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近年来世界遗产地冲突事件的特征、起因与对策——社会现象.doc
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近年来国内世界遗产地因旅游开发而引起的冲突事件不断，从索道建设、接待设施建设到门票价格上涨等问题，无一不引起社会各界的广泛争论，一方面这些争论反映了人们对世界遗产保护的关注，另一方面，争论并没有能对问题的解决起到决定性影响说明了世界遗产地问题解决的复杂性，本文拟就相关问题进行分析与探讨。
一、冲突事件的特征与特点
1.开发建设是形成冲突的主要力量
一般认为，旅游发展与遗产保护可能引起的冲突包括旅游性破坏、经营性破坏和开发性破坏三种类型。旅游性破坏指旅游者游览行为对遗产资源造成的环境与资源冲击，这种破坏是一个渐进的过程，往往不易引起突发性冲突，也可以通过适当的管理来进行控制；经营性破坏是指由于经营管理者不慎或不当的管理行为造成的资源毁坏或损伤，这种破坏或大或小，但大的管理失误有可能引起较严重的后果，如武当山遇真宫失火事件；开发性破坏主要是指开发主体不当的开发建设对遗产资源造成的破坏，此类事件一般较容易引起媒体的关注形成新闻焦点，如武陵源观光电梯事件等。
从近年来发生的几起冲突事件来看，大多是由于开发建设引起的开发性破坏事件。当然，这并不表示目前国内旅游发展与遗产管理不存在旅游性破坏与经营性破坏，它只能说明目前能进入媒体与公众视野的往往还只是大型破坏事件，旅游性破坏与经营性破坏还未引起足够的重视。
2.冲突事件反映部门利益之争
在这些冲突事件中，表面上是开发商开发建设与遗产保护的冲突，其背后是ZF各部门之间的冲突，其中突出表现在旅游管理部门与文物保护部门的冲突、与建设部门的冲突，地方ZF与上级职能部门的利益冲突。
在冲突事件中，部门利益之争集中体现了部门发展目标之争与部门既得利益之争。部门发展目标之争主要表现在地方ZF希望以发展经济为首要目标，而相关职能部门却要求以某单一职能为目标，如武陵源百龙电梯事件中，地方ZF极力支持相关项目的开发建设，积极与相关部门进行协调工作。部门既得利益之争主要表现在相关职能部门为争取既得利益(如资源的管理权与处置权、收益权等)发生的冲突，如“水洗三孔”事件和西安兵马俑上市事件，文物部门为保障自身既得利益而与其他部门发生了激烈的冲突。
3.舆论监督的推动作用明显
从这些事件发生的过程来看，媒体舆论对推动事件的发展与变化起到很大的作用，从事件发生的时间顺序来看，基本反映“事件发生——(举报)/媒体报道——部门反应——媒体跟踪报道、社会普遍关注——高层介入/主管部门重视——部门进一步反应——有法可依/无法可依——处置/不了了之”的“监督－反馈”特征。在这一过程中，媒体对扩大事件的影响，引起社会关注，推动高层ZF介入事件的解决起到了一定的作用，也促使地方ZF采取了一些措施，但另一方面，由于媒体及其他外界监督形式本身的局限性，在不同的事件中媒体扮演的角色也颇有争议，它对事件推动作用仍然有限。
4.法律监督起决定性作用
从几起事件的处理结果可以看出，凡涉及到文物破坏的事件如武当山遇真宫失火事件，都按照文物保护的相关法律进行了处罚。一则是因为文物保护的主管单位明确——国家文物局，二则是文物保护有严格的法律支持。但涉及到自然遗产破坏的事件时，处理结果大多是不了了之。一方面是因为自然遗产主管部门众多，另一方面是因为目前自然遗产保护的相关法律缺乏。武陵源被联合国教科文组织批评，因为有《世界遗产保护公约》的约束，中央高层的高度重视，问题才得以初步解决。同样是武陵源，百龙电梯事件没有被联合国教科文组织指出，媒体舆论的批评引起了相关部门的重视，但由于自然遗产涉及的主管部门众多，谁也不愿对此事负责，也没有相应的法律可依，所以最后百龙电梯事件也只能不了了之，泰山、黄山事件也大致相同。正如有学者所言“兵马俑丢一个脑袋可以判刑，而泰山砍出一半却无法可依”，没有法律制裁的依据，问题最终也不能得到有效解决。
二、事件发生的原因剖析
1.发展目标：经济利益驱动
公共选择理论认为，人是具有利已心的、追求自身利益最大化的个人，也就是亚当斯密所说的经济人或者交易者，他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。个人参与政治活动的目的也是追求利益最大化，也以成本—收益分析为根据。政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。政治家的效用函数中包括的变量有权力、地位、名声、威望等，虽然增加公共利益也可能是政治家的目标函数中的一个变量，但是这个变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量。
在传统体制下，地方ZF实际上是中央ZF的派出机构，地方成为全国综合平衡的中间层次，一切听命于国家的指令性计划。实行市场取向的体制改革后，地方ZF的目标函数和约束条件发生了重要的变化。一方面，1980年实行“分灶吃饭”的财政体制后，地方ZF的利益被强化了。当地方ZF以预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济目标的经济组织。地方利益不再是抽象的，而是具体的，正是这个意义上，地方ZF有其相对独立的目标任务，地方ZF的经济行为，就是在地方利益的驱动下，利用地方职权，实现这些目标任务。又是在这个意义上，地方ZF从地方利益的代表者，进而成为一个相对独立的利益主体，并且是多层次的利益主体。在地方ZF中，ZF政策总会受到ZF官员个人利益偏好的影响，在缺乏有效监督的情况，ZF官员制定的政策总是会追求短期经济目标的实现。
目前国内世界遗产地的实际控制与管理权都由地方ZF所掌握。基于种种现实压力，地方ZF的遗产管理目标不得不以经济发展为目标，而具体负责的ZF官员则将这种经济利益更具体化、短期化。明确的经济利益驱动与短期的经济发展目标使遗产地的开发建设形成一种强势力量，力量对比的悬殊使遗产保护工作弱化，最终导致这些冲突事件的发生。
2.经营方针：游客需求导向
改革开放以来，“顾客至上”、“顾客永远是对的”、“让顾客满意”是服务业奉行的宗旨，虽然在实际的服务过程中远未真正落实这一理念，但在旅游资源的开发建设中却已经普遍接受这一思想，如“围绕市场需求开发产品”、“市场导向开发原则”等等，应该承认这种指导思想在一定范围内有其合理性，但对于世界遗产地这种高度稀缺资源，完全以顾客需求为导向进行开发建设可能会出现一些新问题。
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