世界资源大较量与中国战略取向（中）-经管之家官网！

金柏松
我国拥有资源相对贫乏
考虑到我国是拥有１３亿人口的大国，经济发展进入重工业化阶段，正需要大量消费矿产资源。历史上发达国家经历同样发展阶段时曾经为争夺资源发动两次世界大战。二次大战后，经济进入黄金发展期还曾爆发两次石油危机。而现在发达国家拥有人口仅仅８亿，在重工业化初期还要更少。进一步考虑到我国发展经济、实现现代化，对应需求的新材料在旧的工业化时代是不存在的，而这些新材料往往需要使用稀有资源改善材料性能。换句话说我国发展经济实现现代化比当初发达国家不仅人口规模更大，而且需要消费的稀有资源也更加巨大。
据国土资源部调查，截至２００７年底我国共发现矿产１７１种，已查明的矿产资源总量和２０多种矿产的查明储量居世界前列，其中，煤炭查明资源储量居世界第三位，铁矿居第四位，铜矿居第三位，铝土矿居第五位，铅、锌、钨、锡、锑、稀土、菱镁矿、石膏、石墨、重晶石等居第一位。国土资源部最新规划报告指出，到２０２０年，我国煤炭消费量将超过３５亿吨，２００８年—２０２０年累计需求超过４３０亿吨；石油５亿吨，累计需求超过６０亿吨；铁矿石１３亿吨，累计需求超过１６０亿吨；精炼铜７３０万吨—７６０万吨，累计需求将近１亿吨；铝１３００万吨—１４００万吨，累计需求超过１．６亿吨。如不加强勘查和转变经济发展方式，届时在我国４５种主要矿产中，有１９种矿产将出现不同程度的短缺，其中１１种为国民经济支柱性矿产，石油的对外依存度将上升到６０％，铁矿石的对外依存度在４０％左右，铜和钾的对外依存度仍将保持在７０％左右。我国还需控制开采量，到２０１５年的年开采总量，钨（ＷＯ３６５％）控制在７．８万吨左右，锡（金属量）１５万吨左右，锑（金属量）１４万吨左右，稀土（ＲＥＯ）１４万吨左右。同时，有计划地开采铝土矿和钼矿，加强对铟、锗、锆、钒等稀有金属矿产的保护。
显然，未来我国发展经济对矿产资源，包括稀有资源需求将远远大于供给能力，两者之间存在巨大差距。解决的办法当然应该借鉴发达国家经验，一是封存部分重要资源；二是控制开采量，管制出口，少出口；三是建立战略储备；四是研究替代品；五是节约使用资源。对照发达国家经验，我国现行政策实际上还应该进一步完善。 我国现行政策存在诸多不足 迄今，我国商务部作为分管进出口业务部门，对出口实行管制有两类做法。一类是实施出口管制措施，另一类是实行出口许可证管理。具体如下：
（一）出口管制措施 我国是《防止大规模杀伤性武器扩散》签字国，为履行国际义务先后制定了《中华人民共和国核出口管制条例》及《核出口管制清单》，《两用物项和技术进出口许可证管理办法》与《两用物项和技术进出口许可证管理目录》及商务部关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见等出口管制措施。
（二）出口许可证管理制度 为了维护国家安全或者社会公共利益，为了国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的国内资源，为了对任何形式的农业、牧业、渔业产品的必要，为了履行中华人民共和国所缔结或者参加的国际条约、协定规定的责任，商务部制定了《出口许可证管理规定》。 ２００９年我国实行出口许可证管理的产品有５０种货物，分别实行出口配额许可证、出口配额招标和出口许可证管理。 其中实行出口配额许可证管理的部分货物是：煤炭、焦炭、原油、成品油、稀土、锑及锑制品、钨及钨制品、锌矿砂、锡及锡制品、白银、铟及铟制品、钼、磷矿石等等。
（三）我国矿产资源储备制度 根据国土资源部制定的《全国矿产资源规划（２００８－２０１５年）》，提出逐步建立适合我国国情的矿产储备体系。实行战略矿产储备制度，增强应对突发事件和抵御国际市场风险的能力。相关内容概括如下：一是建立石油、特殊煤种和稀缺煤种、铜、铬、锰、钨、稀土等重点矿种的矿产资源储备。二是建立完善矿产资源战略储备的管理机构和运行机制，形成国家重要矿产地与矿产品相结合、政府与企业合理分工的战略储备体系。三是建立紧缺矿产的矿产品储备机制。启动和完善石油、铬、铜、锗、铟等紧缺和重要矿产的矿产品国家战略储备。
缺陷之一，缺乏针对瓦森纳安排的对等制度。从以上内容分析可知，我国政府制定出口管制和许可措施是为了履行国际责任，其政策力度和范围与西方发达国家比远远不够，最主要的是没有针对瓦森纳安排的对策。之所以如此，原因有三：一是我国实行改革开放以来政策面一直将扩大出口、赚取外汇作为发展经济重要内容；二是我国各级地方政府特别是中西部地区把推动资源开发和出口作为发展地方经济的重要业绩；三是我国政府主管部门对资源战略意义认识不够，没有管理经验，对稀有资源战略管理还比较陌生；四是我国政府对涉及面广、综合性国际事务处理经验不足，对国际政治运作规律体会不深，担心引发深刻的国际政治矛盾。
然而，随着我国经济发展的需要，企业纷纷走出国门收购资源，却遇到了出乎意料的重重阻力，特别是来自国际政治、安全方面的障碍尤其突出，如中海油收购美国雪弗龙失败案例等，这些迫使我们从战略高度重新认识资源问题，尤其是稀有资源。提醒我国也应从战略高度考虑，按照世贸组织安全例外规则，封存部分资源，管制部分资源出口。因此，建议借鉴发达国家先进经验，研究一套基于安全和战略考量的稀有资源管理体制，实现国家应得的核心利益。
缺陷之二，没有制定稀有资源话语权战略。当今中国百姓都知道我国钢铁企业购买铁矿石价格谈判艰难，世界三大铁矿石企业价格联盟本质上就是卡塔尔垄断，但其所在国政府无视反垄断法，对其听之任之。人们更加熟悉石油输出国组织经常开会，协调生产配额，以达到控制油价目的。但有关我国出口稀有资源价格低廉的文章各大媒体都有报道，笔者不再重复。究其原因在于我国政府没有制定稀有资源出口话语权战略。假如我国禁止稀有资源矿产品出口，建立稀有资源纯度材料出口管制制度，相信我国稀有资源价格将达到与国际贵金属基本一致的水平。
缺陷之三，缺乏运筹帷幄、把握外交筹码的内容。其实国际社会国与国之间将资源、技术等作为外交筹码，进行外交谈判、交易是家常便饭，尤其是发达国家。所谓软实力、硬实力能够综合运用才是上上境界。但是由于我国政府传统分工习惯将外交事务交予外交部，经济事务由经济部门分管，对于既涉及经济同时又属于外交的这种交叉型、复杂的事物处理经验明显不足。假如我国制定出对稀有资源实行完善的战略管理制度后，我们掌握的稀有资源成为筹码才真正能够发挥出强大的威力。
缺陷之四，稀有资源战略储备制度不够完善。首先没有将“矿产资源储备”和“国家战略储备”的目的、功能严格定义和分类区分；其次没有明确国家储备和企业储备各自比重和功能；其三没有明确的预算、储备规模、具体实施单位及时间表。
缺陷之五，没有结合鼓励发展我国高技术新材料政策。众所周知，我国企业许多特种钢不能生产或产品性能达不到国际一流水平，许多冶金合金材料不能制造，许多非金属材料必须依靠进口，还有许多关键零部件、半导体芯片等要依靠国外供应商。不会制造这些新材料往往也意味着不会制造使用这些高科技材料的产品、设备及大型装置。如果我国将占绝对多数比重的稀有资源实行禁止出口或限制出口政策，同时制定优惠政策吸引外资投资新材料工业的话，国际上新材料工业或许将不得不大规模转移工厂到我国，从而推动我国新材料工业发展。而我国现行政策显然缺乏类似的策略性内容。
事实上，上述这些所谓政策不足归根结底是缺乏战略考虑，没有建立起一套完整的稀有资源战略管理体制。
随着我国经济发展的需要，企业纷纷走出国门收购资源，却遇到了出乎意料的重重阻力，特别是来自国际政治、安全方面的障碍尤其突出，如中海油收购美国雪弗龙失败案例等，这些迫使我们从战略高度重新认识资源问题，尤其是稀有资源。提醒我国也应从战略高度考虑，按照世贸组织安全例外规则，封存部分资源，管制部分资源出口。因此，建议借鉴发达国家先进经验，研究一套基于安全和战略考量的稀有资源管理体制，实现国家应得的核心利益。
　　 实现和谐发展的大政方针与建立战略资源管理体制，两者之间存在辩证统一关系。中国发展经济、实现民族伟大复兴的目的之一是希望跻身世界发达国家行列，与世界各国建立和谐关系。国际政治发展规律表明，后发国家需要以适当方式不断地向世界显示实力，让世界能够真实地感受到这种实力的存在，才能自然而然地实现与实力相当的国际地位。中国基于世贸组织安全例外原则，不过是为自身持续发展才决定保有一定稀有资源、实行战略储备和进行出口管制而已。如果瓦森纳安排成员国希望继续进口我国稀有资源，中国政府也会欣然接受，只需其来中国谈判，双方实行对等减少限制出口的措施即可。换句话说，建立和谐世界不等于一味退让可以换取，而是以实力对实力进行反复较量，当双方实力相当、不分高下时，双方只好选择相互妥协，进行合作，甚至有可能共同协商建立起一项新的国际秩序，结果反而可以达到和谐的初衷。这是国际政治发展规律和无数实践证明的结果。长期以来我国单方面让步，放弃应得的国家利益，没有建立稀有资源战略管理体制，但世界上却有３３个国家持续对我国实行出口管制，采取敌意性政策。现实说明我国单方面一再妥协，并没有换取对方让步。而海湾国家建立石油输出国组织，抬高和统一出口价格以赢得国家利益，结果并没有与美国、与世界发生冲突，美日欧等石油需求大国在默默承受巨额经济损失的情况下，换取到以美元为核心的国际金融新秩序。因此，强烈建议我国政府尽快就建立稀有资源战略管理体制的实施方案进行研究，相信实施的结果是瓦森纳安排将全面瓦解，各国针对我国的出口管制措施将彻底改变，一项包括中国在内的出口管制国际新秩序也许即将诞生。