中国地方政府“再地方化” (ZT)-经管之家官网！

北京大学中国政府创新研究中心研究员、副主任 杨雪冬
为英国《金融时报》中文网《2009年度中国特别报告》特约撰稿 2009-12-02
在总结改革开放30年经验的时候，地方政府在中国社会经济发展中的积极作用得到了充分肯定。尽管包括地方政府竞争在内的诸多理论模型对地方政府的行为进行了理论总结，但是这些理论模型似乎都没有超越毛泽东曾经提出的要发挥中央地方两个积极性的思路。在集中体制下，充满活力的地方政府不仅满足了新兴的市场经济发展的需要，而且改善了整个体制的运行绩效。
然而，由于地方政府自身利益的显性化和具体化，地方政府与整个体制以及地方社会的关系也在发生深刻的变化。一方面，出于维护地方利益、部门利益甚至个人利益，地方政府会弱化或者抵制体制意志的贯彻；另一方面，地方政府又享有着不受地方社会约束的自主性，因为其权力主要来自上级授权，并且垂直化日益严重；“异地任职”官员数量不断增多，任期缩短，与地方社会的有机联系在淡化；越来越多的地方官员把居住地向更大城市转移，其日常生活也随之逐步脱离了出生地社会。这样，地方政府在运行过程中就呈现出明显的双重“自主性”：既相对独立于整体体制，又脱离了地方社会的控制。分权与民主赋权之间出现很大的断裂，地方政府的权力来源和运行缺乏一个有效的闭合环境。
在双重“自主性”的驱动下，地方政府在行为上趋向于经济主义、短期化、失衡化和“去地方化”。招商引资，提高GDP增长率成为地方政府的核心工作，不仅政府的非经济部门悉数卷入为其服务的机制中，而且主要职能受到挤压。而为了实现经济的快速增长，一些地方政府不同程度地忽视了本地社会的协调发展和可持续发展，还产生了许多经济效益和社会效益低下的政绩工程。更重要的是，由于一些政府部门和个别地方官员把自身利益与经济增长方式紧密地联系在一起，围绕这些落后的经济增长方式形成了顽固的利益团体，既阻碍了经济增长方式的转变，也使这些地方政府被资本“俘获”。因此，地方政府的运行也在“去地方化”，对当地社会的公共责任履行不足，也不受当地社会的约束和制约。
近年来，随着社会经济的变化以及政府改革的加快，地方政府的“再地方化”倾向也在出现，它们对于地方社会的要求回应得更为及时，所承担的公共责任更加完整，与地方社会的关系也更为密切。这些趋势对于理解中国地方政府的未来走向非常具有启发性。这里简要总结地方政府“再地方化”的四个趋势。
危机应对和职能调整
各类公共危机集中出现，是各级政府面临的严峻挑战。虽然这些公共事件的诱因多种多样，但共同之处是都涉及到地方政府与当地民众的利益关系，或者是地方政府在利益协调中方法简单，或者缺乏公正性，或者是地方政府也成为复杂利益关系中的一方。因此，地方政府既是地方公共事件的主要应对者，也在很多情况下成为公共危机的主体，被当地民众批评、指责乃至冲击。维护社会稳定作为政府的主要任务再次凸显出来。
固然，从改革开放以来，保持社会稳定一直是各级政府的主要职能，列为“一票否决”科目，但是当前的社会维稳有着两个明显的新特点。一是各类公共事件都涉及到利益的分配和补偿问题，并由此形成了相应的群体，公共事件往往也成为群体性事件；二是这些公共事件虽然策源地是地方性的，但是通过新媒体的传播，很容易成为全国性的公共事件，增强了问题的复杂性。在这些新的公共事件面前，各级地方政府不仅要提高危机处置能力，还要增加危机处理的资源投入。
因此，许多地方政府的职能在悄悄调整。维持社会稳定成为与经济增长同样重要的职能，甚至在某些情况下超越后者，成为地方政府首要完成的任务。伴随着这种职能结构的调整，地方政府中与社会维稳有关的部门的政治地位在提高，并且获得了相应的资源支持。地方财政中与社会稳定有关的支出也在相应增加。比如，许多地方政府都专列了稳定资金，用于解决当地的一些重点信访问题。由于中央政府对民生建设的重视，地方财政在结构上也在做相应的调整。政府各职能部门在日常工作中也为社会维稳投入了更多的时间和人力资源。虽然这些变化有些是应急性的、短期的，但是政府的社会职能在总体上说有所加强。这对于扭转政府的GDP倾向无疑是有益处的。
一些地方政府官员对于政府职能的结构性转变并不适应。或者认为社会职能的加强干扰了经济增长这个政府核心工作；或者在履行社会职能的时候还采用习惯性的行政动员方法，缺乏民主协商，对多种利益主体的诉求考虑不充分。
加强基层政权和基层社会的再组织化
在当代中国政治架构中，基层政权和基层社会占有非常重要的地位。“基础不牢，地动山摇”是决策者常常用来形容这种地位的话。之所以如此，一方面在于中国政治体制的创建者——共产党是从基层社会中生长起来的政党，并且在夺取政权后，重建了中国的基层社会；另一方面，中国的基层政权（乡镇和县级）在改革开放之后逐渐成为政权与社会关系冲突的前沿。它们虽然承担着政权意志向基层社会的贯彻，但又是最不受基层社会信任的政权层级。已经有许多调查显示政府信任与政府层级的正相关关系。
新世纪以来，取消农业税和增加对基层政府的财政转移支付，成为加强基层政权的主要措施。这些经济手段虽然缓解了基层政权对基层社会的资源汲取，但是并没有从根本上扭转基层政权与基层社会的对立状态，因为前者并没有承担起对后者应尽的服务功能。显然，除了经济手段外，还需要辅之以社会政治措施。
从中央到地方的诸多社会政治措施目的是推动基层政权更加关注基层社会。其中有两个措施尤其值得关注。
一是中央和各省对于县委书记和县级干部的高度重视。中国传统政治名言“郡县治，天下安”也许是今年流行的政治话语。中央领导在不同场合强调了县委书记的重要作用。县委书记要当好党在当地执政团队的带头人，当好党在当地各级组织的领导人，当好当地人民中党的形象的具体代表人。县委书记要提高“四种能力”，即提高推动科学发展、促进社会和谐的能力；提高推动改革开放、不断开拓创新的能力；提高总揽全局、应对复杂局面的能力；提高治党管党、解决自身问题的能力。大规模的培训工作也在中央和各省展开。一些省还用提高县委书记政治待遇的方法来调整现有的激励机制。
县委书记和县级干部只是加强基层政权建设的重要组成部分，但不是全部。县级政权作为最为完善的基层国家，除了党委之外，还有政府、人大、政协等系统，它们之间的关系如何改善是更具有宏观意义的结构问题。此外，对于长期被忽视的乡镇政权如何改革依然需要有更为明确的思路、更有效的措施。
第二个措施是已经在全国各地全面开展的城市社区和农村社区的建设工作，这对于面临快速城市化、高流动的基层社会来说，是具有深远影响的再组织化措施。
在城市社区建设中，从“单位人”转变为“社会人”的城市居民，借助各种形式的组织化（尤其是自我组织）消除了社区内的“陌生人”状态，不仅加强了社区认同感，也为基层政权与更为自由独立的居民之间的联系提供了组织化的纽带。在农村，随着乡镇合并、村庄合并的加快，农村居民向小城镇迁移规模在增大，农村公共品的提供需要新的渠道。目前一些地方政府动员家族资源、强化自然村的功能以及对农村公共服务“社区化”等改革措施正在发挥着积极的作用。
地方党委和政府各职能部门通过社区建设，也在寻找着“进社区”的新路径。除了传统的加强基层党组织的方法外，还通过大学生进社区等方式向社区输送着人力资源。这些措施不仅为社区内新生长出来的社会组织提供了所需的各类资源，也在试图控制和整合这些组织。因此，对于未来发展，我们既要关注这种重新组织化可能蜕化为社区管理的“行政化”，也要重视社区建设对基层政权控制倾向的抵制。