我国现行分配制度的分析与改革建议

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党的十六届六中全会对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会作出了重要部署。提出要加强制度建设、保障社会公平正义。完善民主权利保障制度、法律制度、收入分配制度、社会保障等制度。在我国，随着改革实践和相关研究的日渐深入，收入分配的相关制度性缺陷愈加显露。因此。为了更好地解决问题，现着重对现行收入分配制度与政策的缺陷进行剖析，并提出政策建议。<BR>　　一、现行分配制度的缺陷及其收入分配效应<BR>　　（一）初次分配与再分配对居民收入分配影响的基本估计<BR>　　初次分配，是指各收入主体对国民生产总值原始贡献所获取的相应的原始收入，收入形式主要表现为要素收入。再分配及其派生收入，主要指抚恤、救济、津贴，以及转移性收支等项目。<BR>　　根据对城乡居民税前收入和税后收入的测算结果比较，对我国初次分配和再分配对居民个人收入分配的影响，得出两点基本判断：其一，初次分配是我国居民收入分配的基础及主体分配渠道，其公平程度对收入结果的公平程度具有决定性的影响；其二，再分配对居民收入差距的调节作用仍然有限，并且表现出不断降低的态势。目前，我国收入分配制度在初次分配和再分配两个层次上都存在制约分配公平性的缺陷，其中，初次分配的相关制度起决定性作用，再分配制度缺陷则助长了不公平分配。<BR>　　这两个分配层次中出现的问题，在形式上集中地表现为分配过程是秩序的混乱和分配结果是收入差距的不断扩大。<BR>　　（二）初次分配的基本制度缺陷<BR>　　1.产权制度<BR>　　从收入分配的不同层次上看，产权制度应属初次分配范畴，或者是收入初次分配的基础制度。<BR>　　产权是关于财产的权利，不仅包括通常法律意义上的“所有权”（即依法占有财产的权利），以及财产的占有、使用、处置和收益分配的权利。而且还包括债权、知识产权及所有交易中的权利。收入的分配无非是产权收益的分配，因而从更宽的角度看，收入分配制度也是产权制度的一部分。<BR>　　产权制度所具有的激励功能、约束功能和资源配置功能等基本功能。都会带来相应的收入分配效应。<BR>　　作为我国经济体制改革启动点的农村联产承包责任制、国有企业所有权与经营权分离的生产经营方式改革，以及多种经济形式的发展，无一不是产权制度的变革。这种产权制度的变革对收入分配的影响表现在：分配方式转变为以按劳分配为主体、多种分配方式并存：收入来源结构发生了显著的改变，经营净收入和财产性收入在城镇居民家庭收入来源结构中的比重上升，工资性收入和财产性收入在农民家庭收入来源结构中比重上升。<BR>　　现行产权制度的缺陷对收入分配产生了较大的影响。<BR>　　——产权残缺和主体错位造成分配制度的残缺和分配行为的混乱。如国有经济的经营者。一方面，可越俎代庖地行使国有资产的所有权（如“内部人控制”）。形成产权主体“错位”；另一方面，其收益不完全与经营绩效挂钩：一些在现代企业制度中通行的分配方式和手段，如年薪制、期权激励、股权激励等仍未形成规制。在农村土地产权制度方面，目前农民拥有的只是对所承包土地的使用权或经营权，但不拥有转让、抵押、入股等处置权以及相对应的收益权。这种土地产权制度既不利于土地的合理配置和使用，也助长了政府批地过程中的不规范行为，使少数人中饱私囊，广大农民却不能从中受益。<BR>　　——“按劳分配”与“按要素贡献分配”及二者的结合均未真正实现。一是要素市场不健全，使要素产权难以实现。二是“按劳分配与按要素分配相结合”的实现形式和实现机制尚未建立。三是劳动者权益保护制度缺失，劳动力价值被严重剥夺。尤其是在低端劳动力市场中，以农村转移劳动力为主的非熟练、非技术劳动力的劳动报酬更是被压低到极限，并且缺乏基本的社会保障。<BR>　　——单一国有投资体制，使基础设施领域行政性垄断难以打破。投资是产权的实现和延伸。目前，我国基础设施建设投资主要是政府财政投资，民间资本投资的空间不大、渠道不畅。投资主体的单一国有，是我国行政垄断经营多集中于基础设施建设领域的主要原因。垄断性经营必然产生垄断利润，不利于提高投资效率和资产运作效率，也不利于公平分配制度的建立。<BR>　　2，工资制度<BR>　　除了非国有单位的工薪制度外，我国仍然在国有单位。尤其是机关事业单位内实行由政府主管的工资制度。由于国有单位人员规模依然庞大，其工资水平和规则对社会收入分配仍有着不容忽视的影响。现行的工资制度是由计划经济体制向市场经济体制转换中形成的，仍不可避免地带有传统体制的色彩，与市场经济体制下的工资制度还有较大的距离，集中体现在体制内僵化、体制外失范，激励不足与约束乏力并存等问题。具体表现在：工资水平偏低，工资增长机制僵硬，缺乏制度性保障，致使工资外收入膨胀，助长了国有单位职工收入的不规范性：工资结构设置不合理，岗位绩效工资和年薪工资比重过低，不能体现合理的工资级差，缺乏激励和约束作用：对国有企业的工资管理仍带有浓厚的行政色彩，干预不当和约束乏力的问题并存：对劳动力市场中非国有用人单位的最低工资和工资支付管理，缺乏相配套的有效监督管理机制，使得非国有单位中存在大量侵犯职工权益的现象。<BR>　　（三）再分配相关制度缺陷<BR>　　1.社会保障制度<BR>　　（1）覆盖面不足。受益群体主要是城镇正规单位职工，而非正规部门、非主流群体以及农村居民基本没有或只能享受部分社会保障：（2）制度不统一。存在社会保障的“双轨制”，除城乡分割外，在城镇还存在着企业与事业单位的制度差别；（3）缺乏制度保障，未出台《社会保障法》，社会保障资金缴纳、筹集缺乏强制性约束，标准的确定和执行存在较大的主观随意性。<BR>　　2.税收制度<BR>　　（1）纳税主体税负不公，税收政策不完善，城乡居民间、高低收入者之间、不同经济类型单位间存在税负不公；（2）税收待遇差别较大，费用扣除不合理；（3）税收体系不完善，缺乏与财产及其收入相关的税种设置；（4）征管手段落后，难以提高征管水平。<BR>　　3.财政转移支付制度<BR>　　（1）转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱；（2）政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰；（3）各级政府事权和财权范围模糊；（4）转移支付形式多，管理分散。<BR>　　4.“三次分配”制度<BR>　　民办慈善事业和公益事业是成熟市场经济国家收入再分配和社会福利建设的重要组成部分。而目前我国仍然缺乏鼓励扶持民间力量进入慈善事业和公益事业的社会机制。<BR>　　（四）非收入分配的相关制度缺陷<BR>　　1.就业和劳动力市场制度<BR>　　（1）城乡间、国有与非国有、正规与非正规就业者间存在分割的“三元化”劳动力市场和就业制度与政策；（2）行政性分割造成高端与低端劳动力市场；（3）以扶助国有企业下岗失业人员再就业为工作重心的就业服务体系尚不健全。<BR>　　2.公共教育制度<BR>　　（1）财政资金投入不足，乱收费给公众造成不合理负担，公共教育公益性质丧失：（2）财政经费使用方向和结构不合理，阻碍基础教育和职业技术教育发展；（3）差别教育政策加剧了公民基本权利的不平等和社会的贫富差别。<BR>　　综上分析，我国现行收入分配制度的主要缺陷特征是：城乡“二元”结构、行政支配、秩序混乱及公共福利短缺。直接原因来自于制度目标的模糊、制度构架的不完整和制度路径的“双轨”。究其制度性根源，在于不成熟的市场化体制中转型期的产权制度和政府行政管理制度。政府职能的缺位和越位贯穿于相关制度缺陷的始终。<BR>　　二、现阶段我国公平分配制度目标模式的选择<BR>　　当前，我国正处于制度转型的关键时期。随着利益主体的日益多元化，社会愈将转向多分配目标的时代。这意味着市场配置资源并决定初次分配的基础作用将更加强化。而我国劳动力和资本等要素配置的市场化仍处于初级阶段。要素占有不平等造成的收入差距扩大刚刚开始，城乡“二元”结构、行政性垄断经营、制度性腐败等深层次弊端在短期内难以彻底打破和消除，仍将对收入分配产生不利影响，健全与完善与新的市场经济格局相适应的再分配制度，还需要一定的时间和条件。因此，在目前的社会背景下，必须尽快转变政府职能，使其更多地承担起维护社会公平和促进社会发展的责任。<BR>　　在发达的国家中，公平的收入分配制度往往与成熟的市场经济制度、较强的经济实力密切相关。但不同国家的收入分配模式不尽相同。如美国，中等收入分配差距，较高水平的社会保障：瑞典，较低的收入分配差距，高水平的社会保障：韩国，低收入分配差距，低水平社会保障：俄罗斯。高收入分配差距，相对高水平的社会保障。<BR>　　我国现阶段收入分配的制度模式，应在进一步完善市场经济制度的基础上，提倡在机会公平和过程公平前提下缩小收入差距。发挥政府在弥补市场缺陷、提供市场公平竞争机会和环境、实现社会公平分配中的主导作用，努力促进社会保障制度建立和完善，提供人人均享的公共教育、公共医疗、就业扶助及其他基本公共服务。最大限度地消除各种不平等的制度分割，尤其是城乡差别，实现收入分配结果的大体公平。<BR>　　三、促进公平分配的制度的政策建议<BR>　　（一）加快推进产权制度改革，在完善产权制度中规范收入分配关系<BR>　　1.加强产权的相关立法，使产权的行使及相关利益的实现有法可依，促进产权关系的清晰和规范。产权制度的完善要做到法律先行，要在宪法、公司法、证券法、信托法、投资法、物权法、民法等不同层级的相关法律中明确个人财产所有权神圣不可侵犯，保护与之相联系的代理权、使用权、经营权、收益索取权等各种权利。明确界定各项权能之间的关系，明确不同投资主体的法律地位和投资活动中的各种产权关系及交易规则，形成比较完整严密的产权制度的法律体系。从而解决劳动、技术、管理等各类生产要素的产权归属，以及农民对土地的产权归属问题，规范市场秩序和分配行为。<BR>　　2.以产权改革为突破口，加快发展混合所有制经济。产权多元化是市场经济的必然趋势。要以相关法律法规为依据，加快国有产权、集体产权、私人产权、外资产权等多元化的产权结构改革，由此进一步推动国有经济的战略重组和国有企业改革的深化。同时，深化集体企业改革，发展多种形式的合作经济。要防止近亲繁殖的股份制、内部人控制的股份制及官商勾结的股份制钻改革的空子。<BR>　　3.在产权制度改革中促进政府职能转变，变政府的产权代理为产权界定。在明晰各类经济主体产权关系的基础上，进一步界定政府的权责，保证产权主体自主决策权、自由交易权的充分行使，真正实现市场对社会资金和资源配置的基础作用，逐步将政府从产权代理者转变为产权维护和界定者，使政府从直接经济利益中超脱出来。<BR>　　（二）改革政府行政管理体制，进一步精简和规范行政权限，减少行政层级，建立统一的行政协调制度，最大限度地降低行政管理成本，提高政府工作效率<BR>　　1.加快转变政府职能。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织分开。<BR>　　2.继续推进政府机构改革。建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则，以及决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分中央和地方经济社会管理权责。<BR>　　3.健全科学民主决策机制。完善重大决策的规则和程序。采取多种渠道，运用多种形式，广泛集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。<BR>　　（三）在政府职能转换中，促进公共财政制度建立，提高财政的公共支出水平，加强财政转移支付力度，充分发挥政府在制度转型阶段促进社会公平分配的中坚作用<BR>　　1.按照建立公共服务型政府的要求，理顺中央和地方的财权和事权关系。在目前中央财政实力明显好转的情况下，应依照有利于公共服务、促进公平分配的原则，将义务教育、基本卫生防疫及保健等最基本公共服务的事权全部划归中央，保证基本公共服务平等惠及所有人。<BR>　　2.改革现行转移支付方式，建立规范透明的新型转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度。要将财政转移支付目标，定位于确保全国各地都能提供最低标准的基本公共服务：改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，均衡地方公共服务能力：建立财政转移支付评价、监督和考核机制，设计科学合理的效益评价与考核指标，建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化。<BR>　　3.调整财政支出结构，扩大基本公共服务财政支出比重。当前，政府应尽快从微观经济参与者的角色中退出，更多地履行公共服务的职能。将一定时期的工作目标列入相关法律和经济社会发展规划中。<BR>　　（四）改革税收制度，充分发挥个人所得税对收入分配的调节作用，适时出台新税种，建立起适合中国国情的、有利于促进公平增长的合理税制<BR>　　应着重完善综合和分类相结合的混合所得税制。制定更趋合理的税率和费用扣除标准。改革个税征管体制，将征管权限划归中央。加强个税征管，改善征管手段。逐步试行以个人所得税为核心，以物业税、遗产及赠与税等财产税为辅的税收体系。推进增值税转型、实行消费型增值税是完善增值税制度的方向。要在总结经验、不断完善的基础上尽快在全国范围内推开。<BR>　　（五）从多方入手，加快城乡统筹发展步伐，消除城乡收入差距的“二元”制度基础<BR>　　1.建立就业机会权利平等、获得劳动报酬权利平等、享受就业社区公共资源权利平等的农村进城务工人员的平等就业制度。<BR>　　2.在继续巩固农村税费改革成果的同时，加强对农村基层公共支出的转移支付，加快农村各项社会福利和社会保障制度改革。<BR>　　3.进一步规范农村土地征用制度，保障农民对土地的长期使用权，并探讨确立农民对土地的实际处置权，在土地合理流转的过程中，促进农村剩余劳动力转移，提高农业生产效益。<BR>　　六、尽快破除传统体制遗留的不同所有制、不同政策待遇的不平等制度，最大限度地消除由于对行政性垄断和国有企业等特殊保护政策给公众带来的利益损失<BR>　　1.在改革中不断弱化行政性垄断经营力量，创造平等的竞争环境。通过不断引入新的竞争因素，逐渐削弱由于政府权力介入造成的某些行业或部门的行政性垄断经营，对借此形成的垄断利润课以专项税收，并用于对中小企业的创业和发展的扶持上：对行政性垄断行业的收费价格实行严格的监管制度，对相关单位内部的收入分配应有合理的制度约束。<BR>　　2.继续改革国有企业制度，使其从一般竞争性领域中逐步退出。促进政府职能的真正转变。目前。需要在就业再就业、工资住房和社会保障、生产投资和原材料供给、信贷融资、产品销售和出口等方面，实现由向国有单位的政策倾斜过渡到面向全社会。<BR>　　3.积极扶持中小企业。促进经济主体多元化，为社会成员的机会平等和结果平等，创造有效的制度空间。<BR>　　（七）重视就业、教育、社会保障等基本制度安排。将当前重点工作与长期制度建设有机结合，使其尽快覆盖全体公民<BR>　　1.大力发展基础教育和职业培训，全面提高劳动者素质。要解决当前我国的就业压力，必须把提高劳动者素质放到首位，通过进一步普及基础教育，加强职业教育与技能培训，改善劳动力供给结构。<BR>　　2.鼓励就业内容和就业形式的创新。实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶持政策，鼓励发展小企业和各种“非正规就业”。除实行政府出资安置就业方式外，应通过减免税费、优惠社会保险缴费、免费培训、低息贷款、综合保险等市场优惠政策，鼓励多种形式、多种渠道实现自主创业和就业。<BR>　　3.以完善社会救助制度为当务之急，逐步实现社会保障制度自身发展的“可持续性”。改变目前社会救助标准普遍偏低、覆盖面不足、执行制度不甚规范的现状。同时，加强失业保障体系的建设，稳妥推进养老保险、医疗保险的进一步改革，逐步实现社会保障制度自身发展的“可持续性”。<BR>　　（八）重视建立利益表达和利益协调机制，为社会弱势群体提供利益诉求途径，提高和扩大社会对利益冲突的容纳能力和空间<BR>　　在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，追求公平分配的另一重要途径或制度安排就是，建立各个利益主体间的利益表达和利益协调机制，尤其是劳资双方的协商制度、社会弱势群体的利益诉求和利益保护制度。目前，迫切需要确立工会的法律地位和作用。使其真正成为社会公正的维护者：使司法制度真正为老百姓主持公道。建立社会利益各方良性互动关系和实现公平分配的利益协调长效机制。<BR>　　（宏观经济研究院课题组  执笔：李爽）

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关键词：分配制度 农村转移劳动力 混合所有制经济 财政转移支付 收入分配制度 改革 建议 分配制度

很全面，很有启发，学习了！

这么好的文章，怎么没人关注？

很好啊，正需要这方面的东西，嘻嘻~~~