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经济转型中的税收调节机制与政策选择（下）

2011-7-22

　　误区二、夸大税收调节机制作用 　　另一种常见的说法是：“在经济发展中，国民收入再分配应注重公平，由ZF主导，税收调节功能极具潜力”，这种观点无疑夸大了税收对国民收入再分配的调节作用，似有“税收万能”之感，这里仍然存在着探讨的空间。⑥ 　　首先，就总体经济而言，国民收入再分配是在初次分配基础上对全社会范围继续进行的财富分配，而再分配的主要工具则包括国家财政税收以及包括金融、价格等各种经济杠杆。在ZF可选择的调节收入差距再分配手段中，税收手段并不是唯一的，必须通过产业政策、扶贫政策、银行信贷、财政转移支付等手段的协同作用，才能更加有效地发挥税收对收入分配的调节作用（当前关于房地产市场与房产税的纷纷扬扬的争论典型地反映了这种现象）。由此可见，国民收入分配确实存在平衡分配差距，促进社会公平正义的艰巨任务，而税收分配作为平衡国民收入分配差距诸多政策工具中的一种，其职能与作用任重道远，日显重要，但绝非“潜力无限、税收万能”，更不能滥用。 　　其次，就财税领域而言，财政公平与税收公平亦有区别。由于财政、税收的特殊关系，必须把税收公平放到财政公平中来全面考量。众所周知，财政公平是ZF财政收支活动中所体现出的公平和合理性，而税收公平仅是财政公平最重要的组成部分之一。税收主要体现了取得税收收入过程中的ZF与纳税人之间的税收分配关系，财政除此之外还体现着ZF非税收入取得的收入分配关系和财政支出中的收入分配关系。例如，通过国债体现的利息分配关系和代际负担问题，转移支付体现的直接分配关系等。因此，税收公平在财富分配总量和结构中的公平具有实践的有限性和局限性，不可能包揽一切。 　　最后，就税收本身而言，尽管可以通过税收机制来调节国民收入分配差距，实现社会公平目标，但其有效性的程度仍受制于诸多客观条件。第一，如前所述，这种调节根本受制于国民收入初次分配的影响。第二，税收调节收入分配还受到税制结构模式的限制。理论上，商品税制对收入分配差距调节作用有限，而所得税制度对收入分配差距调节作用较为明显。因此，对于实行商品税为主的国家，很难有效实现税收对公平收入分配调节的功效。而一国税制模式选择是由一国客观经济社会政治环境所决定，其转变也是一个长期的过程，从我国国情分析，以商品税为主的税制模式在近期内难以改变，因此，通过所得税特别是个税的调整所能发挥的调节作用将十分有限。这也决定了试图单独通过税收机制实现社会公平目标是很难实现的。第三，税收调节收入分配还受一国税收法治环境的约束。税收效果取决于执行结果，依赖于征收管理的水平和政治法制环境及整个社会的法制水平与纳税遵循度。税收调节收入分配差距，必定要实行差别的税收政策，比如对个人所得税各项扣除的条件认定、资格审查等。在整个社会法制环境不完善的过程中，各种税收优惠、调节措施，都有可能在实际执行中弱化，导致政策异化，税收流失，从而使税收调控收入分配难以达到理想效果。 　　综上所述，可以认为，税收调节机制在国民收入再分配领域虽然具有重要作用，但却有着显著的滞后性和边际性。由此也就决定了，我们一方面应当重视税收调节机制在再分配领域的积极作用，另一方面又不能过分夸大其作用而导致诸如ZF经济干预不当等负面经济影响；只有通过综合运用税收调节机制，尤其是发掘其在国民收入初次分配中的基础配置功能，并积极配合其他宏观调控工具的运用，才能最终实现经济转型中再造经济发展的平衡点和公平线的目标。
　　三、促进经济转型的税收政策选择
　　在明确了我国经济转型的现代化定位及其历史使命，并澄清了税收调节机制对于经济发展作用的认识误区的基础上，我们可以从税收效率、公平与法治三个方面做出系统政策选择，构建促进经济转型的税收体制，以培育经济发展的新动力和建设经济发展的新秩序。
　　（一）战略基础选择：调整税收经济总量，转换经济与社会发展的效率源 　　对于苦难深重并经历痛苦现代化历程的中国社会而言，发展是硬道理；只有发展，才能保持个体生存与民族独立，只有发展，才能满足人们的安全与进步需求。建国至今，我们依靠ZF力量与公有经济的发展，最大程度地实现了民族安全的需求，并在一定程度上满足了人们对个体幸福生活的追求。但是，今天我们的经济与社会发展遇到了一些问题。 　　值得注意的是，从1998年开始，我国的税收收入增速一直保持高于GDP增速的态势，税收弹性一直在高于1的水平上运行。我国的宏观税负问题得到了学界和业界的热切关注。尽管有关领导与专家也通过科学计算和论证深刻揭示了这种说法的夸张性，但一个不争的事实是，与中国经济高速增长形成鲜明对比，中国居民的收入并没有完全享受到经济高速增长的红利。实际上，在“十五”和“十一五”的大部分时间，居民的收入增长速度落后于经济增长速度。而在此期间，国家税收的增速却明显高于经济增长速度。ZF的挤占和挤出效应长期积累的后果就是，我国正在出现一种令人担心的国家与社会发展失衡、民间贫富差距越来越大的趋势。⑦ 　　针对这种情况，中央做出的战略性调整是进行经济发展方式转变，而其首要任务在于扩大内需，这里不仅仅是扩大居民的消费性需求，还要扩大民间的投资性需求。为此，我们首先要解决好ZF与市场的关系，以“税收国家”和“预算国家”的建设，规范国家财政收入，降低税收收入占国民生产总值的比重，并进行合理定位；在加强税收在初次分配中的基础性战略调节的基础上，以一种动态资源配置的机制重新确立经济发展的效率。如果说税收是ZF增量资源的主要来源，那么在当前的中国，除了财政收入的规范化以及必须进行的税费改革之外，其在社会总体收入中的比重必须显著降低，以把更多资源留给民间的创造力；除此之外，还必须在既有的存量上进行调整，让ZF从主要的经济投资主体的角色中退出来，除了必须的国有企业资本外，其余的ZF资源只能用于社会保障资金的保障和科技创新资金的支持，以解决经济与社会发展的后顾之忧和牵引之难。这是要从生产力构成要素的角度，保障不同生产主体（公的和私的）的资源基础并提高创造能力。如此，既可以保持ZF经济足够的效率基础，又可以极力培育民间经济效率，以适应全球化经济形势，举全民族之力参与现代化新形势下的国际经济竞争与合作。 　　在这个意义上，ZF与民间税收经济总量的调整，事关资源初始配置的税收功能实现，事关公共经济效率与个体经济效率关系的平衡，更关系中国经济社会发展动力机制的转变，这无疑是整个税收体制改革和经济社会转型的起点，改革的成败与此有根本关系，因而具有战略性基础意义。 　　（二）战术优先选择：改善税收制度结构，确立经济与社会发展的公平线 　　作为优先政策选择，改善税收制度结构以确立经济与社会发展的公平线的政策需要得到足够的重视，因为社会化大生产的逻辑及其当前的经济利益失衡格局决定了发展公平的重要性和迫切性，这也是中国现代市场经济得以健康可持续发展的保证。 　　事实上，当前经济与社会发展中表现出各种不平衡性结构问题，比如：中央与地方、农村与城市、国有与民营、穷人与富人、东部与西部、国内与国外，经济与社会、人与自然等等，而对各个非平衡结构的调整完善将最直观地展现经济与社会发展公平性改革的成果，从而使税收制度结构的改革因为具有指标性意义而成为此次改革的重点和优先点。为此，经济转型中的税收改革必须紧紧围绕“结构性减税”重新构造我国的税收制度体系。 　　在党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议中，涉及的税制改革至少包括企业所得税、增值税、营业税、资源税、个人所得税、房产税、环境税和消费税8个税种，旨在培育经济与社会发展的动力源，改善税收制度结构，建立经济与社会发展的公平点和安全阀。首先，企业所得税税率的降低和优惠制度的完善与增值税的进一步转型和扩围，着眼点应该是提高企业留存收益增加其资源投入自由度，以从根本上解决全社会的经济发展效率问题，但其同时也应在基础层面解决ZF与企业间的分配公平问题，这样才有助于缓和ZF与民间税收资源配置的矛盾。其次，除了既有的税收改革致力于公平——取消农业税缩小城乡差距、统一企业所得税实现内外资企业“同舟共竞”、增值税转型实现国家与企业共同发展——的努力之外，资源税、个人所得税、物业税的改革，旨在解决不同层面（东部与西部、高收入与低收入、炒房者与住房者等）人与人的收入公平问题，而这同时也是经济公平与社会安全问题。再次，扩大增值税征收范围相应调减营业税和以研究物业税开征推进房地产税方面的改革，以及车船税的立法和遗产税、社会保障税的开征等，这些均是深刻涉及到各方利益调整和地方税体系建立健全的问题，适当的税政管理权限改革有利于实现中央与地方的税权公平。最后，资源税的改革、环境保护税的开征，有利于缓解自然界对经济发展的压力，解决人与自然的公平问题。如此，通过系统的税制结构调整和清费立税、税费改革，最终建立起一个融“高效资源配置、公平收入分配与稳定经济发展”于一身的功能齐全⑧的税制体系，服务于经济发展方式的转变。 　　需要指出的是，以上主要讨论的是税种结构调整。在税系结构方面，直接税比间接税更能够缓解整体税制的累退性，增加社会公平性。提高直接税比重有利于税收在收入分配调节、扩大国内消费需求和促进经济结构调整等一系列重大经济转型任务方面发挥更大的作用。还必须提醒的是，其实前述（规范后的）税收经济总量占GDP比重的降低，实际上是最大的结构性调整，旨在重新对ZF与民间进行资源配置，从根本上实现二者之间的资源均衡。 　　综上所述，优化税收在再次分配中的平衡性矫正调节，可以以一种边际性财富分配机制积极塑造经济发展的公平。人们对经济社会发展不公平的感觉最为直接和强烈，对公平性的追求是可持续发展的必要条件。因而，调整税收调节机制以确立经济与社会发展公平线的努力就具有了战术性优先选择的重要性。当然，如前所述，这种调整还需要其他调控机制规范地、合理地、综合地配合才能达到最终目的。 　　（三）恒久保障选择：提升税收法治水平，建设经济与社会发展的和谐体 　　经济改革最终不能离开政治改革的保障与支持。法律是政治的先导，法律变革是从政治方面以法权形式主动塑造新的经济利益格局。 　　党的十七届五中全会再次强调了要坚持依法治国，积极稳妥推进政治体制改革。为此，我们要加快法治建设，积极推动社会主义民主政治发展，全面推进经济发展与社会和谐，这是以经济转型为背景的新形势对我国改革事业提出的历史要求。长期以来，我国的改革是以经济与政治相对分离为特征的边际性改革，民间经济在国有经济之外成长与发展，而ZF除了承担基础建设和创新支持的任务之外，仍然继续主导大量市场替代性经济发展。当前，ZF与市场的并行发展到达了临界点，ZF的替代性效应已经功能不在，而民间充分进入市场的障碍依旧无法突破，这自然不利于扩大内需、扩大民间投资以及“民富国强”局面的形成。由此，必须以政治体制改革打破对经济改革与发展的阻碍，而法律作为政治最为显著的一个表现方面，必须首先做出相应变革。 　　*本文得到中央财经大学“211工程”三期项目的资助。
　　① 在本文中，笔者选择使用“经济转型”而不是“经济转轨”的概念，是基于这样一种认知，即：在世界范围内的现代化过程中，没有所谓的一定之“轨”；不同国家的不同传统使得各国必然经历不同的现代化道路。也许，各种现代化道路的整体抽象整合与类型化后的现代市场经济（区别于传统自由市场经济和计划管制经济）才是我们这里所指的“型”。　　　　② 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，新华网2010年10月29日。　　　　③ 本节分析参见罗荣渠：《现代化新论》，商务出版社2004年版；何传启：《第二次现代化》，高等教育出版社1999年版。另请参考曹明星：《现代财税法之辩证生成论》第二章和第八章，中国税务出版社2009年版。　　　　④需要指出的是，在中国的现代化四个阶段中，第三阶段的转折成熟期与第四阶段的新社会过渡期有较大交叉情况，一方面这是符合历史发展本身规律的，即不可能瞬间实现生产力与生产关系瞬间升级的社会激变（即使在发生革命的情况下），总有一个适应期；另一方面也是中国的特殊情况决定的，因为中国是后发国家，发展阶段本身就是压缩式的和交叉式的。其中2004－2020年为中国现代化转折成熟期与过渡期两个期间的交错期。　　　　⑤ 李军鹏：《质疑“初次分配注重效率、再分配注重公平”》，《中国经济时报》2004年4月29日。　　　　⑥ 石卫祥：《税收公平、财政公平与公平收入分配》，《财政研究》2009年第3期。　　　　⑦ 现在有一种看法，就是把上述问题产生的原因笼而统之地归罪于市场，这是没有根据的。其实，造成当前这个问题的主要原因，是ZF垄断资源主导投资的增长模式存在缺陷。由于主要依靠投资实现增长，它必然使得资本所有者（主要是ZF和国有企业）收入在总收入中所占份额越来越大，而劳动者（包括普通劳动者和各种专业人员即“白领工人”）的收入所占份额却越来越小。参见吴敬琏：《极左极右都危险》，《中国改革》2010年第11期。　　　　⑧ 高培勇：《税制建设应融收入、调节与稳定功能于一身》，《中国税务报》2010年11月10日。
　　作者简介：曹明星，中央财经大学税务学院讲师、北京大学法学博士，100081；贾绍华，中国税务出版社总编辑、经济学博士、研究员，100038。
　　主要参考文献：
　　1.高培勇：《共和国财税60年》，人民出版社2009年版。 　　2.汤贡亮：《中国财税改革与法治研究》，中国税务出版社2008年版。 　　3.刘剑文：《走向财税法治：信念与追求》，法律出版社2009年版。 　　4.安体富：《我国宏观税负水平分析判断及其调整》，《安体富文集》，中国税务出版社2010年版。

作者：中央财经大学税务学院 曹明星 中国税务出版社 贾绍华 来源：《财贸经济》2011年第4期

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关键词：政策选择 经济转型 与政策 经济发展方式转变 经济与社会发展 经济 选择 机制 税收