我国生态环境保护建设投资与补偿机制的构建--产业经济学

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作者：来源于网络
摘要：
    生态环境保护建设是全人类共同关注的课题，而日益恶化的生态环境状况,对我国社会及经济发展提出了严峻的挑战。借鉴国际社会生态环境保护建设方面的成功经验，追求人与自然和谐发展，走可持续以及区域协调发展之路，克服影响生态环境保护建设的障碍因子，通过建立生态环境资源经济核算机制，推行积极的生态环境保护税收、财政、信贷、社会补偿和产业政策，从而构建起我国生态环境保护建设的投资与补偿机制。  

关键词：生态环境、保护建设、投资、补偿机制  

    一、问题的提出

    人类只有一个地球。当人类社会从传统农业文明迈向了现代工业文明时，这既带来了物质生活水平的极大提高，但也伴随着毁坏我们经济发展的生态环境支持系统。目前世界上至少有1/3耕地的表土流失，有50%的牧场因过分放牧而向荒漠演化。世界森林自出现农业以来已经缩小了一半左右。濒危物种在鸟类中占1/8，在哺乳动物中占1/4，在鱼类中占1/3。整个20世纪，人类消耗掉石油1420亿吨、煤2650亿吨、铁380亿吨、铝7.6亿吨、铜4.8亿吨。占世界人口15%的工业发达国家消费了56%以上的石油、60%以上的天然气和50%以上的重要矿产资源。全球石油剩余可采储量仅为1400多亿吨，静态保障年限仅40年；天然气剩余可采储量为150亿立方米，静态保障年限仅60年。据预测，我国到2010年左右，全国的石油和铁矿资源的对外依存度将分别达到57%，铜和铝的对外依存度将达到70%和80%左右；中华母亲河断流天数增加，大江大河洪涝灾害、沙尘暴频频肆虐。这一切都显示，一场全面危机正摆在我们面前。①鉴于在经济社会发展中存在着大量的耗竭和生态破坏问题，上世纪５０年代以来，一些国家和地区尝试采用经济手段予以解决。这种利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的思想，在１９９２年联合国《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中是这样表述的：在环境政策制定上，价格、市场和ZF财政及经济政策应发挥补充性作用；环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上；价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。由此，生态环境补偿问题开始被更多国家认识并付诸实践。生态环境补偿是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。生态环境补偿的手段包括：要求生产者、开发者、经营者支付信用基金，缴纳意外收益、生态资源、排污等费税，由ZF出面实施环境项目支持、生态保护工程、发展新兴替代产业等。目前，在世界发达国家中，都以不同方式，制订不同政策，采取不同措施，加大对环境保护建设的投入，补偿维持生态环境良性循环的公共资金。据报道②，德国补偿机制最大的特点在于资金到位，核算很公平。其资金支出主要是横向转移支付。所谓“横向转移”，就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。换句话，就是通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。从横向转移支付的实践来看，目前只有德国在实行，而且有一整套复杂的计算以及确定转移支付的数额标准。横向转移支付的另一个重要特点是州际间横向转移支付，它是以州际财政平衡基金为主要内容。它们的横向转移支付基金由两种资金组成：一是增值税由州分享部分的1/4；二是财政较富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金。
    美国ZF对生态环境的建设与保护很重视，大部分资金投入都由ZF承担。为加大流域上游地区农民对水土保持工作的积极性，美国也采用水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的ZF和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。20世纪后期，美国的水土保持走上了进一步改善环境质量、保持生态系统稳定协调发展的新阶段，传统水土保持技术的设计理念也逐步发展到以保证区域总体生态质量为指导。也有一些国家的环保生态补偿不是用经济补偿，而是通过投资,对生态环境进行治理,最典型的是用水循环利用的方式。即排出来多少污水，经过处理后再你反馈给自然多少水量，只不过这样的水用途是不相同的。这种做法称为“中水回用”，典型的国家有以色列、日本。
    以色列是在中水回用方面最具特色的国家。以色列水源奇缺，人均水资源占有量仅为476立方米。因此，采用了农业节水和城市中水回用的对策。占全国污水处理总量46％的出水直接回用于灌溉，其余33．3％和约20％分别回灌于地下或排入河道。而回用的方式，既包括小型社区的就地回用，也有中等规模城镇和大城市的区域级回用。目前，以色列100％的生活污水和72％的城市污水得到了回用。
    这些国家行之有效的资金投入和补偿机制，为我国生态环境建设保护提供了可以借鉴的参考。

    二、生态环境保护建设投资与补偿机制建立的战略意义

    1、是追求人与自然和谐发展的具体表现
    追求人与自然的和谐发展，是中华传统文化的重要组成部分。中国古代思想家既提出了“天人合一”的思想，也提出了“制天命而用之”的思想。中国道家提出“道法自然”，将自然这个概念提升到了形而上的高度，指的就是自然法则不可违，人道必须顺应天道。《齐民要术》中讲的“顺天时，量地利，则用力少而成功多，任情返道，劳而无获”。刘基《自然力的利用》一文中讲的“惟圣人为能知盗，执其权，用其力，非徒取其物发其藏而已也”，都是指人们应尊重自然，顺应自然，掌握驾驭自然的主动权，不能只知道耗费自然界所固有的物质财富。这些思想无不浸透了朴素的自然观和发展观。今天，人们追求人与自然和谐发展的科学发展观，就是要在大力发展经济的同时，切实保护好自然生态环境，保护好人类生存繁衍的家园。而建立生态环境建设投资与补偿机制，就是要把生态环境建设保护提升到国家具体管理的层面上来，规范每一个社会成员、社会团体关注我们生存的自然环境。

    2、是我国走可持续发展道路的战略选择
    生态环境补偿机制是一种新型的环境管理模式。长期以来，我国一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，原料生产与加工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润，环境资源却没有得到补偿。建立生态环境补偿机制，首先有助于利用经济激励和社会宏观管理手段，促使生态环境资源的开发利用过程与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。 其次有助于从生产源头上促进经济社会发展同环境保护相协调，为经济的可持续发展提供制度保障。生态环境补偿机制可以改变企业无偿使用生态资源的习惯，迫使企业在进行商品生产时就计划到生态环境的损耗。为减少生态成本，企业必须采取措施减少环境资源的破坏、污染和占用。这样就可以达到促使企业自觉提高技术水平、改善管理、合理利用资源、减少对生态环境破坏的目的，从而确保生态系统对当代和后代人的支持能力不会由于现在的经济发展受到削弱和破坏。这是经济可持续发展的根本和基础。
     此外，生态环境补偿机制的建立有利于为保护生态环境筹措资金，也有利于树立全民生态意识，解决人的发展同环境的矛盾与对立，使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节中，潜移默化地影响每一个人，使环保成为人们的自觉行动。

     3、是区域协调发展的重要保证
    为了推动中国经济全面、协调的发展，缩小地区之间的收入差距，国家提出了进行西部大开发的战略决策。西部大开发的首要战略任务就是生态环境建设。这是西部甚至全国生存与发展的根本前提和重要基础，是一项长期而艰巨的重大基础设施建设。西部是中国最重要的生态敏感我区，我国大江大河的源头几乎都分布于此，同时也是自然矿产的森林资源的富集区。江河源区是江河中下游地区可持续发展的生态屏障。保护和治理江河源区的生态环境，不仅是上游地区可持续发展的需要，而且是中下游地区生态安全的重要保障。因而也是全流域可持续发展的保证。因此，从全流域的大局来看，江河源区发展的目标应当以生态环境建设为重点，以追求生态效益为中心，兼顾经济效益和社会效益，实现三大效益的协调统一，促进全流域区域的可持续发展。
　　生态环境建设属于社会公益事业，需要大量的资金投入作保障。现在搞生态环境建设，国家禁止砍伐森林等自然生物资源，生态保护区人民失去基本的发展权，地方财政失去收入支柱，经济难以为继，社会发展落后，人民生活十分贫困，交通、通讯、电力等基础设施严重不足，地方财政极其困难。因此，建立利益补偿机制和制度，制定相应的政策和法律法规，并付诸实施，把中下游地区每年因环境恶化造成的巨大经济损失的一部分，预先转移支付到上游地区的生态环境建设事业，广开投资渠道，形成多元化的投资体系，必将大大推进江河源区生态保护事业和三江源自然保护区的良性发展，有力地促进上、中、下游流域的协同进化和全流域的可持续发展。
    众所周知，维护社会公平是ZF的责任。公平与可持续发展是一致的，反之，不公平则导致发展的不可持续。从横向公平来看，如果对生态地区的贫困现实不加以改变，生存的巨大压力迟早会导致生态的重新破坏，最终影响全社会的可持续发展。从纵向公平来看，为了能让后代有平等的机会从土壤、净水、森林、海洋气候取得财富与福利，我们现在就不能任意破坏这些自然资源，我们就必须找出永续使用自然资源的方法。所有这些都要求国家或ZF实行补偿或通过财政转移支付来调节，以妥善解决这种因生态保护而带来的保护地区与其他非保护地区之间日益拉大的社会不公平现象。

    三、生态环境保护建设投资与补偿机制的实践情况和面临的困难

    在生态环境建设保护方面，我国虽然实行了排污收费政策，但仅对企业超标排放污染物征收排污费，而且收费标准低，使用效率差，特别是没有要求生产开发者对生态功能的破坏实行任何补偿，因而影响了生态政策的执行效果。另外，我国资源管理部门虽然开征了资源费，但征收面并未铺开，已征得的有限资源费也没有完全用到生态环保建设中去，造成补偿不到位的局面。目前，我国从生态环境补偿费的征收入手，在生态环境补偿机制的建立方面做了初步尝试。已经制定了生态环境补偿费征收管理办法的有北京、广西、江苏、福建等省（区），辽宁、广东、河北等地的有关环境保护法规中也有相应规定。已经开展征收工作的项目大致可分为矿产、土地、旅游、水、森林、草原、药用植物和电力建设等几个方面。在征收环节方面，建立了申报、核收和处罚制度，由资源开发利用者向环保部门或环保部门委托的单位申报开发区域、利用数量、技术手段、生态环境影响评估、拟恢复措施等。收费部门对其申报进行审查，并按标准计算应收额。对无理逾期不缴或欠缴的加收滞纳金和罚款。在补偿金的使用环节上，建立专款专用制度。补偿金纳入预算管理后转为用于生态环境保护的专项费用。以上工作的开展为我国建立生态环境补偿机制提供了实践基础。
    作为一种新型环境管理制度，现阶段生态环境补偿机制在我国推行还面临许多困难和制约因素。首先，生态环境补偿制度的建立需要生产者、开发者、经营者改变生态资源是公共物品，无需付费的观念。现在，人们的资源意识还不够强，一些企业和部门的开发行为粗野，资源价格严重扭曲，无法维持环境的基本恢复与治理工作。其次，我国目前环境管理体制存在严重缺陷，横向管理体制不健全，尤其是缺少跨省市的协调体制，无法解决跨省市的生态环境补偿问题。绿色国民经济核算体系和环境审计体系也未建立，区际环境变化对相邻地区经济和社会财富增长的影响与作用得不到清晰的揭示和表达。如果这种状况得不到改变，区际生态补偿机制就将无所依托、难以建立。再次，环境影响的量化技术和货币化技术不成熟，生态补偿缺乏强有力的技术支持。

    四、生态环境保护建设投资与补偿机制的构建

  

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关键词：产业经济学 生态环境 环境保护 产业经济 补偿机制 经济学 生态 环境保护

   1、建立生态环境资源经济核算机制
    生态环境资源是社会、经济发展的物质基础。储备的资源是真正的财富。一个国家或地区国民财富的富裕程度，不仅应用国民生产总值来衡量，而且还应用生态环境资源储备来衡量。国家应建立“绿色ＧＤＰ”制度，揭示生态环境补偿机制的经济意义，描绘经济建设与生态保护双赢的理想与远景。“绿色ＧＤＰ”就是从传统意义上的ＧＤＰ中扣除不属于真正财富积累的虚假部分，即生产活动给环境资源造成损失的那部分成本，或以自然资源的拥有量和增加值作为“绿色ＧＤＰ”的有机组成部分。这种新的核算体系，可以使生态环境补偿机制的经济性得到显现，能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系，从而有助于提高全国特别是西部地区的环保意识和建立生态环境补偿机制的积极性。因此，必须建立完善生态环境资源经济核算机制，以全面评价经济发展的成果。在生态环境资源经济核算机制运行的基础上，就可以建立科学、公平、合理、有效的生态环境保护建设投资与补偿制度。
    2、推行积极的生态环境保护税收、财政和信贷政策
发达国家从其经济发展和生态环境保护建设历程中总结出一条规律，即“经济发展靠市场，环境保护靠ZF”。利用财政政策支持、促进生态环境保护建设是环保靠ZF的重要途径之一。因此，我们应参照发达国家重视运用财政政策来支持和促进生态环境保护建设工作的方式方法，来构建我国生态环境保护建设投资与补偿机制的财政政策。它们主要应包括：
   (1)绿色税收政策。主要包括生态环境补偿税和生态差别税收。
    ①生态环境补偿税。是以保护生态环境为主要目的而征收的税收的总称。生态环境补偿税在发达国家应用十分普遍，如能源税、硫税、氟立昂税等。
部分国家的二氧化碳税(1995)       单位：美元／吨
国家 项目 税收水平 国家 项目 税收水平
挪威 汽油 56.5 瑞典 轻燃料油 48.8
挪威 天燃气 8.09 瑞典 重燃料油 44.1
挪威 煤 27 瑞典 煤 49.8
挪威 轻矿物油 24.6 瑞典 天燃气 43.9
挪威 重矿物油 21.2 丹麦 居民户 17.5
芬兰 总税率 5.8 丹麦 工业 8.7
　　据世界银行资料，丹麦1993年与环境相关的税收总收入占ZF全部收入的7.3%，占国内生产总值（GDP ）的3.7％。实践证明，生态环境补偿税可以有效地促使人们节约使用各种资源、能源，采取措施保护环境。
     ②生态差别税收。差别税收是指针对不同的纳税对象对生态环境影响的不同而制订不同的税率。具体来说，就是根据纳税对象的行为、产品、生产方式、生态影响、环境保护活动等来决定其纳税水平。
    生态差别税收在发达国家应用十分普遍。近几年，我国也开始运用这种经济手段，如对环保设施减征、免征固定资产投资方向调节税就是一种典型的生态差别税收。
    (2)财政投入政策。财政投入政策是十分重要的宏观经济调控手段，也是构建生态环境保护建设投资与补偿机制的重要组成部分。具体说来，包括以下三方面的内容：①ZF对生态环境保护的直接投资。ZF是生态环境保护投资的重要来源，增加ZF对生态环境保护的投资是发达国家的普遍作法。②财政补贴。ZF经常对生态环保活动实施相应的财政补贴，如对植树造林、生态保护、污染治理等活动进行补贴就属于此类。③财政转移支付。将生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家财政转移支付的重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。国家在西部地区要加大财政转移支付力度，把因保护生态环境而造成的当地财政减收，作为安排国家财政转移支付资金的重要因素。
    (3)信贷政策。信贷政策也是生态环境保护建设投资与补偿机制构建的重要组成部分之一。它是根据生态环境保护及可持续发展的要求，对不同的对象实行不同的信贷政策，既优惠信贷政策或严格的信贷政策。具体来说，对生态环境保护及可持续发展有利的项目实施优惠信贷政策，反之，则实施严格的信贷政策。

    3、积极推行生态环境建设社会补偿政策
    可持续发展是一种全新的发展现，可持续发展理论要求实现代内公平（即不同国家、不同地区、不同行业、不同民族之间的平等发展）和代际公平指（当代人与后代人之间的平等发展）。
    生态环境建设社会补偿政策是实现“代内”公平和“代际”公平的有效途径。社会补偿政策主要包括以下几方面的内容：
    第一、开发者补偿。生态环境资源具有价值，同时，生态环境资源具有稀缺性，因而，开发利用生态环境资源应该支付相应的经济补偿。这一经济补偿费主要用于生态环境资源的保护、恢复、更新，以保证生态环境资源的永续利用。
    第二、受益者补偿。主要是国内流域内、地区之间的生态补偿，主要解决我国内部流域内与地区间的生态补偿问题。当前我国应参照国际惯例，尽快制定发达地区的生态补偿实施机制。例如在世界环发大会上确定了发达国家每年应拿出其国民生产总值的0.7％用于发展援助（这种发展援助实质是生态补偿）。1992年以后，又出现了一种新的国际补偿机制，即“联合履约”。其基本作法是：为了减少温室气体排放，发达国家通过承担发展中国家的减少温室气体排放量项目的部分或全部费用，以实现减少温室气体排放的目的。如美国已在非洲、拉美国家多次实施这种“联合履约”。
    因此，我国应考虑，一方面，对于长江、黄河中上游地区在生态环境建设中付出的成本，除国家支付部分之外，下游生态收益地区也应分担一部分；另一方面，发达地区也可对经济欠发达地区生态环境保护建设给予专项经费支持。这样，生态建设者和经济开发者、上游地区和下游地区的利益和义务才能平衡，从而保证生态环境建设的可持续发展。

    4、积极制订安置生态移民的产业发展政策
    调整生态环境保护区域的产业结构，大力发展新型能源，搞好生态移民，应以项目支撑作为建立生态环境补偿机制的重中之重。要根据生态建设的需要，将新产业、新能源的发展列为重点支持范围。生态旅游、生态农业等新兴产业的崛起，为实施生态环境补偿提供了良好的产业选择。风能、太阳能、沼气等新型能源的开发利用减轻了生态恢复任务生态环境保护的难度，为从根本上解决生态补偿问题提供了前提和保障。在不适宜人类居住的地区，或人口负荷超过环境容量的地区，应进行科学规划、分期分批地组织好生态移民，将他们移居到适合居住的地区或经济发达地区，这也是生态环境建设补偿的一个重要措施。它既可保持生态环境不受破坏，减少污染，也便于集中管理和帮助他们尽早脱贫致富。


注释:
    ① 骆建华：经济生态化和生态经济化，《浙江经济》2004年第9期
    ②余利花：国外环保经济补偿机制面面观，《华南新闻》，2004年08月26日
第三版

参考文献：
    1、骆建华：经济生态化和生态经济化[J]，《浙江经济》2004年第9期
    2、余利花：国外环保经济补偿机制面面观[N]，《华南新闻》，2004年08月26日 第三版
    3、李克国：我国的环境投入现状及分析[J]，中国环境管理干部学院学报，1995
    4、王金南、陆新元、杨金田：中国与OECD的环境经济政策[M]，中国环境科学出版社，1997
    5、弗里德约夫：1998／1999环境与发展国际合作年鉴[M]，中国环境科学出版社，1999
    6、世界银行环境局：里约后五年——环境政策的创新[M]，中国环境科学出版社，1998

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