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南方周末 2006-12-22
中储粮：双重角色之惑
在履行国家宏观调控职责和企业自身的盈利冲动之间，中储粮必须寻找一种平衡
□本报记者 黄小伟
接近年底时的粮油价格上涨让中国储备粮管理总公司（下称中储粮公司）执行政府托市收购的行为遭到诟病。
中储粮是成立于2000年的大型国有企业，在原国家粮食储备局部分职能机构和所属部分企事业单位基础上组建，注册资本为166.8亿元。国资委划定的中储粮的主业为：粮油仓储、加工、贸易及物流；仓储技术研究、服务。中储粮实行自主经营、自负盈亏，但又同时为国家粮食价格的宏观调控服务。
在经历了之前五年的粮食连续减产后，从2004年开始，粮食开始连续三年增产，为了保护农民的利益，继去年启动对水稻的托市收购后，今年国家启动了对小麦的最低收购价预案，中储粮正是此番承担托市重任的机构。
遗憾的是，尽管今年的粮食价格上涨由多种因素推动，譬如国际上主要粮食品种今年价格均比上年上涨了10％～20％，国内则是“临近”两节，需求量增加，但是各方都认为，中储粮大规模收购对粮价上涨的推动不可低估。
国家发改委一位高级官员认为农民把小麦大多卖给中储粮公司及其委托的企业，结果导致市场流通量减少的确是其中不可忽视的一个原因。国家粮食局专家组顾问李思恒接受本报采访时进一步解释了问题的所在，“中储粮托市收购的初衷是为了稳定粮价，有争议的是收购的量该如何控制？”这位81岁的资深粮食专家说。
截至今年托市收购最后期限的9月30日，中储粮全国“托市收购”小麦数量在0.4亿吨以上，占全国小麦总产量的40％以上，占小麦商品总量的60％以上。在市场收购中，中储粮事实上控制市场麦源，此后，为平抑粮价，在顺价拍卖的过程中，中储粮又成为惟一卖方主体。
托市收购的“阳谋”
中储粮在执行今年的政府最低收购价的工作中被赋予了更多的责任。
2006年是政府执行小麦最低收购价的第一年。最低收购价政策是两年前在新粮改方案中提出，即必要时由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。2005年，国家开始对水稻实行最低收购价收购。
今年5月，国家发改委等6部门发布《2006年小麦最低收购价执行预案》，要求自2006年6月1日至9月30日止，对河南、河北、山东、安徽、江苏、湖北等六个小麦主产区执行最低收购价政策，最低收购价为每市斤0.69元－0.72元。
在此之前，执行国家最低收购价的主体是国有粮食流通企业，即农发行贷款给这些企业，收购费用和仓储费用由财政部门支付，中储粮只负责最后的粮食管理。
但是今年中储粮不再是粮食收购的最后“管家”。根据《2006年小麦最低收购价执行预案》规定，中储粮总公司作为国家委托的最低收购价政策执行责任主体，对其按最低收购价政策收购小麦的数量、质量和库存管理等负总责。
根据此规定，农发行贷款和中央财政的经费只针对中储粮系统发放，由中储粮公司委托各地国有粮食流通企业代收代储。“各地粮食流通企业为中储粮打工。”李思恒说。一位地方国有粮食部门负责人对其曾笑称“中储粮成为了自己的上级”。
最低收购价政策的安排，让中储粮事实上成为小麦市场上惟一主体———对于一个有中央财政支持的大型国有企业，以高于市场价的最低收购价格在市场上收购小麦，使得其他市场主体没有任何与之竞争的可能。
虽然最低收购价的设计与此前1998年实行的保护价收购下的敞开收购有所区别，但是相同的是，两个收购价格均高于当年粮食的市场价。1998年的保护价收购致使农民大量出售粮食，造成2002年国家粮食总库存达到5300亿斤（贸易粮）的历史最高水平。
而此次最低收购价取得同样效果，据新华社报道，从6月1日起，中储粮河南分公司开始按国家规定的小麦最低收购价托市收购小麦，三级白麦按每公斤1.44元价格收购，高于市场价近10％。
结果农民将大量小麦出售给中储粮各地分公司及其委托收购点，甚至连口粮都卖了。“然后农民再从市场上把粮食买回，因为市场价格低于最低收购价。”一位不久前在安徽等地调研的学者说。
而这些粮食最终掌握在中储粮一家企业的手中。在一段时间里，这家公司实际成为国内小麦收购的垄断者。这个“惟一垄断者”的出现，造成的结果是，丰收之年，粮价却开始上涨。
“中储粮收购量过大，本来应该由市场确定的粮价被扭曲。”上述学者说。
中国社会科学院农村发展所农村政策研究中心主任李成贵也认为，建立国家粮食储备的初衷，是想通过粮食储备起到“四两拨千斤”的作用，而不是垄断性收购。
此时其他市场主体在市场上寻求粮源的时候，他们发现不得不面对一个似曾相识的计划统购的执行主体。几年来一直处于粮食流通体制幕后的中储粮一亮身，便给市场一个下马威。
双重垄断的嫌疑
最低收购价的政策设计在逻辑上无懈可击——通过中储粮在市场上的主体作用，调控粮价，保护农民利益。这个思路明显符合我们20年多来粮改形成的既定思路：国家宏观调控下的市场化流通体制。
但是政策的执行过程中，却客观上鼓励中储粮及其委托企业多收粮食，根据《2006年小麦最低收购价执行预案》，除收购小麦所需贷款由农发行足额发放外，收购费用为每市斤2.5分，另外，临时存储小麦保管费用补贴标准为每市斤4分／年，其中3.5分为委托收储库点的保管费用，0.5分为监管、质检和跨县集并等费用。也就是中储粮收购粮食量越大，企业得到的财政补贴就越多。
此时中储粮化为两个角色：一个是作为自负盈亏的企业中储粮，一个是身兼托市收购政策工具的中储粮。两者在此找到了完美的结合点：政府宏观调控需要多收粮食以托市，企业自身多收粮食以获得更多的财政补贴而盈利。
但一致的目标并非自始至终。两种角色在某一点开始出现背离———作为宏观调控工具，一旦达到保护粮食价格的政策目标时，收购行为应该停止。而作为企业的盈利冲动，多多益善则是其追求的目标。
国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青认为，政府对于粮食的市场价格的动态监测还达不到如此精确。
在价格监测缺位的背景下，收购的裁量权完全掌握在一个有自负盈亏责任的国有企业手中，最终的结果是，中储粮在3个月时间里，将60％的小麦商品总量资源控制在自己手中，形成垄断性收购。此时农民手中已无多少余粮，而面粉加工企业一直处于观望状态，并无多少原料储存。
粮价自8月份就出现上涨趋势，但是11月初，上涨的速度还是超过了很多人的预期：食用油和面粉价格涨幅超过10％，同时带动大米价格上涨。
为平抑粮价，国家粮食局自11月开始，通过5次底价拍卖的方式，向市场放出500多万斤吨小麦，以缓解市场压力。据了解，拍卖价格的底价不会低于最低收购价和仓储成本。中储粮实现了顺价销售。
但是，拍卖到小麦的面粉企业却发现不能顺利地拿到小麦。“因为国储库有财政存储补贴，这是他们的主要收入来源。而这部分库存一旦被拍卖出去，这部分补贴就没有了，”业内人士分析说，“因此被委托的出库单位并不十分情愿出库。”根据规定，中储粮200个直属库是独立核算、自负盈亏的法人实体。他们同样有盈利冲动。
12月7日，国家发改委联合其他部门，发出了《国家临时存储粮食销售办法》的特急通知。通知中明确规定：对不按照合同约定出库的承储企业，由国家粮食局取消其承储资格，按有关规定严肃处理。
小麦加工企业不得不面临一个类似于过去计划统销主体的中储粮的垄断性销售。
据中国经营报报道，因为销售垄断，现在储备库特别强势。粮食在运输的路途中有损耗，一般30吨一车的散装粮损耗要在60公斤以上，以前双方可以协商对损耗各分担一半，但现在则全由买方来承担。
而且出库的费用在大幅上涨，根据粮食竞价销售的实施细则规定，出库费用上限为30元／吨，一般情况下正常的出库费是2～6元／吨，而现在一律是30元／吨，毫无商量的余地。
业内人士认为，此时中储粮的角色实际上已成为粮食市场统购统销惟一主体，而这个主体却并非市场培育而成。这种统购统销的局面恰恰是我们1985年粮改革以来一直试图打破的。“中国粮食流通领域恰恰缺少的是一个真正市场主体的粮商。”徐小青说。
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