日本财政政策的启示：只有激发民间消费和投资 才能摆脱对基建过度依赖(上）-经管之家官网！

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200年历史表明，日本走过的每一条路，中国都要在其30年左右重走一遍。这次会例外吗？

本文来源： 海通姜超团队

本文作者：姜超、李金柳、宋潇

摘要

上世纪90年代之后，日本财政政策发力应对经济失速，在扩大投资、税率调整、结构改革等方面做出诸多尝试。虽然我国当前环境与日本当时存在差异，但仍可以从中得到不少启示。

长期财政赤字，政府债务庞大。货币政策失效，日本依赖基建。90年代后日本陷入流动性陷阱，宽松的货币政策已经难以刺激经济，日本政府转而采取增加公共支出、扩大基建投资的措施，公共投资占总投资的比重从90年代初的21%快速增长到90年代中后期的30%。支出持续扩大，带来债务问题。但由于老龄化加剧和扩大公共投资都进一步增加财政支出、而直接税为主的税制下财政收入增长乏力，日本财政赤字逐年扩大，政府债务问题严重。

日本财政政策的几次尝试。桥本上调消费税，叠加危机经济衰退。为重建财政，97年桥本内阁实施了消费税率从3%提高到5%的法案，并停止了原本的减税措施，同时削减政府公共支出。加税预期下，96年日本出现突击消费、建房和投资，而加税冲击下，97年日本私人消费、私人住宅和设备投资对GDP的拉动都出现了下滑。叠加97年亚洲金融危机，日本受到波及，经济再度负增长。小泉缩减公共开支，鼓励私人投资。重建财政的另一种方式是减少开支。01年6月小泉内阁通过经济改革计划，一方面，削减公共投资，控制国债规模。02年后日本国债发行未延续90年代大幅增加的趋势，日本国债的债务依存度从02年的41.8%下降到金融危机前07年的31%。另一方面，减少政府干预、鼓励民间投资、提高社会经济活力：采取特殊法人改革或民营化，在医疗、护理、教育等领域引入竞争，对研发和投资费用列为减税对象，支持教育和科研等措施。小泉时期的6年，日本公共部门投资持续收缩，而私人部门投资逐年回升，实际GDP自02年下半年开始连续23个季度正增长，而财政恶化的形势也得到了缓解。安倍上调消费税，经济回落再恢复。08年危机日本财政问题加重，11年再次通过消费税税率上调的法案。12-13年日本经济短期好转，安倍政府14年按计划将消费税率上调到8%。这次日本同样出现了居民提前消费、投资的现象，推高13年下半年和14年1季度经济增速。加税之后，日本的居民消费波动较大，但在短暂冲击后，日本经济还是出现了好转，而这一次的消费税率提升，最终也增加了财政收入。此次加税没有重蹈97年桥本的覆辙，是因为14年安倍政府采取了更多的紧急经济对策，包括：基础设施更新、地震灾后复兴、低收入群体和购房者的转移支付、鼓励设备投资方面的税收减免等。此外，桥本加税后金融危机来袭进一步冲击经济，而安倍加税的进程则会依据经济的具体情况进行调整，曾两次推迟了后续将消费税上调至10%的计划。

日本的尝试，我们的启示。第一，加税对经济产生抑制，因而日本在消费税率上调的同时都采取了一些缓解冲击的措施。这反过来则意味着经济下行时更应减轻企业和居民负担，不合适的税负水平会打压经济。美国80年代、01年以及18年的减税都对居民消费起到了明显提振。而日本即便在经济短期景气时上调消费税，也仍给经济带来了负面影响。第二，日本政府加大公共投资短期拉动经济，但并不是长期依赖的万能灵药。由于日本长期偏重基建，一些领域出现过剩，公共投资的效用降低，而过度的公共投资增加了劳动力和资金需求，又间接推升民间投资成本，反而产生挤出效应。第三，只有形成经济增长的良性循环，才能摆脱对基建的长期过度依赖，这就要靠激发民间消费和投资的活力。01-06年日本采取了结构性改革，向“小政府”转变，减少政府干预，缩减公共开支，激活民间投资，采取了鼓励私人部门研发和投资、更多行业引入市场竞争、提升社会活力等措施，虽然这一时期日本政府公共投资持续负增，但私人投资逐年回升，经济随后维持了较长的景气。

正文

01

长期财政赤字，政府债务庞大

1.货币政策失效，日本依赖基建

90年代后日本陷入流动性陷阱，货币政策失效。由于房地产泡沫时期日本企业和居民持有了大量不动产，90年代初泡沫破灭之后，房价暴跌导致私人部门资产负债表严重恶化。因此，尽管当时日本政府短时间内大幅下调了基准利率，但是日本私人部门的投资意愿依然持续低迷，私人住宅投资和设备投资同比增速一直在0%左右徘徊。低利率难以刺激私人投资的情况实际上反映出当时日本正处于流动性陷阱，宽松的货币政策基本无效。

货币政策的困境，使得日本加大了基建投资的财政刺激。由于宽松的货币政策难以刺激经济，日本政府转而采取更加积极的财政政策，而见效最快、最容易的就是政府增加公共支出、扩大基建投资，带动GDP增速回升。无论是上世纪90年代初，98年亚洲金融危机，还是08年美国次贷危机后，日本经济下行之初都以增加政府投资应对，在私人消费和投资遭遇大幅萎缩时，的确有助于帮助经济恢复景气。日本公共投资占总投资的比重从90年代初的21%快速增长到90年代中后期的30%，尽管近几年有所下降，但是占比也维持在20%左右。

2、支出持续扩大，带来债务问题

日本的财政支出不仅仅是因基建投资而扩大，日本人口老龄化加重也进一步增加了政府的社会保障支出。作为养老保障较完善的国家，日本老年人的养老负担大部分由政府承担。90年代开始，日本65岁以上人口占比从12%持续上升至2017年的27%，老年人口的增加导致社会保障费支出不断扩大，目前已经成为日本财政最主要的支出项。由于养老支出有着刚性支出属性，因此随着日本老龄化的不断加剧，财政支出只能被动扩大。

但日本税收结构又以直接税为主，因此在日本经济低迷的同时，日本税收收入增长十分缓慢。私人部门消费和投资没有起色，意味着企业和居民的收入提升缓慢。在日本税收体系中，企业和居民的所得税合计占比超50%，在消费税引入之前，更是绝对的税收主体，但直接税随经济环境顺周期波动较大，因此，90年代经济下滑之后，日本税收收入增长极其缓慢，甚至不少年份是减少的。

支出扩大和收入难增使得日本财政逐年赤字扩大，政府债务问题严重。一面是财政支出的不断扩大，一面是税收收入难有起色，日本的财政赤字不断扩大，只能依靠发行国债弥补空缺。90年代之前，日本每年用于弥补财政支出缺口的国债发行规模最高约14万亿日元，但到2000年这一规模已经扩大到30万亿日元左右。日本政府债务占GDP的比重不断增长，财政收支结构调整迫在眉睫

02

日本财政政策的不同尝试

1、桥本上调消费税，叠加危机经济衰退

为重建财政、解决高赤字问题，日本政府采取了诸多尝试以平衡财政收支，但结果大相径庭。其中一种措施就是引入和提高消费税率。二战以后，日本在美国的建议下形成了以直接税为主的税制，但随着日本老龄化和对社会保障需求的增长，日本意识到需要更为稳定的财政收入来源，于是在1989年正式引入了作为间接税的消费税（类似其他国家的增值税），税率定在3%，同时调减了公司税和居民所得税率。

在财政压力日益增加的背景下，1994年11月村山内阁通过了消费税率由3％上调至5％的税制改革法案，并定于3年后实施。不过鉴于当时经济形势不佳，也为了减少加税对经济的冲击，村山内阁在1994至1996三年间实施了共9.5万亿日元的个人所得税及住民税的减税措施。而与其他高福利国家相比，日本也的确有加税的空间。1997年日本的租税负担为26.2%，仍低于不少欧洲发达国家超过30%的水平。

经济略微企稳后，桥本内阁为实现财政重建的计划，正式上调消费税率。1995到1996年，在宽松政策的刺激下，地产泡沫破灭后的日本经济短暂恢复元气，连续两年实际GDP增速超过2%。于是，当时的桥本内阁判断经济形势改善，按计划实施了加税法案，并在此基础上停止了已实施三年的个税及住民税的减税措施，同时还增加了医疗费个人负担比例，同时也削减了政府公共支出、降低了政府年度预算。

消费税率提高，挤压居民消费与投资。日本的消费税是一种间接税，最终会转嫁给消费者承担。虽然政府也对低收入家庭提供了总规模1000亿日元的临时补助金，但据日本综合研究所的测算，加税在内的一系列财政重建措施还是使日本家庭实际负担增加了8.5万亿日元。加税预期下，96年日本出现了突击消费、建房和投资，以避免之后税负增加，在正式开始加税的97年4月前，日本的私人住宅同比增速一度冲高到17%，私人设备投资、私人消费实际增速分别达到6.6%和3.8%，而在加税冲击下，97年日本的私人消费、私人住宅和设备投资对GDP增速的拉动都出现了下滑。

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