管制的目的与达到管制目的的最佳方式

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管制的目的与达到管制目的的最佳方式
黄焕金

一般看来，管制是政府对社会经济活动中的商品价格特别是商品品质所实施的指令，只有符合指令规定的商品的价格与品质，此商品才能在市场出售。不符合这个政府规定，政府就会采取强制手段，迫使商品退出市场。
因此我们不难明白，管制的目的是确保商品的价格与品质有利于特定群体的利益，比如政府对药品价格进行管制，以杜绝药品价格虚高现象。特别是对药品的品质进行管制，不随便让没有经过政府确认有效无害的药品进入市场。这是为了患者利益而实施的管制。
在这里很容易产生两个方面的问题：即在管制中，许多人，包括具体执行管制政策的人，他们只问管制上的程序与形式，很少问管制的目的，甚至几乎忘记了管制还有目的性。另外一个更深的问题是：几乎没有人质问：政府管制的方式手段，是否是达到管制目的的最佳办法？或者恰恰相反，成为有害于实现目的的行为？如果它不是最佳办法，那么，肯定会有其它更好的办法来达到管制所要达到的目的，并非一定要以“一刀切”的政府管制措施才能达到管制所要达到的目的。
我们并不难发现，管制的目的往往包含着对具体的管制方式与手段的否定。这是符合“规定即否定”哲学原理的。对于政府管制林立的现在，我们以质问“管制目的”的办法，已经构成了对政府管制的批判。但批判并不等于完全否定政府管制，而是要促使这种管制更科学、更灵活多样、更有效、更能够与其目的相符合。
我们都知道，为了确保药品对人的有效性，政府设立了药监部门。药监部门的目的与职责就是确保药品的品质，它通过设定一定的程序与形式来开展工作。比如通过药品生产企业的“质量认证”，通过药品的“批准文号”来决定药品是否有资格上市销售。但是，药监部门是如何鉴别生产企业的资质和其药品品质呢？这是一个关键环节。一般来说，它是通过生产企业所提交的药品试验材料来决定。在这里又存在问题：这些材料是否属实可信？材料所登载的情况是否真实？面对众多生产企业的申请报告，药监部门无力进行更进一步的鉴定，因此只好将药品试验与审批时间大幅延长，以让临床试验尽可能反映出药品的真实情况。因此，实际上每年的新药审批量应该是极少的。但在药监部门人员被收买的情况下，他们也有可能轻率地放出大量“新药”，甚至放出有毒药品。当然，我们不能说药监部门故意放出有毒药品，而是说明他们没有足够的能力鉴别出生产企业的行为的真实性。因为只要企业经过暂时性的一定努力而获得药监部门的生产许可证书，那么企业怎么生产，生产出来的产品如何，就都有“合法性”了。实际上，只要药品不至于离谱到毒死人而使社会哗然的程度，药监部门还不一定知道或正视它审批合格的企业会出现如此大的问题呢？
另外一种事例是人才资格的准入审核制度。我们知道，一个人要想成为医生、律师等等人才，而从事相关专业技术工作，需要经过政府部门的考核机制。但这里同样存在非常复杂的问题：政府部门所设计的这些考核机制是否合理，即是否真正考核出人的能力与相关才能？此类考核机制通常是首先审核学历文凭，然后再设计出一个考试程序，再看看在学术期刊上发表论文的情况。但事实上，这些程序都有很大漏洞。比如学历文凭很难反映出一个人的能力，甚至连这些文凭是如何得到的，都疑问很大。因为学校考试方式并不一定合理，发表论文虚假成分更多了。学术腐败之严重，搞得这方面的评价几乎完全忘记了其目的是什么了，人才管制的形式与其目的背道而驰。人才资格的准入审核最终只剩下一个空洞的形式骨架，而无其实在目的。因此，近30年来尽管中国的博士已经非常多了，但科技的原创能力仍然没有太大长进。在此情形下，中央提出了“不惟学历、不惟职称、不惟资历、不惟身份、”“四个不惟”的人才评价思想。它否定了单纯一种方式评价人才的观念，对于在人才问题上的政府管制具有很大的批判意义。
有一个事例特别说明政府管制的问题。现在政府规定，除了政府批准的部门以外，任何单位都不得从事人体采血输血业务。因此，采血用以输血的业务就单纯给予血站，任何医院都不得向任何人采血以供输血需要。最近出现一个事例。某小城医院在做产妇手术时产妇大出血，医院紧急向地处另外一个城市的血站要血，但路程比较远，一时难以送到。在情况危急之下，产妇家属强烈要求从家属他们身上采血，以救自己亲人一命。但被医院拒绝，医院说政府有规定，医院不得自行采血用于输血，违者严罚。最后，产妇因失血过多而死亡于医院。在这个事例中，政府对采血输血的管制是要防止爱滋病等传染病传播而对病人患者的健康构成危害。因此，管制目的是好的。但是这个目的一定要通过以上这种管制措施来实现吗？如果因预防患者的健康遭受危害而致使患者丧命，那更显得管制措施的荒谬了。输血用以救命，此时，健康损害已经退居“二线”，因此，在此特殊与危急情况下，如果按管制的最高目的---为了患者的切身利益（这个利益当然首先是生命权，然后是健康权，再后是经济利益权…），政府与医院并没有权禁止家属的要求。最终出现此类事件，到底谁负责任？是医院还是作出管制规定的政府部门？总不能让产妇这样白白死去吧。
所以，当我们面临政府任何一项管制措施时，我们特别要质问政府管制措施的目的是什么？并且进一步要问：在达到目的的道路上，为什么只有政府设置的管制措施这条路？我为什么不能走另外一条路，有可能我所选择的道路要比政府管制措施规定的道路更适合于我达到预定目的，更有效地达到目的。比如政府部门只准某些人从医，但我的病却只服某个人的医术，并且这个人还不是政府认可的医生，那么，为达到治好我的病的目的，政府不能强制这个人不能从医，不能强迫我一定要找政府认可的人看病。因为政府管制的出发点也是为了我的利益，为了我能够治好病痛，不受到别人的欺骗。也许有人说，这个人也许偶然医好了你的病，但却医死了别人。那么政府管制可以不要吗？实际上，在一定的约束机制下，如果没有管制，也没有人敢做自己没有把握的事。比如，如果将政府管制办法改为“监视”的办法，迫使你对自己的行为负责，那么，无证又无才的人就不敢擅自给人治病，因为在“监视”的情况下，你做事出了问题，你跑不了，死了人你要倾家赔偿。所以，没有人敢在没有把握的情况下擅自做事。监视与管制不同，管制是指在没有取得合法证明的情况下，你不能进入某一行业做事，而监视是则指你可以进入任何行业做任何事，但你必须受到监视，以便在你做事出问题的时候追究你的切身责任。显然，监视是不管制别人做事，实现了最大程度的开放，但另一方面，又建立了有效的责任追究机制，使每个人在没有把握的时候不能擅自做事。这样，在商品与服务品质的保证上面，与管制相比，监视一定会取得更好的更符合管制目的的效果。假如我们现在将所有行业中为了确保商品与服务品质的政府管制性质的证照制度统统取消，将一切市场准入制度取消，代之以监视当事人的机制，那么完全可以获得更好的效果。这个效果并不仅仅是维护商品与服务的品质的效果，而且还取得市场充分放开，减少因此而导致市场垄断所产生的成本的好处。比如有些人说民用航空管制是需要的，因为航空涉及到人身性命安全，不能让什么人随便经营航空业务，随便驾驶飞机商业载客。但如果换另外一种办法，即监视的办法，我容许你做这方面的事情，但你必须要对你的行为所引起的问题负责，由于监视，出事后你无法跑掉。于是，一有这个责任性，就会取得比政府管制更好的效果，即无人敢在没有把握的情况下，擅自开办航空业务，等你修炼够了，认为自己有把握了，你再申请从事此项业务。在你向政府部门申请此项业务时，政府部门也不需要考核你，不需要收什么费用，只需要核实你是否有足够的实力承担可能产生的问题的责任（如果你不够条件，自己一条命根本担负不起100条命的责任，那你就不应干这事情），对你在从事业务的时候进行监视，此时你自然不敢做无把握的事情。
政府管制还存在权利错位的问题。最近暴露了一件案例：山西某交警部门中某些人因非法收取别人的高速公路“通行费”而遭查办。事情是这样：政府为防止超载汽车压坏公路而实行超载管制（简称“治超”），超载汽车在进入高速公路时必须卸载过重货物。管制措施由交通警察执行。于是，管制措施就具体变成交警人员对车辆是否放行的问题。管制规定执行了许多年，山西的高速公路仍然被沉重的拉煤车压坏严重，政府管制似乎并没有什么效果。追寻原因，原来交警人员只认“通行费”而不管车载是否超重。有人明白了其中奥妙，于是向车主“招揽生意”：如果你们愿意每月给我8000－10000元，我保证你们可以超载行驶。车主们一算，出这个费用竟然还合算，比遵守政府管制规定更可赚钱，于是纷纷情愿缴纳费用。此人将收上来的每月上100万“买路钱”用多达50多万去收买交警，让加入其“车队”的超载车辆通行。这样，政府有关管制不仅未能产生应有作用，反而产生双重后果：既造成公路的更大损坏，又为某些人大获不义之财提供了条件与机会。为什么政府管制出现这样的结果呢？那是因为它忽视了交易双方的权利。因为公路是否损坏，与交警根本没有直接的利益关系，公路坏了，利益受损害的是其所有者，公路的所有者是谁？是高速公路管理局（实际上它也不是公路的切身所有人），但治超管制中，公路管理局有何发言权？假设公路是管理局的，并且由它“治超”，那么它会为了收取这种“买路钱”而甘愿让自己的公路被压坏吗？除非买路钱的数额高到比公路的建造成本更高的程度，否则，它不会做此蠢事。而让交警来实施这种管制，那么那怕他们每月只获得500元买路钱，在他们看来也是值得的，因为在他们看来，路不是他们的，买路钱有总比没有的好。但他们这种徇私舞弊行为却使公路遭受了“大难”。在此，政府管制完全走样了，管制的措施与管制所要达到的目的完全背离了。相反，如果我们能够将交易权利人双方引到一起，让他们自己讨价还价，那么，高速公路既不会无缘无故地损坏（就算损坏，也会获得足够的补偿），也不会产生中间代理人（政府与交警人员）获取非法之财而损害双方利益之事，政府更不需要做什么管制措施了。
在西方经济学里，政府管制一直是被批判的行为，因为它既难以达到管制所设置的目的，又产生了额外的成本而加重社会经济运行的负担。比如著名的美国经济学家弗里德曼就连美国食品药品管理局的作用都要质疑。而美国的这个政府机构所做的事情要比中国的同类机构更廉洁公正有效得多。所以，有识之士特别要质疑政府管制的作用。就算我们同意管制的目的与出发点是好的，但我们也很能同意为达到这个目的所采取的措施与实施的办法是可取的。但是，在政府管制中，管制目的往往反而是虚的可有可无的东西，管制措施、形式、过程与程序才是“合法”的，无论管制目的是什么，无论管制是否有目的，管制措施与形式都将是最重要的，都将是“法定”性的。尽管你在遵守政府管制政策时完全背离了管制目的与管制精神，但只要符合管制形式，那就是“硬道理”。正象前面那个“产妇失血而亡”的事例那样。
2007/8/9

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关键词：美国经济学家 西方经济学 生产许可证 政府管制 政府部门 目的 管制