中国社科院经济所研究员 朱玲 农民工养老的“圆梦”之路-经管之家官网！

农民工虽然已被纳入中国工业化进程，但还没有获得足够的与工业社会相适应的社会保护措施，以应对他们在城市生活和工作所面临的风险。
一个直接的问题就是，20世纪90年代初的第一代“农民工”现在已达到或接近退休年龄。他们在城市从事的工作往往环境差、工资低、强度大、劳动时间长，职业病和工伤事故多，而现在，农村土地收益减少，依赖子女养老的方式也在变化，由此给这些农民工带来了极大的困扰和不公，暴露出今后老年贫困有可能加剧的隐患。
2003年以来，中央政府针对农村迁移工人的社会保障问题制定了一系列政策，相关养老保险项目逐渐在各地推开。但由于养老基金归属于项目所在城市，当缴费者跨地流动时，其养老权益不可携带。这既有损于养老计划的可持续性，又不利于劳动力流动。人力资源和社会保障部按照低费率、广覆盖、可转移、并能与现行养老保险制度相衔接的原则，制定了《农民工参加基本养老保险办法》（以下简称《办法》），于2009年2月向社会公开征求意见。《办法》的基本思想，就是将农村迁移工人纳入城市基本养老保险体系。
然而，通过大量访谈和问卷调研，我们发现，迁移工人收入低、缴费能力差、流动性强、非正规就业者多、女性的特殊情况、未来去向不稳定等等特点，使得《办法》的实施不仅在管理上难度大，而且在金融危机形势下，还面临着企业参与意愿不强的问题。
应该说，将农村迁移劳动者纳入城镇职工基本养老保险，是一个历史的进步。但在迁移工人与城市户籍工人社会经济状况差异巨大的情况下，对二者做无差别的制度安排，便使得基于社会公平理念的制度，结出不公平的果实。
我们调研的几个城市的企业自2008年第三季度起出现经营困难，不少制造行业企业2009年没拿到订单。我们原计划要访问的一家苏州市的劳务派遣公司，2008年上半年还管理着上万名迁移工人，而2009年第一季度，由于工人大量失业，公司的业务量迅速萎缩，恰恰在我们到达苏州前停业了。
我们看到的情况是，中小企业至今仍得不到大企业那样有力的信贷支持，但还要和大企业一样，承担沉重的税费支出。2009年初，各地政府纷纷采取措施，降低除养老保险以外的社会保险费率。但是，企业承担的职工养老保险费率，高于欧洲一些以福利国家著称的发达国家，而且税收负担也高于国际平均水平。据苏州市一家大型建筑企业的人力资源主管向我们介绍，2008年，各项社会保险费率合计，相当于企业工资总额的45%。
这样高负担的结果是，企业增加工作岗位的积极性减弱，躲避保险义务的动机增强。结果既损害工人的福利，又不利于为全社会创造就业机会。
目前各个城市在对待迁移工人养老保险方面有两种做法，一个是单设项目，一个是将这一群体纳入城镇职工基本养老保险。不过与城市劳动力失业或退休养老不同的是，在欠缺包容性的城市化政策下，迁移工人很难永久居留，而当前城市企业所需要的，只是农村优质劳动力的生命周期中劳动效率最高的年轻阶段。过了这一阶段，他们就可能失去城市正规就业岗位，从而也就失去与之相联系的养老保险待遇，特别是农村来的年轻女工因为生育或哺乳期，不得不退出城市正规劳动力市场，也更容易失去养老待遇。
随着劳动力市场需求的变化，他们还不得不在地区之间流动以应对失业风险。依据现有的地方性农村迁移工人养老保险政策，养老保险权益不可转移，这就不仅妨碍劳动力流动，而且还损害了缴费企业和参保工人的利益。
让人有些意外的是，一些城市政府设定的缴费基数下限高于迁移工人平均工资，导致迁移工人的实际缴费率高于规定的水平。在高费率政策下，用工单位尽可能采取避费行为。例如，我们注意到有的企业通过在没有农民迁移工人养老保险的区域注册的劳务派遣公司，把雇员的正规就业状态变为非正规状态。
在受访的迁移工人当中，90%左右的人愿意参加养老保险，但实际参保率却远低于这一水平。在2006年和2009年的调研样本总体中，参保率分别为22%和57%。数字背后的事实在于，在调查时段，某些抽样城市尚未强力推行迁移工人养老保险项目，如一些城市的项目仅限于当地的开发区。
目前很多地方的保险项目的制度设计也不适合迁移工人的就业特点和支付能力。对此，迁移工人的回应只能是退保。如2007年，深圳市有将近440万迁移工人参加养老保险，但退保人数高达83万人；2008年，退保人数大约为87.7万人；2009年春节前后，深圳市又出现了一个退保高潮。笔者在苏州和大连也了解到类似的情况。
高费率政策事实上相当于强制低收入者过度储蓄，必然会减少其自身及家庭当前的消费，或者说影响正常的劳动力再生产。女工由于工资更低而实际缴费率更高，其当前的可支配收入受到的影响更大。
可见，由于现有的城市社会养老保险项目与迁移工人的就业特点不适应，“参保”并不意味着迁移工人必然受益。
对上述我们调研中发现的问题，人力资源和社会保障部制定的《农民工参加基本养老保险办法》都作出了建设性的回应：一方面降低了企业和个人缴费率；另一方面，赋予个人养老保险权益以便携性。其中特别强调，在迁移工人跨城乡养老保险系统和跨统筹地区转移时，携带的基金包括个人账户和企业为其积累的部分。这些原则，必将有助于保护迁移工人的利益和促进他们融入城市社会。
不过，缴费率降低则低收入者积累的养老基金将更少。如果没有进一步的政策干预，这一群体可能会通过《办法》的实施减轻当前（年轻时）的贫穷，却又将遭遇未来（老龄时）的贫穷。进一步讲，个人的就业年限越长、工资水平越高，本人和企业在其名义下的缴费总额越大，个人的养老待遇则越高。在同一制度条件下，就业年限和工资水平这两个因素，便使得大多数农村迁移工人难以与城市户籍工人分享同等的养老待遇，女性难以与男性分享同等的待遇。我们的计算表明，在同样的缴费工资水平上，由于就业期限不同，女性迁移工人的养老金水平仅相当于男性的55%~57%。
为了促进就业、减少老年贫困和养老收入分配中的性别不平等，还需要中央政府制定与《办法》相匹配的政策。
首先，动用财政资源建立公共养老基金，设置与价格指数挂钩的最低养老保障线，保证低收入者领取的养老金不低于贫困线；其次，颁布将迁移工人纳入生育保险的规定，同时要求城市地方政府，资助面向低收入群体的幼儿照料服务设施；再次，当前，退出正规劳动力市场的迁移劳动者和非正规就业者的养老问题，只能更多地依赖社会援助而非社会保险来解决。未来农村居民和城市居民社会养老保险制度的建立，将有助于排除这一群体参加养老保险的障碍；最后，对于为迁移工人缴纳养老保险的中小企业，应给予降低税率的政策性优惠。
鉴于全球性金融危机和经济下滑对中国企业特别是中小企业造成强烈冲击，并因而导致大量迁移工人失业，推出全国性迁移工人养老保险计划之时，当为经济稳固恢复正常之时。
（注：本文仅代表作者本人观点。本文为摘要，全文刊发于《比较》杂志第44期，《比较》杂志授权本网使用）