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内容摘要：全国平均看，在一个县内即使农民参保率达100%，若粮食作物一年绝收，保险公司将需要以10～15年的保费收入予以赔付。小规模生产可能对农户参与农业保险的积极性会有一定抑制作用。根据国际经验，政府对保险公司行政费用投入越多，农业保险风险会相应降低。此外，建立农业保险制度框架应通过广泛的试点，以选择合适的农业保险组织形式，并逐步从农业保险扩展致农村保险。同时，制定农业保险试点管理办法，逐步建立农业风险管理机构，以统筹协调、管理农业保险相关工作。
关键词：农业保险，试点管理，建立原则，国际经验
2007年中央一号文件提出了建立农业保险体系的基本原则和政策措施。这些政策措施必将推动我国农业保险的发展进入一个全新的时期。但是，在农业保险发展的一些具体问题上，还存在较多的争议。本文就相关问题进行了分析并提出了政策建议。
一、小规模经营对作物保险的影响
全国户均土地规模为7.73亩，户均3.76口人。根据抽样调查，2005年农民每亩三种粮食(稻谷、玉米、小麦)平均产量为393.1公斤，每亩出售农产品平均为186.2公斤，每50公斤粮食的出售价格为67.35元，每亩出售粮食现金收入平均为318.8元。若以上述全国平均家庭经营规模计算,每户农户粮食生产的现金收入大约为2464.32元,而生产成本大约为3285.4元(每亩生产总成本为425.02元)(中国农村经济统计年鉴，2006)。
2005年全国平均每个县(依行政区划2862个县级单位，扣除852个市辖区)有47.22万农业人口，12.5万农户，平均97万亩耕地(中国统计年鉴，2006)。根据全国平均水平，我们假定一个传统农区的县来说明基本的经济和资源状况对农业保险的可能影响。
假定A县的情况是50万人口，10万农户，100万亩耕地，以传统的粮食生产及其他经济作物种植为主。人均纯收入大约在3000元左右，农业收入占45%左右，种植业收入约为30%左右。为方便计算假定平均每户农户5口人，户均10亩地，农户种植业纯收入大约在1000元左右。依据亩均400元左右的粮食平均生产成本，平均每户粮食种植的总成本大约为4000元左右。如果针对该县粮食作物开展农业保险，保费厘定在10元/亩，那么平均每户农民每年保费支出为100元，假定政府补贴50%的保费，每个农户支付的保费占其粮食生产现金收入的2.02%。保险公司每年可以从该县粮食作物保险中获得1000万保费，如果保障水平确定为其生产成本的50%，即绝收时只赔付生产成本的一半——2000元/户。假定一种极端的情况，某年全县粮食因灾全部绝产，保险公司需要赔付的金额为2亿元。换言之，即使全体农户强制参险，该县也需要20年的保费收入才能冲抵一年的粮食绝收。
庹国柱教授依据2000年的统计数据曾经对四种作物(小麦、水稻、玉米、棉花)及奶牛保险的政府补贴(包括对以保险金额5%~6%的费率计收保费的30%进行补贴，以保费额的20%对保险公司的行政费用进行补贴)进行过计算，每公顷小麦、水稻、玉米政府补贴分别为72元、120元、73元。政府每年全部补贴费用大约为87.65亿元(李军，2002年)。这一计算看起来政府需要补贴的费用并不是太多，但是如果仔细分析，有以下几个方面的问题还需要考虑：
(一)我国种植业因自然灾害成灾面积非常高
九五期间受灾面积每年为耕地面积的39%，成灾面积每年为21%，绝收面积为6%。根据庹教授的计算方法，以6%的绝收面积计算，小麦每年的赔付大约为46亿元，而保费收入仅为38.38亿元。这还仅仅是计算绝收的部分，如果考虑成灾面积，赔付的数额会更大。
(二)20%的行政费率补贴是依照目前商业保险公司从事农业保险确定的费率水平，而并非竞争充分的保险市场的管理和行政费用费率
目前的费率水平是以国有保险公司一定程度垄断市场并在获得政府大力支持下进行展业所形成的费率水平。在充分竞争市场上，商业保险公司参与农业保险，费率的水平会更高或更低尚难以确定。
(三)农民参与率的问题
农民的参与率是农业保险顺利实施的一个重要影响因素。一旦农民对参与农业保险有抵触或因其他原因影响，参与率发生较大波动，保险费率的提高必然会带来政府补贴的提高。并且，在传统农区，保费补贴是否一定对农民的参与率有决定性影响，还需要通过进一步的研究和试验来进行确定。如我们讨论的A县例子中所表明的，依照庹教授的计算，每一公顷小麦种植保费支出为144元，相当于每户农户(10亩地)要交纳的保费为96元，其中政府补贴28.8元，农民自己需要交纳67.2元。依照2005年国家发改委成本调查的数据，小麦平均亩产325.8公斤，69.01元/50公斤的平均价格和50%(由于玉米的商品远远高于小麦和水稻，这一商品率的估计实际上是偏高的。在传统农业地区，玉米和小麦的商品率一般仅为20%~30%左右。)左右的商品率，一户农民种植小麦的现金收入为2248.34元。从金额来看，从事小麦生产的农户承担占其出售小麦现金收入2.99%的保费并不会造成太大的压力。但是，保费并不就是农民投保与否的唯一决定因素，特别是对小规模经营且商品率过低的农户来说更是如此。
针对平均每县10万农户，如何估价保险公司服务能力和成本？一旦发生灾害，农民获得理赔的“门坎”有多高？如果农业保险的进入“门槛”和理赔成本过高，农民是否愿意投保险还是一个需要研究观察的问题。当农民工在城里打工几个月的收入就可以弥补全部粮食生产成本的情况下，何种保障手段更加有效而成本低廉呢？我们不能简单地指责农民不懂得规避风险，其实在特定情况下，农民会认为保险的成本远高于自然风险造成损失而产生的成本。
针对传统农业地区的实际情况，如何开展农业保险是一个需要认真研究和讨论的问题：如何厘定保费、如何确定保障水平、如何进行政府补贴及政府的补贴需要达到什么水平才能够确保农业保险的可持续。
二、政府干预：国际经验的一个评价
美国的农业保险是一种代表性的模式。但无论是在美国国内还是国际组织，学者们对于美国农业保险模式都存在争议。主要有两种完全相互对立的意见:一种意见认为政府干预和支持下的农业保险是比灾害救济更为有效的风险防范和保障手段，是一种重要的风险管理工具；另外一种意见认为美国通过政府干预和补贴的农业保险过于昂贵、低效，是对市场原则的一种破坏。这种意见认为补贴鼓励高风险地区农户从事高风险的生产，同时高额补贴的农业保险也无法完全替代其他灾害保障工具。比如在发达国家与农业保险竞争的措施还包括：期货市场、技术手段(灌溉、防病虫害等等)、多样化生产、非农收入、储蓄和贷款、租赁、政府价格和收入补贴、政府灾害救助项目等等。此外，农业保险面临的道德风险(moral hazard)、逆向选择(Adverse selection)、关联风险(correlated risks)等问题始终威胁和困扰着农保体系的安全。
许多国家实施的作物保险项目都是针对多重风险或完全风险的(即对无论什么原因造成的所有产量损失进行保险)。尽管农业作物保险项目中经常列举出许多可以进行保险的各种不同类型的风险，但是实践中却很难识别或排除农户因经营不善而导致的产量损失。同时，从国际经验看农保赔付主要依照事前确定的目标产量与实际产量之间的差别来进行，还无法根据作物的实际损失或毁坏程度或者实际的投入成本来进行赔付。
政府干预和补贴农业保险(主要是对农民的保费和保险公司的部分运行费用进行补贴)，从运行的效果来看，并不是十分理想的，不利于农业保险可持续地发展。
七个国家农业保险项目的财务实绩
注：A=保险公司平均行政管理费，I=赔付的平均支出，P=平均的保费支付。
资料来源：Jerry Skees, Peter Hazell, and Mario Miranda, “New Approaches to Crop Yield Insurance in Developing Countries”。
一般而言，保险公司的行政费用与平均赔付之和必须小于获得的保费收入，也即(A+I)/P〈1，这样的保险项目才有可能是可持续的。上表中我们可以看到几乎所有的损失率均超过2。两个极端的例子是：在巴西赔付与保费的比率(I/P)是很高的，但行政费用与保费的比率(A/P)却是相对较低的，而日本的情况则是相反的。这里我们可以获得的教训是：在建立农业保险之前我们必须充分估计到投入到行政管理和损失厘定之中的成本究竟能达到什么样的水平，越多的管理费用投入，可能越有利于降低农业保险的风险，管理费用投入不足，就可能遭遇到巴西所经历的极高赔付率的情况。
三、建立农业保险制度的原则
近年来，一些地方在设立新的商业保险公司的基础上开始了农业保险的试点，取得了值得注意的经验。对于农业保险的未来发展，一个需要认真思考的问题是：当前中国农业保险面临的基本问题是什么？
如果说在2007年中央一号文件出台之前，农业保险的发展面临的主要问题是政府扶持不足的问题，那么，到中央提出明确政策之后，目前面临的基本问题是实践不足的问题。这里涉及的问题是如何确立农业保险的基本制度框架问题。是通过事前人为设计还是通过广泛的实践来逐步摸索建立。我们的意见是通过更为广泛的试点实践获得更多的经验之后，再上升为普适性的法律法规制度。
为此，我们建议在制定全国性的农业保险法规之前，应首先制定一个关于农业保险的试点管理办法，以对试点试验进行规范化管理，避免试点过程中出现系统性风险。试点管理办法应包括以下几方面内容：一是解决试点合法性。试点在突破现行体制的制约有所创新的同时，又要在试点中确立基本的政策底线，严防出现违法犯罪活动。二是保监会应设立专门试点管理机构负责统筹协调此项工作并保持与有关部门的沟通。同时管理机构应建立试点方案设计、评估、试验工作管理、监督和评价等工作小组，以对试点工作进行全程的统筹协调管理。三是试点管理机构应尽快汇总各地正在进行的各类试点情况，并协调主管部门及相关专家对试点方案进行评估、完善。管理机构应对各类试点项目进行逐一审核，对突破现有政策及法律法规范围的试点项目和试点内容予以正式授权。各地提出的试验项目均须进行前期的可行性研究及试验方案设计，只有当试验方案得到批准之后，才能够在项目地区实施。同时，管理机构还应建立监测和评估制度。
针对作物保险在效率、政府巨额补贴等方面所出现的问题，一些学者(Jerry Skees, Peter Hazell, and Mario Miranda,2001)基于发展中国家实际情况提出了一些新的农业保险计划和项目。显然，广泛吸收国际经验，依据中国的实际情况创新性地建立中国农业保险体系当是现阶段的一个重要任务。
鉴于中国复杂的农业生产条件及制度转型的复杂任务，分地区、分不同阶段、采取不同的形式来实施农业保险计划是我们目前一个切实可行的战略。
第一，应针对不同品种、不同地域、不同生产条件的风险情况来设置保险体系的基本组织方式和经营模式。
第二，在深入研究的基础上，区分不同的风险类型，确定不同的保险品种及不同品种推出的基本条件。
第三，允许并支持各地方政府根据自身的实际情况在不同的保险组织、经营方式、不同的保障水平等方面进行多样化的农业保险试验。
第四，中央政府应采取多样化的扶持手段鼓励地方政府、商业保险公司参与到农业保险的建设之中，并根据不同的保险项目、不同的经营模式、不同的保障水平来确定扶持的具体政策和措施。
第五，政府的补贴水平和方式应根据试验的实际情况和中央财政的状况予以确定。比如，由于既不能强制农民参加同时又需要较大数量的农户参与的基本要求，前期由于保险的参与人数的限制，补贴可能会相对高一些。同时也可通过保险品种来规避：一是可以选择风险相对较小的品种；二是赔付率可以确定的低一些；三是对可投保的风险进行限定。
四、农业保险的组织形式问题
国际经验来看，农业保险的组织有依赖于政府的纯政策性的，有建立于私人保险机构之上的，也有立足于互助保险的。从我国实际的情况来看，目前还没有办法十分清楚地描绘出中国农业保险应该或必须采取何种组织形式。各发达国家之所以形成目前这种形态各异的农业保险组织模式，是与其农业保险发仞之初的经济、社会和农村的实际状况密切相关。因此，我们在观察发达国家农业保险制度时，重点不是当前的农业保险的制度状况，关键是要了解他们在走上这一农业保险制度之初的经济社会状况以及此后制度演变的原因。只有了解这些国家为什么会作出这样一些制度选择及此后的制度演变过程，我们才能对发达国家今天的农业保险制度有更为清楚的认识。比如，日本之所以依赖于互助保险作为其农业保险的主要形式，这是与其综合农协体系密切相关的。没有完善的农协体系及政府对整个农协的一系列扶持政策(比如垄断农村金融市场、垄断对大米等大宗农产品的购销等)，合作制的农业保险是难以独立发展的。
另外，我们应充分认识中国农业保险制度建设的长期性和复杂性。一方面，中国的农业生产基本没有摆脱靠天吃饭的局面，各类灾害对于农业生产的影响仍然十分巨大。另一方面，中国农业生产基本以家庭经营的小规模生产为主体，因此有关农业生产如常产、牲畜死亡统计等等相关基础数据系统还没有完全建立。各类灾害的基础数据虽然较为完善，但如何整合分布于各个部门的信息资源，是农业保险发展面临的一大难题。同时，农村居民收入水平低，如何确立农业保险在不同时期、不同地区、不同经济发展水平的阶段性目标是我们必须认真对待的问题。即使对于同样的一个险种或同一种作物，在不同地区或不同的经济发展水平我们也需要考虑采取不同的保险措施。
五、强制参险还是自愿为主及农保体系逐步分阶段完善问题
是采取立法强制农民参与保险还是以各种优惠措施鼓励农民参与保险是目前争议较多的一个问题。依照保险业的自身要求，从一开始就能够实现低收费、广覆盖是最为理想的状态。但是，鉴于上世纪90年代后期开始，我们曾经历过农民负担沉重的时期，因此无论何种收费，对农民来说都会是一个极度敏感的问题。这是2007年中央一号文件中仍然坚持“农民自愿”原则的原因。所以，目前我们还只能首先依照低收费、低保障的原则，而广覆盖只能成为次一级的目标。
2007年中央一号文件对我国农业保险的发展还提出了明确的发展思路。要求在逐步完善财政扶持政策，进行商业保险试点的同时，进一步扩大政策性保险的试点，并就巨灾风险分担、再保险机制进行探索。显然，农业保险的建设是一个逐步完善的过程。目前，已经获得批准的农业保险试点主要还是以商业保险为主体，而政策性保险的试点尚未全面展开。我们的建议是，在中央出台相关扶持政策之后，应继续观察商业保险的试点试验情况，在商业保险不能覆盖或者即使政府补贴的情况下仍然无法承担保险责任的情况下，再来确立政策保险和巨灾风险基金的建立问题。同时，政策性保险及巨灾风险基金的建立是以省为基础来建立还是要设立全国性的机构，仍然是一个需要慎重考虑的问题。此外，对于商业保险的再保问题，是最后财政兜底还是通过再保险机制解决，或者两者兼而有之也是要通过实践来回答。
六、农业保险还是农村保险
从2007年中央一号文件提出的原则来看，政府更为关注的是如何降低农业的风险，因此主要是从农业保险的角度来提出相关的扶持政策。但是由于目前在农村展业的基本都是商业保险公司，因此它们不仅只关注农业保险，同时也关注其他财险、寿险、医疗保险等综合业务的开展。甚至一些地区在政府没有提供足够的补贴之前，还只能依赖于“以险养险”。这就带来了一个矛盾，一方面，保险公司是只针对农业保险来提出自己的险种还是需要提出一系列适合于农村居民的“一揽子”保险计划？但另一方面，目前政府的相关扶持政策还只能针对农业保险来进行实施，对于商业保险公司在农村地区的其他险种是否要制定相应的支持措施尚未有定论。如何解决这一矛盾还需要到实践中去寻找答案。我们认为，目前财政体制尚处于转型过程之中，各级政府的财力状况差别甚大，中央政府目前还难以准确地确定如何对整个农村保险进行补贴的基本原则。即使是农业保险的补贴，因各省财政收支状况的差异，我们也难以通过立法来严格规范各地补贴的标准。
这中间涉及到的另外一个问题是，是否赋予从事农业保险的商业公司在农村地区垄断的权利？对此，我们的意见还是坚持市场开放是首要的，有竞争才能够出效率。而且，竞争也可以让政府选择出优秀的保险公司来作为扶持对象，让它们能够更为有效地为农村地区服务。
七、几点建议
目前阶段，应尽快依照中央一号文件要求，制定和实施具体、完善的扶持补贴政策。近中期看，应进一步加强农业风险状况的评估、保险体系建设的基础研究及进行多种多样的试点工作，逐渐探索中国农业保险体系建设的基本道路与可能模式。
可能的试点包括以下几方面的农村保险：
(1)基本生活保障型保险的试验。主要在传统农业地区、人均规模较小、农产品商品率较低的地区。可以建立基层以合作保险为基础，县及县以上与保险公司进行合作，政府给予相应的政策扶持或补贴。这类保险应依据自愿原则进行，并可与农村各类专业协会的发展相结合，政府主要依靠其他的非直接补贴的手段进行扶持。
(2)扶持在国际市场竞争性强、商品率高的农产品，以培养其竞争能力。主产区主要在东北地区，生产规模相对较大、商品率较高的大豆、棉花、玉米、大米等，以商业性保险公司为主体，政府给予农民一定的保费补贴，并给予保险公司以再保险支持及在核定其保险销售费用的前提下，给予部分行政费用支持。
(3)保险公司与农产品加工企业或农产品专业市场进行合作，开辟新的险种，与农产品购销经营者及生产者和加工商共同建立农产品保险，保险费用由各方进行分担，政府给予农民适当保费补贴，并同时给予再保险支持。
(4)对于牲畜、水产养殖等应区分不同情况设置保险的组织方式与保险险种，农户散养的小牲畜应由农户自愿投保，牧区的放牧牲畜还暂时无法进入农业保险领域，应以灾害救济为主要保障手段。可能进入商业保险领域的是那些进行集中饲养的农户或养殖企业。这类保险险种的设计和保险的组织形式可以考虑与此相关的饲料企业及加工企业进行合作。
(5)开辟将农村财产(包括农村房、车等不动产)、人寿保险合并经营试验项目，可不论何种性质保险公司，只要进入农村经营就必须承保一定份额的农业保险业务并以相应的其他险种的收益来对农业保险进行补贴。政府可分别不同情况，设计扶持政策。
(6)对于新产品、新技术推广、制种等，农户与相应的种子公司、政府财政相结合方式来设立农业保险险种，分担相应的保费。
(7)与相关机构具体研究各种险种的激励机制和补贴政策措施。
(8)针对上述各种模式的试点，政府应着重探索针对不同地区、不同农产品风险评估手段和队伍的建设，设立专门的农村风险管理机构。同时在保险监管部门也应在农业保险建设过程中推动监管体制的改革，发育和创新监管手段，以保证农业保险体系的安全有效运行。
总之，我们认为中国农业保险体系的建设需要一个相当长时间探索过程，应相随于保险市场的逐步成熟和经济发展水平的提高而分阶段实施。在此基础之上，才能够相随中国保险市场的完善，建立运行良好的、可持续的农业保险体系。
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