“十三五”铁路要深化改革而不是大建高铁-经管之家官网！

“十三五”铁路要深化改革而不是大建高铁

赵坚 北京交通大学中国城镇化研究中心主任

据报道，“十三五”规划纲要草案提出了165项重大工程和项目，在高铁领域，要拓展区域连接线，高速铁路营业里程达到3万公里，覆盖80%以上的大城市。本文认为，“十三五”铁路应深化改革而不是继续大建高铁。
　　“十三五”时期我国面临经济下行压力加大的挑战，投资高铁和中西部铁路被有关部门认为是拉动内需的重要选项，近2年铁路的固定资产投资均在8000亿元以上。我国铁路确实存在投资空间，但主要是大都市区的轨道交通，如果出现投资结构和投资地域错配，会造成严重的资源浪费。投资铁路也要按照十八届五中全会的指导思想：以提高发展质量和效益为中心，加快形成适应经济新常态的体制机制和发展方式。
　　不宜进一步扩大高铁建设规模
　　我国建设的高速铁路已达1.9万公里，是世界其他国家和地区半个世纪建设的高速铁路总和的2倍以上。2008年10月国家批准的《中长期铁路网规划(2008年调整)》到2020年达到的高铁里程，已经提前6年完成。一条高速铁路的建设成本是普通铁路的2—3倍，且只能运人不能运货，因此只有在人口规模大密度高、收入水平高的地区才可能有足够大的客流，才可能实现盈亏平衡。人口规模、密度低于京沪通道的高铁项目将长期处于亏损状态。
　　例如,2011年7月投入运营的京沪高铁开始实现盈利，但2010年1月就投入运营的郑西高铁目前每天仅开行27对高铁列车，而郑西高铁每天至少有开行160对列车的能力。这类似于建设了一座160层的豪华饭店，但只有27层在营业，其余133层处于闲置状态，这种饭店是不可持续的，高铁也是如此。
　　目前中铁总的负债已达4万亿元，即使不考虑高铁的运营成本，高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。中铁总要靠财政补贴和不断借新债还旧债来维持，已经陷入债务负担恶性增长的深渊。
　　为拉动经济,很多省市政府提出要在“四纵四横”高铁网络的基础上，进一步扩大高铁建设规模。郑州、西安、武汉、长沙等多个城市都在计划建设“米”字形高铁，多条上千公里的高铁大干线都在力图纳入“十三五”规划，如果2020年高铁运营里程达到3万公里，将造成国家将难以承受的高铁债务危机。
　　实际上在中西部地区建设只能运送旅客的高速铁路，会造成货运能力不足和高铁运输能力大量闲置，目前兰新高铁每天开行的高铁动车组则不到5对。高铁主要是满足消费需求，不能用于运输货物的生产性需求，而建设速度目标值每小时160公里左右既能运货又能运客的高等级普通铁路更有利于中西部地区的经济社会发展。
　　以推进京津冀一体化为旗号，京津冀要形成“四纵四横一环”为骨架的城际铁路网络，新建城际线23条，总规模达3400公里。目前京津冀的铁路网密度已经是长三角的1.7倍，珠三角的2.36倍，但人口密度远低于长三角、珠三角。在北京—天津—唐山通道、北京—石家庄通道上已经有高铁和时速160公里的普通铁路，且高铁的利用率远低于设计水平。但北京直线联接唐山的高铁项目马上就要开工建设，为缩短半小时运行时间就要投资333亿元；北京到石家庄另一条高铁也要建设。这些过度重复建设将造成严重的资源浪费。
　　飞速运行的高铁确是一道亮丽的风景，为人们出行提供了更多的选择。但天下没有免费午餐，国家财政最后要为高铁节约旅行时间的价值买单。至于说建高铁应主要考虑社会效益，高铁带动了房地产和地方经济的发展。那么建既可运客又可运货的普通铁路所产生的社会效益，和对地方经济的带动作用远大于高铁。1908年通车的沪宁铁路催生出长三角城市群，石家庄则是被铁路拉出来的城市。
　　投资中西部铁路要适度
　　我国经济进入新常态，铁路货运需求必然下降。过去一段时期主要靠大规模固定资产投资（主要是盖楼修路造城）拉动经济,而盖楼造城需要钢筋水泥，生产钢筋水泥需要消耗大量煤炭电力，我国铁路主要运输煤炭和冶炼物资等大宗货物，其占比高达铁路货运量的80%，由此造成旺盛的铁路货运需求。一旦盖楼修路造城的热潮过去，铁路货运需求必然随之下降，中铁总因无货可运而封存的货已达六万辆。目前我国钢产量、煤炭产量分别占世界总产量的50%，水泥产量占全球总产量的近60%。这种依靠大量消耗资源的经济增长方式是不可持续的。我国煤炭产量将长期保持稳定甚至下降，加之能源结构变化、建设坑口电站长距离高压输电、节能减排、以及国际煤炭价格已经低于国内煤炭价格等因素的影响，对煤炭和冶炼物资的铁路货运需求也必然随之下降，铁路发展也必然进入新常态。因此中西铁路建设要适度，不能盲目加密中西部地区的路网密度。
　　目前中西部很多省区正在规划大量的铁路建设项目，很多铁路建设项目的需求预测是基于规划的钢铁、煤炭项目。例如，青海省在建的塔尔丁至肯德可克地方铁路就是要用来运输铁矿石，准备在格尔木上200万吨的钢铁项目。青藏高原是长江黄河的发源地，高寒缺氧生态环境极其脆弱，不宜发展采掘、冶炼工业。在该地区发展煤炭、钢铁工业能够得到的税收，根本无法补偿修复生态破坏需要的巨额投资。青海木里煤田的露天开采已经对黄河支流大通河的发源地以及整个地区的水源涵养和生态功能造成严重破坏。在国家大力压缩钢铁煤炭产能的形势下，在生态环境脆弱的青藏高原地区更没有必要发展采掘冶炼工业，这就需要重新考虑该地区的铁路发展规划。但对于有重大战略意义的川藏铁路即使会长期亏损，也应由国家财政投资建设并在建成后长期补贴运营。
　　铁路是大运量运输方式，而中西部地区人口规模小密度低，如果新建铁路项目客货运量长期不足，会造成严重亏损。因此，不能把投资中西部铁路作为拉动经济的工具，铁路也会出现地域性产能过剩。由于铁路建设的投资规模巨大，铁路产能过剩比其他行业的产能过剩会造成更严重的损失。
　　大都市区通勤铁路和轨道交通是发展重点
　　“十三五”时期，我国铁路的投资重点主要是大都市区的轨道交通。大都市区是指以大城市为中心,由多个与中心城市有较强通勤联系的周边县及城镇组成的区域，其面积在1.5万平方公里左右。大都市区是空间一体化的劳动力市场和住房市场，人口规模大、密度高的大都市区要由通勤铁路和城市轨道交通支撑其运行。
　　世界城市化的发展趋势是大都市区的人口在不断增长,而一些中小城市的人口则很少增长或下降。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8％,比1990年增加26.4％。2010年美国366个大都市区人口占全国人口比例为83.7％,产出占美国GDP的89％。大都市区是经济增长的发动机。我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，几乎所有的省会和副省级以上城市都出现了严重的交通拥堵，大城市病是交通基础设施不能支撑大都市区发展的市场信号。
　　东京大都市区有2500公里的轨道交通，纽约大都市区的轨道交通总里程为3342公里。东京和纽约在汽车社会来到之前就已经建成了相当规模的轨道交通网络，形成了建在轨道交通上的城市。按我国可能出现20个千万级以上人口的大都市区、每个大都市区需要建设2000公里左右轨道交通推算，我国大都市区的通勤铁路和城市轨道交通的建设规模可达4万公里，存在巨大的投资空间。
　　大都市区中一条通勤铁路的长度在30—50公里左右，一般不超过70公里,在其车站周边可以进行高强度的房地产开发，这不仅能够疏解中心城市人口，容纳更多的外来人口，改善人口的空间分布结构，为通勤铁路提供客流，而且可以使建设通勤铁路带来的土地升值收益回归建设运营主体。因而可以吸引社会资本采用PPP方式进行建设和运营，不增加国家财政负担。
　　深化铁路运输管理体制改革应列入“十三五”规划
　　深化铁路运输管理体制改革是铁路发展的内在要求。我国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从1998年的54%下降到2014年的22%，即使在国家加大对铁路投入以后，铁路货运市场份额下降的趋势也没有扭转，2008年到2014年，铁路货运的市场份额就下降了10个百分点，而其他运输方式的市场份额在不断增长。与此相对照，美国是世界上公路运输和航空运输最发达的国家，但其铁路货运周转量的市场份额在40%左右，一直高于公路货运的市场份额。我国大量用汽车运输煤炭等基础原材料，大幅度提高了物流成本，严重降低了国民经济整体的资源配置效率。国务院关于引入社会资本、土地综合开发等促进铁路发展的政策无法落实，铁路货运改革的成效甚微。
　　所有上述问题都是铁路没有深化改革、不能产生创新活力、不能适应市场的必然结果。“十三五”时期铁路进行打破垄断、实施重组的改革已不应拖延。国家应承担中铁总建设高铁的全部债务，实施把中铁总拆分为三大区域铁路公司的改革，形成三大区域铁路公司之间的比较竞争，区域公司内相邻子公司间的平行线竞争，即两层面竞争的铁路运输企业组织结构。
　　铁路的发展还应与大都市区的通勤铁路发展相结合，与新型城镇化相结合。继续保留高度垄断的铁路运输管理体制不符合十八届三中全会全面深化改革的要求，无法适应2020年建成完善的社会主义市场经济体制的改革目标。实际上，对铁路进行“网运分离”的改革已经写入了“十五”计划纲要，后因存在网运分离和区域分割两种重组模式的争论，铁路的深化改革就此被搁置，并留下多方面的后遗症。 “十三五”时期，铁路运输管理体制改革已经不能再拖延了。