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纵观全世界，中国政府收的多，花的多，但是怎么收的怎么花的？纳税人却一直被蒙在鼓里；这就相当于我们年复一年的把大把的血汗钱交给政府官员，但是对他们怎么花钱却从来无权过问甚至是无权知晓一样！面对越来越多的质疑声，作为经济宪法新《预算法》总算是千呼万唤始出来，但是坛子上貌似关注不多，今天看到王院长的一篇评论，觉得很多地方正中要害，故转帖分享！

作者：王雍君 中央财经大学财经研究院院长 天和智库（北京）经济研究所专家委员会的副主任
原文链接：http://218.200.239.185:8888/portalserver/scunioncdzmdl.jsp

聚焦管理 审慎乐观

新《预算法》修订了大量条款，但“管理性修订”的色彩十分浓厚，指向权力与政策维度的“治理性修订”之意味则相当淡漠。前者指在既不实质触动预算权力与责任分配格局、也未充分考虑预算与政策融合的情况下，着眼于在管理细节的修订。细化预算编制、减少专款、改进地方债务、规定什么（政府采购支出等）要公开、明确预算批复与拨款下达的时间、重新界定预算调整的内容与审批程序以及处罚措施等，都是明显例证。这些都有其管理意义与价值，但限制权力和促进良治层面的“高级”意义与价值有限，集中表现为新法未能对现行预算制度的十个软肋做出正面和积极回应。

首要的软肋是实质性预算权力在立法与行政间配置的过度不平衡，由此造成行政部门在预算过程中的裁量权过大（软肋之二）。多年来，关于加强和改进人大作用的呼声很高，但在没有一系列嵌入《预算法》的特定保障规则和操作机制，人大在预算过程中的边缘性地位和橡皮图章印象，始终难以得到根本改变。这些基本规则和机制至少包括：人大审查预算草案的时间保证（4个月以上），专业委员会会审查机制，表决前的预算听证、质询、辩论与阅读，预算草案的分次表决（目前为一篮子表决），预算调整的严格限制（尽量杜绝而不只是要求审批），人大对预算拨款机制的控制（一直被行政部门“批复”预算取代），地方预算的独立审查。这些构成预算授权和限制过度裁量安排的核心要素，正是民主和法治精神在公款管理上的集中体现，也是公民通过代议机构约束与引导政府权力运作、防范权力滥用的关键防火墙。然而，新《预算法》在这一方面几近失语，不免让人担心：一直强调把权力关于笼子的那个“笼子”结实吗？

《预算法》的精髓在于界定和规范一种至关紧要的权力--预算权力--的运作，这种权力将国家治理的各种权力、角色和责任联结在一起。适当的权力制衡要求权力与责任的合理配置，不仅应及于立法与行政分支之间，亦应及于财政部门与职能（支出）部门之间。这就引出了现行预算制度的第三个软肋：公款分配的权力被过度分散于职能部门，既混淆了财政部门与职能部门的财政边界（“肢解财政职能”），又造成公款管理上的过度碎片化，并且将职能部门的兴趣和精力不适当地引向“分钱游戏”，同时还加剧职能部门对地方事务的不当干预，弱化地方政府的治理自主性和治理能力。对此，新《预算法》同样未作适当回应。
预算不只是对政府权力进行民主控制的基本工具，也是约束和引导政府政策运作的基本工具。预算

与政策的直接联结，成为现代社会国家治理的本质要求。现行预算制度的第四个软肋正好出现在这里：预算与政策的严重脱节。脱节不仅反映在职能部门（负责政策制定和执行）与负责预算制定的财政部门之间，也反映在“项目预算”与“基本预算”之间（导致“重建设轻维护与运营”），以及资源供给（有多少钱可花）与政策需求（需要花多少钱）之间。合理的预算策略本应是政策驱动，现实中盛行的却是收入驱动（热衷花钱而疏于政策导航和可持续）。从20世纪80年代以来，发达国家早已普遍采用中期支出框架（“中期滚动预算”），作为促进预算与政策联结的基本方法，此后被许多发展中国家仿效。遗憾的是，对于提高预算治理能力意义重大的这项改革，新《预算法》未置一词。

类似情形也出现在低透明度（软肋之五）上。表面上看，新《预算法》增加了关于预算公开的许多具体规定，包括强调政府采购支出和债务的公开。但两项真正具有实质意义的安排，反而从公众视野中消失殆尽：（1）除了法律界定的涉及国家安全、机密、隐私、第三方利益等特殊情形，财政信息须定期向社会公开；（2）政府及其直属部门定期公开披露经审计的财务报告，包括资产负债表、收入费用表、现金流量表、资本（投资）支出表、财政支出绩效表和财政风险表。没有这些基本支撑，财政透明度注定只能成为一句空话，断难取得实质进步。采用国际通行的会计与分类标准也非常重要。所有这些，新《预算法》都出现失语。

软肋之六是《教育法》等部门法律与《预算法》间的冲突。“法定支出”对《预算法》执行造成的巨大冲击，由来已久且不断恶化。其本质是：公款的授权安排究竟应受制于《预算法》还是部门法律？当然应该是前者。《预算法》（广义上应包括宪法的相关条款、实施细则和立法机关的年度授权）才是最为适当的财务法案。部门法律作为非财务法案，可以为财务法案创立适当的基础（国家关注的目标），但不可以取代或干扰财务法案的授权功能。新《预算法》本应创设如下条款：若相关法律的拨款安排与本法发生冲突，以本法为准。然而，类似表述本未出现。这就意味着，新《预算法》地位在某种程度上依然悬而未决。

现代预算必须在明确界定的一套财政规则（fiscal rules）下运作，这是保障财政纪律和可持续性的底线。欧盟的赤字比率（年度赤字不超过GDP的3%)和债务比率（政府债务不超过GDP的60%）已为人知，且有一套严格的监督与核查机制。类似规则在美国联邦和州与地方政府中相当普遍。黄金法则（政府债务只能用于投资）也是此类规则。新《预算法》在这方面有积极表现，主要体现在债务资金用途以及债务限额管理上。但在税收、赤字、支出和贷款等方面，财政规则依然缺失。因此，理论上，只要愿意，中央和地方政府可以继续不受“封顶”地拿钱和花钱，从而成为事实上的无限政府。财政规则上的软肋（之七），虽然很少受到关注，但就中长期的可持续性而言，其特殊重要性勿容置疑。

新《预算法》对低预见性（软肋之八）的回应亦远不充分。对于基本的预见性而言，规定预决算报告公开和预算批复时间、预算编制细化到类级与项级科目、减少专款等皆有助益，但远远不够。中国有世界上规模最为庞大的中央对地方的转移支付，实现因素法基础上的公式化分配，对于减少寻租和增进预见性极为重要，但并未出现在新法中。导致预算准备不充分（草率）的其他不确定性因素，包括姗姗来迟（每年一次）的经济与财政工作会议，自下而上启动（“两上两下”）的预算程序，基数法的盛行，预算报告的非标准化和非通俗化，部门大额专项制度和切块拨款体制，财政职能边界的模糊不清，以及分类系统（四本预算的划分明显不合逻辑）和专业术语的含混（诸如“全口径预算”之类）。所有这些都削弱了正常预算过程和资源统筹规划所高度依赖的预见性。可以预料，除非在接下来的《预算法》实施细则中有所矫正，否则，预算过程充满不确定性的现实将继续延续下去，预算制度支撑政府治理的能力将依然停留在很低的层次上。

对于另外两大软助--公民参与原则的缺位（之九）和技术性定义的欠缺（之十），新《预算法》亦未修复。关于“预算收入”、“预算支出”、“预算赤字”、“政府债务”等专业术语的严谨和合乎逻辑的定义，对于限制过度裁量与机会主义行为、压缩寻租与舞弊空间、增进透明度和预见性，以及改善预算过程的运作，都极为重要，因而是任何高质量《预算法》的显著标志。

客观地讲，新《预算法》在防火墙机制建构上确实有所进步，主要体现在国库经理制、国库存单一账户（TSA）以及原则上取消财政专户的规定上。但总体而言，新法在修复原法明显的结构性缺陷、防范权力滥用所需的关键防火墙机制建构方面，与民主治理与法治国家之基本理念依然相距甚远。人们仍有十足的理由担心：纳税人的钱袋子（全体人民真正的核心利益之所在）依然面临很高风险。
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个人读罢此文的一点愚见，供大家饭后茶余一笑！
西方经济学是要提醒人们“当心政治家”，而马克思主义经济学是要提醒人们“当心资本家”。就现实而言，资本家们最多也只能采取一些简单而粗暴的方式剥削自己的工人，而政治家们却总能以一些“文明而高尚”的手段来掠夺所有人！君不见，在天朝，每一个简单而粗暴的资本家背后都有一个文明而高尚的政治家。《预算法》换汤不换药的做法，再次说明了，在天朝，谁才是真真正正的食利阶层，谁才是大道无形的剥削者！因此，我认为未来的任何改革，如果不能在民主或者至少是党内民主的制度层面有所动作，切切实实落实立法机关的权利，形成有效政治竞争，那么永远都只是在玩“虚张声势、营造噱头、愚弄民众”的游戏耳！
据我所了解的，按照现代国家治理的思想，财政改革有以下的思路：我们可以将公司看成是一个生产公共产品的大型非营利组织，如嫣然基金，壹基金……，其实美国的预案管理方式和这些慈善基金非常相似。
二者的相同之处在于：
他们的最终目标是相同的，都是用别人的钱来为社会提供公共产品。从经济学的角度而言，如果慈善机构能够充分提供所有的公共产品，那么政府这一“慈善机构”就没有存在的必要。

二者不同之处是：
1.慈善基金的资金来源于人们的自愿捐赠，而政府的资金来源于国家强制。之所以要采取强制，是因为由于公共品的非竞争性和费排他性，容易出现免费乘车者现象，仅仅靠“公共品”消费者的自愿捐款，容易出现公共产品无法充分供给的问题。
2.慈善自愿捐款采取的个人决策机制，而强制捐款采取的是集体决策机制，即需要通过投票等方式来决定相关事宜。
我们如果用看待“壹基金”等慈善机构的眼光去审视我们的政府，我们立即就可以看出问题所在：（下文中捐款人包括纳税人）
1.慈善捐款的额度完全由捐款人自己决定；强制性捐款的额度虽然不能完全由捐款者个人决定，但至少应该由所有捐款者集体讨论决定。

在发达国家，别说是要新增一项税收或收费，就算是要提高一下税率或是收费标准，都要经过纳税人及其代表（议会）进行1年或是更长时间的讨论。在我们天朝，要新增一项税收或收费，只要国务院开个会，几个大BOSS一点头，下个月就可以立马开征开收，财源滚滚来啊！小伙伴们，是不是被我们天朝的办事效率所惊呆了？！
2.无论是自愿还是被强制，捐款人都有权知道自己的捐款额度。这一原则对于自愿捐款来说是不言自明的，恐怕没有哪个人不知道自己在地震中到底给“壹基金”捐了多少钱。但是，对于被强制的税收捐款而言却不那么明朗，你要问一个中国人给政府交了多少税费，他恐怕很难正确的回答你。

大多数中国人都觉得自己貌似没有给政府交多少税费，而且政府好像还做了一些好事，修了学校修了路，修了草皮装了灯……还算配得上“光荣伟大正确”。但是中国政府近20%GDP的财政收入从何而来？这近13万亿的羊毛钱真的不是出在羊身上吗？这正是政府的愚民政策所蓄意制造的“财政幻觉”。我国政府直接从我们手上收的税（个人所得税）是很少的，连6%都不到；其他的财政收入包括各种间接税和不规范的租、利、费（包括腐败费），这些都隐含在各种商品的价格之中。你买套100万元的房子，有超过40万元通过各种渠道流入了政府的腰包；你花100元吃顿饭，有至少30元流入了政府的腰包；就连你上个厕所买包1元的手纸，也至少有3毛钱进了政府的腰包……怎么样？知道天朝政府为什么这么有钱了么？明白米国和欧洲那些暴民为什么动不动游行了么？

可悲的是，我们的政府依靠着自己的强权，天天在耍弄这些手段，来愚弄群众，乐此不疲！就像有家兰州拉面店15块钱卖给你一碗别家才10块钱的兰州拉面，你付钱时老板还不住嘴的强调“我卖给你面的行为是多么光荣伟大正确啊！”，我想你一定会觉得恶心无比！
3. 无论是自愿还是被强制，捐款人及其代理人对自己的捐款要有支配权。

国外的慈善机构不说，仅看看壹基金等慈善机构的网站，他们对基金筹钱要办什么事情都有非常明确的、煽情的、殷勤的说明，就如同给你推销商品一样。其实，政府和慈善机构所做的是同一类事情，他们理应就他们的花钱理由向广大民众说明，以说服议会拨款给他。例如：政府为什么要给新区装垃圾桶，装多少个？每个多少钱？人工费材料费是多少？列出详细的计划递交给议会，请求批准用款项目；如果议会觉得新区的垃圾桶维修一下完全可以继续用，那么政府的这个项目就必须歇菜。
4.捐款人有权利监督自己善款的使用情况。不管是政府机构还是慈善机构都有法定的义务向捐款人提供经过独立第三方审计的财务报表。大家可以看看任何一家慈善机构的财务报告，再看看我国政府的财务报告，高下立显！
5.捐款人有权决定自己要捐款给那家慈善机构。虽然我们有很多家慈善机构，但是遗憾的是，我们只有一家政府！
6.我们全民缺乏这种对政府的捐款人、主人翁意识，并且政府既得利益群体害怕民众滋长这种意识，用一些迷魂政策、换汤不换药的“改革”来耍流氓，用武力高压来剥夺民众或是大多数人的选举权……
正如托克维尔其名著《旧制度与大革命》中所写的那那样“这个ZF如何把选举人的普选权标榜为人民主权，而选举人既不明真相，不能共同商议，又不能进行选择；它又如何把议会的屈从和默认吹嘘为表决捐税权，与此同时，它还取消了国民的自治权，取消了权利的种种主要保障，取消了思想、言论、写作自由————这些正是1789年取得的最珍贵、最崇高的成果，而它居然还以这个伟大的名义自诩。”这段托克维尔在1856写下的话稍加改动，用来描述中国特色社会主义简直是极其精准！

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