论地方政府关于统筹城乡的认识误区及对策-经管之家官网！

摘 要：统筹城乡发展，实行以城带乡、以工促农已经成为我国经济社会发展的一项基本方针。然而地方政府在统筹城乡上仍然存在一些认识误区，如只侧重于统筹城乡的经济意义，对其政治意义认识不足；把以城带乡、以工促农视为一种道义支持，而不是工作职责；以城乡分立的心态要求城市支援农村、工业反哺农业等等。我们认为，提高领导干部的马克思主义理论水平是地方政府消除认识误区的基础，领导干部积极投身统筹城乡实践是地方政府消除认识误区的必要途径，建立统筹城乡工作领导干部考核问责机制是地方政府消除认识误区的重要保障。 　　关键词：地方政府，统筹城乡，认识误区
　　一、问题的提出
　　自从党的十六大首次提出统筹城乡发展战略以来，统筹城乡逐渐成为一个耳熟能详的词语。之后，党中央和国务院针对统筹城乡发展相继出台大量的指导性政策和文件。目前我国已经形成了有中国特色的解决“三农”问题的制度框架体系，统筹城乡已经成为我国解决经济社会发展的一项基本方针。在统筹城乡战略思想的指导下，我国农业农村获得较快的发展：粮食生产连续6年丰收；农民人均年纯收入逐年增长；农村水电路气房建设继续加强，农民生产生活条件逐步改善；农村教育、医疗、社保制度不断健全，农村民生状况明显改善；农村基层组织进一步巩固，农村社会和谐稳定。
　　然而，在我国实施以城带乡、以工促农的条件已经具备且国家财政支农力度不断加大的情况下，在“三农”问题成为举国上下关注热点的时刻，为什么城乡差别还在持续扩大，并且这种扩大趋势成为一种巨大的惯性，反过来继续推动着发展的分化?如，2009年北京市城镇居民人均可支配收人为26738元，农村农民人均纯收入为11986元，城乡居民收入相差14752元，城乡居民收入差距保持在万元以上。中国扶贫基金会会长、中国农业经济学会会长段应碧指出，“自从党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以后，各级政府都增加了农业的投入，农业基础设施和农村社会事业都有很大的进步。既然做出了这么大的努力，为什么城乡差距还在扩大呢?是什么原因造成了这个结果呢?这是需要认真研究的”。笔者认为，“三农”问题之所以上头热、下头冷，统筹城乡发展成效不突出，其根本原因在于地方政府在统筹城乡上存在一些认识误区。认识误区没消除，行动就难有成效。地方政府作为地方建设的决策者，负有推动地方经济社会协调发展的使命。如果地方政府在思想上没有意识到统筹城乡发展的紧迫性和必要性，没有确立“三农”问题是全部工作重中之重的基本认识，固守城乡分治的陈旧思想，就不能积极引导社会资源投向农业农村，在制定规划、安排项目、增加资金时无法切实向农村倾斜，这势必导致城乡差距持续扩大。
　　二、地方政府在统筹城乡发展过程中存在的认识误区
　　(一)侧重于统筹城乡的经济意义。对其政治意义认识不足
　　为了推进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会，实现中华民族的伟大复兴，是党中央和国务院提出统筹城乡战略的价值取向。然而，有些地方政府对此只看到其经济意义一面，对其价值取向、政治意义认识不足。例如，有的认为统筹城乡仅是为工业和城市进一步发展开辟市场，工业化、城市化是一个国家现代化过程中内核所在，一切都要服从或服务于工业和城市发展这个中心；有的认为统筹城乡只不过是在国家出口型战略导向受阻的情况下，以扩大农村消费来开拓国内市场是应对经济危机的权宜之计，而不是长久之策，因为危机不常发生；有的存在“鄙视农村、忽视农业、歧视农民”的思想，认为居住分散且信息不灵的“乡下人”、“泥腿子”成不了什么气候，他们用了农村的劳动力和土地，却不要农村的人口，采取各种措施限制农民进城；有的则实行元为而治，对“三农”工作置若罔闻；等等。
　　从某种意义上说，中央提出改变过去主要依靠农业积累来发展城市和工业，转向实行以工促农、以城带乡战略，其政治意义大于经济意义。农民向来是中国革命和建设的主要生力军，也是我国一个占大多数人口的群体。其状况的变化不仅影响到整个现代化建设进程，而且影响整个社会和政治的稳定。亨廷顿曾指出，“如果现代化最终并未提高农民的期望，那么现代化带来的农民贫困化的影响，在政治上就不会有多大的意义。……农民产生不满是由于他们已意识到自己的物质贫困比其他各社会集团更严重，并且这一切并不是天经地义的。他们的命运是可以改善的”。对此，斯大林也曾警告性地指出“我们党内有一些人把劳动农民看成异类，看成工业剥削的对象，看成我国工业的殖民地之类的东西。同志们，这些人是危险的人。……他们时常要求用过多的增加税收、提高工业品价格等办法来加紧压榨农民。我们不能同意他们，因为他们是在不自觉地破坏工人阶级和农民联盟，动摇无产阶级专政”。
　　(二)把以城带乡、以工促农视为一种道义支持。而不是工作职责
　　当前，社会各界对造成我国城乡差别过大的主要原因已经达成共识。城乡差距过大主要归结于我国实行的重工业优先发展战略及其相配套的各种城乡二元政策，如粮食的统购统销、户籍制度、人民公社等。如此的制度安排使农村承担了必须以不平等交易条件向城市输送资源，支持了国家工业化，但不能分享国家工业化利益的角色。农民20世纪50年代以来已经为国家的工业化奉献了那么多积累，却不能分享工业化的红利，享受不到平等的国民待遇，这导致了农村人口的普遍贫困。解铃还须系铃人，消除农村贫困、统筹城乡发展不可能通过市场自发地实现，这应该是政府的主要责任。
　　统筹城乡发展，实行以城带乡、以工促农是我国经济社会发展的一项基本方针，它不应当只停留在道义施舍的层面上。但是，有些地方政府却把以城带乡、以工促农的统筹城乡发展限于道义范围，没有意识到这是自己的工作职责。在我国，由于受到长期的封建主义影响，一些地方政府在关心群众生产生活的同时，又夹带着封建的为民作主、为民赐福的思想。如社会民众、政府把对农民尤其是对贫困农民的救助看成是一种道义支持和施恩，而不是政府的责任与义务。这一点在扶贫行动中基层政府官员的意识中根深蒂固。政府把自己当成“上帝”，错将工作职责视为道义帮助，其结果是非常有害的。它不仅降低了政府工作的主动性、创造性，而且还抑制了农民的主体性的发挥，最终影响了城乡一体化的进程。“由于权利贫困的局限，农村穷人缺乏对扶贫项目的参与权、决策权和管理权，致使扶贫异化为政府的单方面行动，甚至变成单纯的“施舍”，农村扶贫没有起到提升穷人的生存和发展能力作用，反而培养了大批依赖群体，从而使其陷入了自设的制度性陷阱”。
　　(三)以城乡分立的心态要求城市支援农村、工业反哺农业
　　城乡统筹的一个明显误区，正在于以城乡分立的心态去要求城市支援农村。地方政府没有看到城乡发展是一个有机体，简单地认为统筹城乡、以城带乡、以工促农就是城市为农村提供各种资金、技术、信息、财力、人力的过程，要求城市和工业一味地做出贡献，乃至牺牲。地方政府这种城乡分立的心态，是路径依赖和既得利益共同作用的结果。所谓的路径依赖，是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统，一旦为某种偶然事件所影响，就会沿着一条固定轨迹或路径一直演化下去，即使有更佳的替代方案，既定的路径也很难改变，即形成一种“不可逆转的自我强化趋向”。城乡差距扩大主要归因于国家政策失当，且国家没有及时地将重工业优先发展这一“非常之举”转到常态发展轨道上来，以至于在决策者的大脑中形成了某种思维定势，仿佛“拿”、“吃”农民都是理所当然的，问题仅仅在于“拿”多少和“吃”多少。此外，作为城市强势群体之一的地方官员，受既得利益影响，政府在政策上通过资源不平等配置，阻碍要素自由流动来实现对城市保护，因为保护城市利益与他们个人利益有着密切的关系。这些制度和非制度因素共同影响，促使地方政府城乡分立心态严重，城市偏向观念阴魂不散。据有关部门统计，全国先后有183个城市提出要建国际化大都市，约占全国667个城市总数的27%，这意味着平均4个城市就有一个想把自己定位为“国际化大都市”。典型的城市优先意识在政府发展规划中得到淋漓尽致的表现。回良玉指出，“从思维习性看，长期形成的“城市中心”思想观念和价值取向根深蒂固，考核政绩过分看重GDP增长，衡量发展过分看重城市变化，招商引资过分看重二三产业，忽视‘三农’的现象还不同程度地存在”。
　　(四)城乡问题是“烫手的山芋”，避而远之、浅尝辄止是上策
　　郑风田、徐祥临两位专家在解读2010年中央一号文件时说，“虽然‘一号文件’要求各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。但在地区级及县级，实际执行的效果会打折扣。原因很简单，投资农业、农村由于见效慢、时间长，一般不会被优先选择为投资重点”。这在一定程度上暴露了地方政府在统筹城乡上存在畏难心理，缺乏长期作战的心理准备。因城乡问题的解决涉及到方方面面的利益关系，推进难度大，容易成为矛盾焦点。所以地方政府担心“革命先锋”没有当成，倒先落得个“英烈”。如一些地方政府抱着“走上级指引的路、做别人做过的事”的保险态度，左顾右盼，不敢带头；有的则寄希望于上级，希望上级能够提供详细方案，下发指导文件，出台具体政策，然后“按图施工”；有的虽然有所行动，但面对各种条条框框，患得患失、忧心忡忡；有的缺乏信心，畏难发愁、等待观望，认为条件不具备，要钱没钱，要物没物，要资源没资源，感到无从下手。特别是有的同志认为面临着金融危机，哪有精力、财力去搞统筹城乡发展、抓新农村建设。这种“我们这里条件差，新农村建设，瞎子点灯——白费蜡”畏难情绪，一味盼望城市来“反哺”、依靠中央财政拨款的依赖思想，严重地影响了城乡统筹发展，造成只顾外延搞“装饰”，不抓长远轻“内涵”，集中精力搞“硬化”，打个突击就完事的急功近利。当前地方政府在新农村建设中，多以短期项目、而不是以长期的制度建设和解决农民根本问题为重点，内造的花架子式的新农村建设屡见不鲜。
　　(五)把城乡一体化视为城乡一样化。要齐步走、模式化
　　我国确立统筹城乡发展的基本方略，其主旨皆在实现城乡经济社会发展一体化，让工业与农业并驾齐驱，城市与农村平分秋色，市民与农民平起平坐。党中央和国务院对统筹城乡发展的目标是明确的。但是，一些地方政府对城乡一体化认识不清：
　　一是把新农村建设简单理解为推进农村城市化，盲目地要把大多数农村地区变成城市，把大多数农村人口变成城市人口，忘记了统筹城乡发展这个根本。城乡一体化真正的内涵和目标，就是让所有人口，无论居住在城市或农村，都能享受现代城市文明生活。城乡一体并不是城乡一致，新农村不是城市社会在农村地区的简单复制或模仿，而是农村社会基于自身的特点形成与城市本质上相似、水平上接近的发展形态。不是城乡之间的界限完全消失，而是在劳动方式、生活方式和文明水平趋于一致的基础上的新型城乡关系的建立。
　　二是把城乡一体化当成城乡一样化、同质化，强调同步前进，模式创建。以改变城乡二元结构为主要特征的“城乡一体化”，不是让所有农村人口都要转移到城市。它是不断适应科学技术、生产力的发展以及提高竞争能力的需要，对经济生活不断进行整合、调节的结果，想在短时期内消灭城乡差别，是不切实际的幻想。我国有9亿多农民，即便将来在城市化达到很高的水平下，也仍然有大量人口会生活在农村，农村将独立于城市而长期存在。而且，城市和农村作为非均质的地域经济空间，在功能形态和特性上也应有各自不同的特色。
　　三、消除地方政府对统筹城乡认识误区的对策设想
　　(一)提高马克思主义理论水平是地方政府消除认识误区的基础
　　1.马克思主义城乡观有助于地方政府更好地理解和把握“三农”问题的战略意义。无论是马克思、恩格斯、列宁等经典作家，还是毛泽东、邓小平、江泽民等中国领导人都对城乡关系作过深刻的阐述，并强调了处理好城乡关系的重要意义。马克思曾经在《哲学的贫困》中写到：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。”斯大林指出：“城乡对立消灭以后，不仅大城市不会毁灭，而且还要出现新的大城市，它们是文化最发达的中心，它们不仅是大工业的中心，而且是农产品加工和一切食品工业部门强大发展中心。这种情况将促进全国文化的繁荣，将使城市和乡村有同等的生活条件。”以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体，在对中国国情深刻认识的基础上，在继承和发展马克思、恩格斯、列宁、斯大林“三农”理论的基础上，形成了对“三农”问题的一系列重要观点、重要论述，成为中国特色社会主义思想的重要组成部分。毛泽东强调“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地结合起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的”。邓小平强调指出“中国有百分之八十的人口住在农村，中国的稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础也是不行的”。
　　当前，针对地方党政干部在统筹城乡上存在的一些认识误区，有必要以建立学习型政党为契机，组织地方党政领导干部学习、研究马克思主义经典作家和历届中央领导集体关于“三农”的思想和论述。这对于他们更好地理解和把握统筹城乡发展战略、“三农”问题的本质和发展规律、以胡锦涛同志为总书记的党中央关于“三农”问题的决策部署和方针政策，进一步明确努力方向，扎扎实实建设社会主义新农村，推进城乡经济社会发展一体化具有十分重要的意义。如果地方政府没有树立正确城乡观，就不可能在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜；不可能让大中城市发挥对农村的辐射带动作用；不可能鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设等。
　　2.对社会主义本质的深刻把握，有利于地方政府增强统筹城乡的使命感和责任感。地方政府之所以对统筹城乡发展存在不少的认识误区，与地方党政干部对社会主义本质缺乏深刻的理解有直接的联系。恩格斯曾以自由人联合体作为对共产主义本质的归纳。我国是实行人民民主专政的社会主义国家，公平正义是社会主义国家制度的首要价值。列宁说过：“鉴于城乡对立是农村经济和文化落后的最深厚的根源之一，……消灭这种对立是共产主义建设的根本任务之一。”社会主义是共产主义的初级阶段。因此，无论是“贫穷的社会主义”还是“富裕的社会主义”，都比其它社会制度更强调社会公正，绝对与等级制度无关，更不能对农民这一同盟军的冷暖疾苦不闻不问。个人的全面发展，充分发挥每个社会主义公民的积极性和能动性是社会主义理念的核心，同时也为社会主义宪法和社会主义道德所支持。因为对社会主义本质缺乏了解，所以在地方党政干部中才会产生种种抛弃“三农”、“城乡分治”、“城乡二元”的错误思想，才会出现扭曲的城乡观。因此说，对公平正义是社会主义国家首要制度这一命题的理解和把握，有利于地方政府增强统筹城乡的使命感和责任感。
　　3.坚持马克思主义唯物史观，才能发挥农民在统筹城乡过程中的主体地位。人民群众是历史的推动者和创造者。我国农民具有伟大的创造精神，农村改革的很多新事物都是农民创造的。尊重农民的意愿和首创精神，这是改革开放以来农村工作的基本原则，也是统筹城乡发展的基本原则。农民是统筹城乡发展的参与主体和受益主体。统筹城乡发展应当从农民的需要出发，更多地听取农民的意见，防止强迫命令。
　　农民始终是新农村建设的主体和主要受益者。坚持工业反哺农业、城市支持农村，实行外力拉动、内力激活，发挥农民在统筹城乡过程中的主体地位，才能从根本上解决“三农”问题，促进城乡一体化发展。20世纪70年代，韩国为解决日益扩大的城乡差距和因此引起的社会危机，实施了旨在缩小城乡差别、增加农民收入、改善农村生活环境、提高农民自立能力的乡村建设运动——新村运动。到2004年，韩国人均GDP已跃升至1.4万美元，城乡居民收入比例为1：0.84以上，在工业化、城市化快速推进过程中，实现了城乡经济协调发展和城乡居民收入的同步提高。韩国政府大力倡导、支持新村运动，但具体上什么项目，完全由农民自己选择。这种做法很值得我们学习和借鉴。值得一提的是，在如何发挥农民参与城乡统筹发展上，南平模式已做出积极有效的探索。福建省南平市于1999年开始下派干部到农村中去，这一试验可视同对农村的“予”，予“三农”活的要素，用活的要素去连接乡村的断层。南平通过行政力量的推动，以下派干部(科技特派员、村支书、企业助理、流通助理、金融助理)为载体，迁移党政工作重心，整合资源(科技、人才、金融、信息、管理等关键要素)导入农村，激活基层经济细胞，促进农民增收和基层民主政治建设，使农村经济、政治、文化、社会与生态发展都得到了跨越式发展。从制度变迁的角度来审视，南平模式在现有体制框架内，政府强制型制度变迁与内生型制度变迁相结合，以外力的注入来激活内力。外力起到催化、激活、引领等作用，落点是激活内力。
　　(二)领导干部积极投身统筹城乡实践是地方政府消除认识误区的主要途径
　　“消灭城乡对立并不是空想，正如消除资本家与雇佣工人间的对立不是空想一样。消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求。”统筹城乡发展，以城带乡、以工促农本身就是一种实践。对于地方政府而言，只有积极投身于统筹城乡各种实践，才能发现自身存在的认识误区。因为人的思维是否具有客观的真理性，这并不是一个理论的问题，而是一个实践的问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，及自己思维的现实性。“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头。只有蠢人，才是他一个人，或者邀集一堆人，不作调查，而只是冥思苦索地‘想办法’、‘打主意’。须知这是一定不能想出什么好办法、打出什么好主意的。换一句话说，他一定要产生错办法和错主意。”
　　地方政府通过“解决群众的生产和生活的问题、盐的问题、米的问题、房子的问题、衣的问题、生小孩子的问题，解决群众的一切问题”过程中，才能了解群众疾苦、倾听群众呼声，才能消除对统筹城乡的种种认识误区，才能打硬仗，不畏困难，持之以恒。以南平下派村支书做法为例。南平市从市、县、乡机关事业单位的优秀党员干部中选派下派村支书，这是一支担负着农村治“瘫”、治穷、治乱重任的队伍。南平下派干部与以往的工作队相比，有固定的任职期限，而不是阶段性的下派；与挂职干部相比，有特定的职责，是“主人”而不是“客人”。这样的角色和责任定位，促使他们真正扎根农村，沉下心在农村一线开展工作。下派干部长期驻扎在农村，与群众同吃、同住、同劳动，全天候工作，全身心投入，全方位服务。为什么下派干部能够做到“身子沉下去、思想摆进去、工作搞上去”?一个下派的公务员道出个中缘由；过去，纳税人反映机关作风推诿扯皮，吃拿卡要，追溯原委，其中一条是，我们的干部不谙个中艰辛，不晓得老百姓的酸甜苦辣。现在，给我们一个设身处地换位思考的机会，对转变政府职能、机关作用，大有裨益。可见，作为地方政府只要积极投身于统筹城乡实践，就可以消除原先的思想认识误区，就可以实现天地换新篇!
　　(三)建立统筹城乡工作考核问责机制是地方政府消除认识误区的重要保障
　　罗尔斯在《正义论》一书中说，离开制度的正当性来谈个人的道德修养和完善，那只是充当一个牧师的角色而已。针对部分地方党政干部把统筹城乡发展、以城带乡和以工促农限停在道义支持这一层面的现状，在统筹城乡问题上引进和强化地方党政领导干部问责制是非常必要的。只有这样，才能“向职场浮躁病猛下杀手，让工作打折扣无处立足”。所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。当前，应该以学习、落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》为契机，从法律法规层面进一步增强地方党政干部统筹城乡发展的思想和行动力度。在统筹城乡发展过程中，对于“一慢二等三通过”的干部一律进行问责。对不能做到各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度的；对预算内固定资产投资不继续向重大农业农村建设项目倾斜的；对耕地占用税税率提高后，新增收入全部不用于农业的；对不严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入的；对鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设力度不够、办法不多的等等现象，一律严查追究。
　　2010年4月17日，国务院发出的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)明确指出，建立考核问责机制。稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制。稳定房价和住房保障工作尚强调建立考核问责机制，那么作为关系能否让中国9亿农民过上有尊严的生活、小康社会全面建设和中华民族伟大复兴的统筹城乡这一战略举措，建立考核问责机制更是责无旁贷、不可敷衍塞责。

作者：黄羽新 来源：《学术论坛》2010年第7期

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