王小鲁：关于十三五期间产业政策转型的思考-经管之家官网！

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本文讨论传统产业政策的得失，并就十三五期间产业政策需要如何转型提出一些思考。本文所讨论的产业政策，不仅限于国家层面的产业政策，也包括各级地方ZF实行的产业政策。

　　一、新形势要求产业政策转型

　　在市场经济条件下，资源在不同产业之间的配置基本上应当由市场决定，以实现资源的优化配置。只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用、或者市场反应滞后的情况下，才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈，或提前为市场布局。总体而言，ZF的产业政策应该是市场调节的补充，而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。

　　我国过去的产业政策在一些时期、一些方面对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用。但这些产业政策过多地以ZF选择代替市场选择，而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段，以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择，在相当程度上改变了市场配置资源的规则。由此也带来了诸多负面效应，例如在某种程度上刺激了过度投资，促成或加剧了产能过剩，降低了资源配置效率，弱化了公平竞争原则等等。这在过去一个时期表现非常明显，对此需要进行认真的反思。

　　1. 选择性产业政策已不能适应新时期的要求

　　由ZF进行产业选择的政策，往往无法区分不同企业经济效益的好坏，不能根据各地情况的差别进行因地制宜的变通，基本上是一刀切地将同一选择应用于不同地区、不同企业，抑制了市场竞争优胜劣汰的机制；而且一定几年不变，难以适应市场变化，不利于随时做出灵活反应；因此在应用过程中常常发生功能扭曲，导致对微观经济效率的不良影响。

　　选择性产业政策的刺激与地方ZF的GDP冲动和投资饥渴症相结合，所导致的一个结果是各地产业结构高度雷同和地方之间的重复建设、过度竞争，形成大量产能过剩。特别是自本世纪初以来，这种情况日趋严重。加上2008-2010年期间货币过度宽松和地方ZF过度投资，使诸如钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能过剩情况愈演愈烈，导致企业效率下滑，利润率大幅下降，企业普遍经营困难的局面。

　　进入十二五时期，在国家对七大战略性新兴产业进行重点鼓励的背景下，各地对太阳能、风能等产业一拥而上、大力推动，迅速导致了这些产业产能严重过剩，程度甚至超过传统产业。在此期间，各地还纷纷推动出台国家级区域重点发展规划，要求授予各种优惠政策。这些区域开发规划尽管也注意到了根据各地特点发挥其区域优势，但产业发展方向仍然具有高度的同质性和重叠性。

　　各地也都使用了相似的财税、利率、地价、电价等优惠政策，刺激各自的“重点”产业发展，不可避免地导致了各地在这些产业领域大量重复投资、重复建设。这无疑是近年来愈演愈烈的产能过剩和结构失衡的重要推手。这些情况都说明，沿袭过去的产业政策思维方式已经越来越不能适应新的形势，我国产业政策的指导思想和总体思路都需要进行更新。

　　2. 特惠式政策手段影响市场对资源的优化配置

　　选择性和特惠式产业政策的缺陷，常常表现在如下方面：

　　其一，ZF对某些产业、某些技术、某类企业实行特殊优惠鼓励政策，包括免税、补贴、低利率、无偿供地等，会使企业的实际成本被低估，成本收益指标不真实，往往鼓励和保护了享受优惠的低效率企业，而对于高效率但未享受优惠的企业是一种惩罚，因此经常导致资源配置劣化，经济效益降低。

　　在有些情况下，这类特惠政策还意味着企业可以依赖ZF支持，负盈不负亏，引起一些企业不计成本、盲目扩张、重复建设，导致产能过剩。这在国有企业或其他ZF扶持的企业多有发生，是过去计划经济体制下软预算约束的旧病复发。在较完善的市场经济条件下，虽然重复建设也会发生，但风险和损失是由企业自己承担的，因此容易纠正。而在上述情况下，这类损失往往由ZF承担，会转嫁给全社会，使产能过剩的顽症难以纠正。

　　近年来的产能过剩突出表现在投资品领域。有相当多的投资项目是由ZF驱动或ZF扶持的。一些民营企业在产能过剩中起了推波助澜的作用，也往往是由于地方ZF以行政方式推动产能增长，以廉价供地和财政资助等方式干预市场，刺激了过度投资。有些产能过剩的领域，高效率的企业不必退出或者还继续进入，一些低效率但享受政策优惠的企业又不用退出，使产能过剩不断趋于严重。实证研究表明，产能过剩严重的地方和行业，往往也是政策倾斜突出的区域和行业。

　　其二，选择性和特惠式的产业政策往往面临两难境地：一方面，由于实际的产业、技术和市场情况千差万别，变化频繁，产业政策往往需要赋予执行者灵活掌握的空间，不应规定得过细、过繁、过死，否则会严重脱离实际；另一方面，政策规定不具体、执行者有很大自由裁量权，就会带来大量寻租机会，极易诱发以权谋私的腐败行为，导致公共资源的滥用和流失。实际上，这种情况是多年来ZF腐败高发的重要原因，也会加剧资源的错误配置。

　　其三，ZF通过产业政策干预资源配置一旦成为常例，往往会引起连锁反应。事实上很多市场扭曲的情况就是行政干预资源配置的结果，但ZF却常常习惯于用进一步的行政干预来解决市场扭曲问题。例如为了鼓励某些产业发展，ZF可能用行政方式压低其能源供应价格，结果会鼓励高耗能产业和技术，导致过度的能耗和环境污染。为了节能降污，又要用行政手段不断淘汰落后产能，强制关厂、销毁生产设备，结果导致更多的资源和资金浪费。

　　这种叠床架屋式的倾斜政策，会使行政干预不断升级，使资源配置越来越偏离合理状态，效率越来越低。解决这类问题，最根本的有效途径是完善市场机制、端正价格信号、通过公平的市场竞争来纠正资源配置错位，而不是用累加的行政干预去纠正前一个行政干预带来的资源配置错位。

　　因此，选择性和特惠式产业政策的有效性是有限的。在当前产能过剩、结构失衡的情况下，要从根源上化解这些结构扭曲，应当促使特惠式产业政策向普惠式和促进公平市场竞争的政策转变。ZF掌握和处理信息的能力是有限的，由ZF选择赢家，不如发挥市场的决定性作用，靠市场竞争来发现和选择真正的赢家。严格限制各种税收优惠、低价供地、低利率低电价等可能扭曲市场的政策手段。同时减少行政审批，慎用行政限制，并管住ZF的低效无效投资。

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