正从制度上削弱相权，始于武帝，中经成帝的改制，最后完成于光武。从武帝开始，丞相的权力便开始转归中朝尚书，而丞相的地位也随之降落。成帝时，置三公官，丞相的权力一分为三，到哀帝时，连丞相的名字也被废掉，改名为大司徒。到光武帝时，尚书台正式成为中央的最高权力机关，这时的丞相，已是备员而已了。

11、 御史大夫既然是天子左右亲信发展起来的，所以虽然是副职，但和皇帝的关系更密切一些。另一方面，丞相位高权重，皇帝不愿随便差事，有些时候宁愿差使御史大夫。至于御史大夫的职务，因其本来就是皇帝左右掌管文书的大臣，所以皇帝的制书和诏书，在下达各官时，也多有御史大夫承转，然后才下达丞相。另外，御史大夫有时还可以奉命督兵出征。如武帝征和三年，御史大夫商丘成将二万人出兵匈奴。说明御史大夫有奉命领兵之权。当然，这也可能是临时性的差遣。

12、 御史大夫与丞相，其职能既相辅佐，也相互制约。所以当时的御史大夫不仅称为“副相”，而且称丞相府与御史府为“二府”。御史大夫虽然官位比丞相低，但是地位却十分重要。《汉书·朱云传》说：“御史之官，宰相之副，九卿之右，不可不选。”说明御史大夫的地位仅次于丞相，高于九卿。职责是辅佐丞相，管理国政。而且，御史大夫主管图籍秘书，四方文书，熟知法度律令，因此还握有考课、监察和弹劾百官的权力，这种权力有时候甚至超越丞相。

13、 名称的改革和权力的流转。到西汉末年，御史大夫的地位和职权也发生了变化。身份和地位都明显的提高了，身份和丞相完全一样的紫绶金印，成了名副其实的三公。但是权力的变化却是朝着相反的方向发展了。武帝以后，由于中朝尚书的权力逐渐发展，御史大夫的职权和丞相一样也转移到尚书手中。所以，御史大夫改名为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。

14、 御史大夫的属官，重要的是御史中丞，后来改名为御史长史。“秦官也，掌弍大夫，汉因之。”《历代职官表》记载：“御史亚长曰中丞，弍大夫，以领其属。汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国刚，鲜临府事，故中丞专焉。”所以御史大夫的权力，更多的集中在中丞一人身上。而且中丞更接近皇帝，更为亲信。中丞的具体职责有：一、掌图籍秘书。按《汉官仪》的说法是御史中丞“兼典兰台秘书”。兰台是藏书之地。二、外督部刺史。刺史负责监察各州，而在中央则隶属于御史中丞。三、内领侍御史。御史中丞之下比较高级的属员有四十五个，其中以中丞为首的十五个是在殿中的，称为侍御史。内领侍御史也是当时御史中丞经常性的大量工作，因此采用分曹办事的方法。因为宫中琐事，事无大小都归中丞所管，所以中丞还单有一印，通行宫中。因为这种地位，所以有说他“受公卿奏事”，起一个上传下达的作用，内外朝的相通，也是通过他来传送的。四、举劾案章。这是御史中丞的主要执掌。以上几条也可以归结于此，即执法。虽然是御史大夫的属官，但在行使监察权时，依法弹劾，不受御史大夫或其他人的限制。与执法有关的，御史中丞还有权承诏治狱。

15、 西汉末年，御史大夫改名为司空，作为其属官的御史中丞自然也随着发生了变化。东汉光武帝以御史中丞为御史台主，后又属少府。于是中丞逐渐代替西汉的御史大夫成为一个独立的监察官。

16、 御史大夫的属官，除中丞外，有御史四十五人。除侍御史十五人外，还有治书侍御史、符玺御史、监御史、绣衣御史等等。

17、 从现有的材料来看，从秦国到秦朝，相当于汉代掌武事的太尉的官吏，只有“国尉”。但是地位并不是很高，在大将军以下，应该是中级军官的级别。所以说，在秦国和秦朝，并没有一个太尉那样的固定的最高武官职位。至于带兵打仗的，多是临时性的差遣。在汉初，太尉是最高武将的称呼之一，还有各种将军，并不是唯一的最高武将的称呼。而且，汉初的时候，太尉是时置时废的，并不像丞相那样固定。反应这方面内容的材料很多，不一一罗列。总之，太尉是汉代武将的最高荣誉职务，但是不常设置。关于太尉的职权，《汉书》讲是“掌武事”。实际上不过是西汉时皇帝的军事顾问，并没有发兵领兵的权力。军令行使完全听从于皇帝的命令。而东汉时，由于录尚书事，太尉的职权有所加重。除了军事顾问之外，并综理军政。在东汉的三公中，太尉的地位最尊，次司徒，次司空。太尉的主要属官，有长史一人，掾史属二十四人分东西各曹理事。此外还有令史和御属二十三人，相当于西汉的丞相府了。

18、 汉代，太常的主要职责是宗庙礼仪《后汉书·百官志》太常条下记载：“掌礼仪祭祀。”古时，陵寝与宗庙有关。所以，凡是天子陵庙所在的地方，均规太常管辖。太常不仅要守陵庙，每月还要定时巡守陵寝。太常除了主要负责宗庙礼仪外，还兼管文化教育。置博士弟子员之事，从选拔、教育到补吏都是由太常负责的。总之，太常官居清要，不但“常以列侯、忠孝敬慎者居之”，而且也是颇有学问的人。太常的之权，在两汉也渐有分化降落之势。如汉初三辅有陵庙之县，均属太常管辖。而元帝永光元年分诸陵邑属三辅，此后言三辅陵庙事，即不再涉及太常，而考试之权，武帝之后则逐渐转归尚书了。

19、 太常的主要属官有丞。太常丞实际上是太常的副职，所以有时候能作为太常的代表。太常丞实际上还是太常寺的总管，总管寺内诸曹的一切具体事务。其他的属官有大乐、太祝、太史、太卜、太医令等，还有比较值得一提的是博士。秦汉时博士官虽然没有实权，但却是一个很高的荣誉头衔，而且可以参与国家大事的讨论。另外，博士还专讲经学教授，为汉代官学的老师，对汉代的文化教育事业也起着重要的作用。当然，严格的说，博士并不能算是太常的属官。太常负责的不过是博士的推举和选拔。

20、 宗正，是管理皇室亲族和外戚的官员，自秦开始设置，两汉基本上没有什么变化。任职者皆为皇族。宗正的属官主要有宗正丞。与太常丞一样，也是副官，可以治宗正事。一般也是皇室。都司空令、丞，主要是督造砖瓦。出土的西汉瓦当，属于督司空造者，有督司空的字样。另外还有内官长丞、诸公主家令门尉等等。

21、 光禄勋，秦名郎中令。主要的职能，除了卫之外，还有侍。也就是说，一方面要宿卫门户，另一方面又在宫殿之内，侍从左右。实际上是皇帝的顾问参议、宿卫侍从以及传达招待等官员的总首领，或者说是宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，所以地位十分的重要。

22、 光禄勋的属官比较多，秩次也高，则其重要者分述如下。一、大夫。严格来说并不能算是光禄勋的属官。地位比较高。主要是执掌言议。实际上是皇帝的高级参谋，许多重要制度法令的谋议和制定都和他们有关。二、以郎命名的各种官。五官左右中郎将：郎中令下面还有很多不同的分工，首先就是分为五官左右中郎将，即所谓的三署，然后每一署下面又有若干的中郎、侍郎等等。车、骑、户三将：比三署中郎将的地位要低一些。分别管理各自的事物，而且有一定的过渡性质。似乎可以理解为是从战时向和平统治时期的过度。到后来东汉的时候就取消了。期门、羽林：都是朗官。期门的经常性任务是执兵送从，有时也要出征或者出使。羽林次期门，主要的任务也是掌送从，也就是负责出行时的保护工作。郎官不仅是皇帝的亲近侍从，而且是后备官员，是进士的重要途径。汉代的许多有名的大臣都是从郎官中选出来的。当然，到武帝之后，也出现了郎选泛滥的问题。三、谒者。主管叫谒者仆射，下属各种谒者。主要的工作是“宾赞”。也就是行宾礼时的司仪。到东汉的时候，谒者为外台，与尚书中台、御史宪台并称三台。到东汉末年，实际掌握着朝政。

23、 卫尉：秦官。汉时沿用。主要的职能是统辖卫士，护卫宫门内。之下也设有丞，但由于是护卫宫内，所以关于丞的单独活动记载不多。主要的属官有公车司马令、卫士令、诸屯卫侯司马二十二官、诸宫卫尉等，基本是按字面意思分管各种护卫工作，各自又有属官负责具体工作，不赘述。

24、 太仆：秦官，掌舆马。有很高的地位。主要有两个原因：第一是太仆常在君主的左右，不仅掌管车马，有时还亲自为皇帝驾车。第二，太仆之所以重要，还因为其主马政。属官亦有丞，且有二丞。其他比较重要的还有：大厩、未央、家马三令，各五丞一尉。主要是分管各个马厩的工作。车府、路軨、骑马、骏马四令、丞。主要是按职能分的四个官职，各管车马。其他还有很多马厩，如龙马、闲驹等等，皆以厩名命名，不详述。

25、 廷尉。秦官。执掌刑狱，为最高司法官。廷尉还是地方的上诉机关，判例可比作法律。当时不但有各种法律条文，还有一定的法律程序，如地方官解决不了的，就上报廷尉。廷尉再不能解决，就上报皇帝。廷尉既掌管刑狱，故设有监狱，所以廷尉既是官名，也是署名或者狱名。廷尉的属官，据《汉书·百官公卿表》记载，有正、左右监，后来又有左右平等等。廷尉正相当于其他卿的丞，地位仅次于廷尉，也可以代表廷尉参加杂治诏狱，也可以单独决疑狱。左右监秩次与正同，但是地位略低。主要的职能是执行具体的逮捕任务等等。而廷尉平的职责主要就是判案，相当于后世的审判员。另外还有些秩次更低的掾史，比如廷史等。

26、 大鸿胪的职责：掌四方归义蛮夷。其实远不仅如此。主要的工作还是掌宾礼。诸侯王或重要的人物，入朝、迎送、接待、朝会等等礼仪，都是有大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国的上计之吏，也有大鸿胪或其属官安排。大鸿胪的主要属官也有丞，和列卿的丞相似。另外比较重要的还有：行人、译官、别火三令丞。行人：武帝时改为大行令。“事之尊重者遣大鸿胪，而轻贱者遣大行。”可见大行令和大鸿胪的执掌基本一样，只是轻重有所不同。译官即翻译人员。别火：主要是为了适应各地饮食习惯不同而设立的，别开伙食的意思。另外还有诸郡长丞，主要负责“诸郡之邸在京师者”。

27、 大司农，秦名治粟内史，汉初因之，武帝时改为大司农。从秦代开始的大司农和少府两个官职，是我国古代管制史上的一个过渡，也是中央财经机构变化上的一个过渡。首先，他们位列九卿，地位比过去有所提高。反映了财经工作的重要。说明国家真正的重视财经工作，是从秦汉开始的。其次，同时设立两个官职，即所谓的“国家财政”和“皇室财政”的区别，这也是一个过渡。在“朕即国家”的情况下，这种分开不可能持久，从东汉以后二者就逐渐合一了。大司农主要掌管国家的钱谷租税等财政收入和支出。尤其在汉武帝的时候，起过非常大的作用。大司农之下，亦设有丞，且有两个。大司农的属官很多，分述如下：一、太仓、均输、平准、都内、籍田五令。太仓令即管理太仓的官吏。均属、平准令都是设立于武帝时期，主要是管理各地的贡物、运输和平抑物价的问题。都内是京师藏钱之所，都内令也就是掌管财货的官员。二、斡官、铁市两长。斡官：斡盐铁而榷酒酤，也掌管铸钱之事。而铁市长很明显是掌管铁器的交易的官吏。另外还有郡国诸仓、农监、都水等属官，都是掌管各类有关农业事宜的官吏。而东汉时期，大司农的属官有了很大的简化，而且表现出明显的地方权力加强的趋势。比如原属大司农的郡国盐铁官，中兴皆改属郡县。

28、 少府，秦官，掌禁钱以给私养。少府“掌山海地泽之税”，专管所谓的“皇室财政”。收入大大超过大司农，所以往往大司农穷乏，需要用少府禁钱补充国用，并且引起了财政制度的某些变革。比如《百官公卿表》说的：“初，斡官属少府……后属大司农”。而临时动用少府钱充国库的事情也很常见。

29、 少府的属官。非常之多，在诸卿中居首位的多。有六丞，分工管理各类事物。只是六丞中具体有哪些不可考。分述如下：一、管理宫廷各类事务的属官。主要有尚书、符节、太医等等。尚书：职务变化非常大，开始的时候只是“在殿中主发书”的官吏，后来的沿革到尚书台一章另述。太医令，很明显是主医药和医治百官之病，分工很细。太官、汤官、导官等负责饮食。其他的还有乐府令掌乐器、若卢令掌库兵及诏狱、考工室令主做器械、左弋令佐助弋射之事、左右司空令掌石刻和造陶瓦、东西织令做文绣郊庙之服、东园匠令主做陵内器物等等。

30、 东汉的少府有了比较大的变化，省去了一些属官，实际上又增加扩大了一些属官。主要的趋势有一下三点：第一，掌管天子供养以及有关宫廷杂物的属官，一方面基本照旧，一方面也有所调整。第二，宦者令虽然取消了，但宦官当的官却增加了。比如中常侍、小黄门等等。东汉时宦官势力日益增大，酿成祸乱，也可以从这里看出端倪。第三、东汉少府的属官中，有一些助理有关国政事物的管理，数量增多了，地位也大大提高。比如侍中、给事黄门侍郎等等。严格来说，这些品秩不高的官员，实际上却是掌握政治实权的，并不能算是少府的属吏，只能算是“文属少府”

31、 执金吾的主要工作是负担宫殿之外、京城之内的警卫工作。还要负责皇帝出行的仪仗队。另外，与警卫工作相关的，执金吾有权直接逮捕罪犯，还要负责消防工作。到东汉时，还可以巡行郡县。、

32、 将作大匠，秦名将作少府，职责为“掌治宫室”，也就是主要负责基建方面的工作的。

33、 大将军。将军最早是武官的通称，后来才“以为卿号”。西汉时期大将军的地位是相当于丞相的，而实际的权力则因人而异，有事甚至还在丞相以上，如卫青、霍去病、霍光等人。因为他是最高的武官，有了他之后，太尉就没有什么意义了，于是武帝年间就省去了。大将军战时带兵，平时则为皇帝的近卫武官之长。因其近卫皇帝左右，故得委任令录尚书事，居宫中参决政事，所以也属于中朝官。

34、 前后左右将军的地位很高的。平时并没有具体的职务，一般会有一种具体的兼职，再加以诸吏、散骑、给事中等号就成为中朝官，再领尚书事就负责实际政务。

35、 汉代的大将军和其他官吏一样，有举荐官吏的权力。所举荐的人多为大将军的幕僚。所谓的幕府，也就是将军之府。并且新任命一个将军，就要新设立一个幕府，招揽人才以为僚属。东汉时幕府员额逐渐增加，有时甚至倍于公府。

36、 尚书的官名始见于秦，秦时地位并不重要，只是“掌通奏而已”，负责皇帝和丞相之间的传达。汉承秦制，西汉初年尚书的执掌没有什么变化。到了武帝的时候，为了削弱相权，开始更多的利用尚书这个办事机构，尚书的地位也就更加重要起来。成帝时建三公官，相权一分为三，而尚书的建制也有了变化，开始置尚书五人，包括一仆射和四曹尚书。尚书台正式成为总理国家政务的中枢，是在东汉时代。光武独揽大权，虽有政府，但实际上国家的大权完全集中于宫廷，也就是尚书台。

37、 尚书台的职权，最初不过是发书而已，本身没有什么政治权力。然而从武帝之后，尚书的职权逐渐提高，于是由“通奏章”而“拆阅奏章”而“裁决奏章”进而直接“下章”了。尚书不仅参与国家机密，出纳王命，而且也渐渐侵夺了中央政府的权力，例如选举、任用、考核官吏之权。自武帝以后，人事权就转归尚书了。总之，两汉的尚书，尤其是东汉的尚书，可以说是包揽一切，无所不总的。不仅原来丞相、御史的职权转归尚书，即使是九卿的职权，也逐渐转归尚书诸曹了。

38、 东汉光武以后，尚书台成为法定的机关，尚书令的职权亦随之制度化。“主赞奏，总点纲纪，无所不统。故公为之，……增秩两千石”。也就是说，尚书令本秩虽不过千石，但如以公任此事，不仅可以增秩，礼仪亦有加。

39、 尚书仆射。从有关的记载来看，尚书仆射履行着监察和谏诤的职责，甚至类似后来唐代的谏官。尚书令和仆射之下是六曹尚书，分理各曹事情，后世即发展成为六部尚书。尚书以下有尚书丞。丞分左右，主要是佐令和佐领仆射之事，其实分工也不很严格。

40、 侍中、中常侍、给事中等等为加官，仅从名号看就知道，肯定是接近皇帝的。

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