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基本公共产品短缺：新阶段的突出矛盾

迟福林

改革开放30年来，我国通过初步建立市场经济体制，比较好地解决了私人产品的供给问题。就是说，改革开放使我们找到了一条解决私人产品的成功之路。

进入新世纪新阶段，我国的发展面临着新问题、新矛盾，诸如资源和环境的制约、发展不平衡，以及社会转型期城乡居民公共需求的全面快速增长。实现新阶段的可持续发展，实现基本公共服务的均等化，已经成为满足新阶段13亿中国人“物质文化需求”的两大任务。

进入新阶段，为什么全社会公共需求全面快速增长成为日益突出的新矛盾和新问题？基本而有保障的公共服务对新阶段的经济社会发展有哪些重大影响？适应新阶段改善民生的要求，如何逐步实现基本公共服务均等化？这里，就此作几点初步分析。

一、我国开始步入发展型社会

生产力不发达，制度不完善、不成熟，都是贯穿整个社会主义初级阶段的基本性问题。中共十六届六中全会指出，要了解矛盾发展的阶段性特征，并且要防止阶段性矛盾引发的各类经济风险和社会风险。从社会矛盾的阶段性表现看，当前，我国正面临着两大矛盾：一是经济快速增长和发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾。比如，城乡差距的逐步拉大、能源的压力、环境的压力，都成为新阶段实现可持续发展的新矛盾；二是全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾日益突出。在初步解决温饱、实现小康以后，人们的需求进一步发生变化，由主要是解决温饱转变为要求解决就业、公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、食品安全、环境安全等等。在我国由初步小康向全面小康过渡的阶段，广大社会成员在这些方面的需求越来越大，公共需求增长的速度相当快。所以，2007年“两会”的一个重要话题就是关注民生。从不同层面讨论民生问题，正是社会公共需求变化在社会中的反映。应当说，公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾，暴露出我们现行制度安排的某些缺陷，并对改革提出了新的要求。

新阶段的突出矛盾表明，当前我国已处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。这个判断也揭示了进入新阶段基本公共产品短缺的历史发展原因。

根据整个社会基本需求的层次，以及满足这些社会基本需求的经济结构、社会结构和制度结构，可以把人类发展大致划分为两个大的阶段，即生存型社会和发展型社会。所谓生存型社会，是指人类发展的初级阶段，在这个阶段，人类发展的基本目标是解决温饱问题，整个社会的经济结构、社会结构、制度结构都与此相适应。所谓发展型社会，是指人类发展水平相对较高的阶段，在这个阶段，发展的基本目标是解决人的全面发展需要，整个社会的经济结构、社会结构、制度结构都与此相适应。随着社会生产力的提高，人的基本需要也在不断升级，当基本温饱需求得到比较充分的满足之后，或者说，基本温饱需求在整个社会消费结构中所占的比例下降到一定比例之后，社会就必然由生存型社会过渡到发展型社会。

判断我国由生存型社会步入发展型社会，可以以产业结构、就业结构、消费结构、城镇化率四个方面的变化为主要标准。按照这个判断标准，我国在本世纪初开始进入发展型社会。这个判断，与“我国在本世纪初实现由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越”的判断是一致的。

二、基本公共服务对新阶段经济社会发展的重大影响

我国正处于人类发展的新阶段，经济结构加速变动，社会结构加速转型，这既是经济发展的黄金期，又是一个社会矛盾的凸显期。在这个新阶段，如果能够解决惠及13亿人的基本公共服务，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。

基本公共服务对新阶段反贫困的重大影响。目前，我国贫困人口的成因主要有五种：一是因病，二是因残，三是年老体弱，四是缺乏劳动力或劳动能力低下，五是生存条件恶劣。例如，西部新增贫困人口的60%～70%左右都是因病致贫，因病返贫。国家发改委制订的《医药行业“十一五”发展指导意见》披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。在经济比较发达的广东，特困群众中也有33%是因病致贫、因病返贫。在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一，特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。北京零点调查公司的《2005年我国居民生活质量指数研究报告》显示，城市、小城镇、农村的受访贫困人口中40%～50%的贫困原因是“家里有孩子要读书”。甘肃省农业部门的抽样调查显示，在全省重新返回贫困线以下的农民中，因教育负担而返贫的占50%。

现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择的被排斥。这样的能力和机会是与人的受教育程度和健康水平直接相关联。为这部分贫困人口与低收入人口提供低保、最低救济、义务教育、基础医疗等，这能在相当大程度上缓解他们的贫困程度，改善他们的生存状态。

基本公共服务对新阶段社会再分配的影响。当前，不断扩大的收入分配差距，在很大程度上与基本公共服务供给直接相联系。例如，不同的收入群体对基本公共服务的需求是不同的；收入越低，对基本公共服务需求越高。但基本公共服务短缺，使这部分中低收入群体的实际收入水平受到很大影响。

具体分析城乡之间的差距，不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。目前，城乡名义收入差距为3.3:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5～6:1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右。进一步的统计结果表明，在城镇居民所获得的各种隐性补贴中，比重最大的是社会保障收入，占隐性补贴总量的45%；其次为实物性住房补贴，占32%。从各项隐性补贴的基尼系数来看，它们都高于隐性补贴总收入的基尼系数。也就是说，即使在城镇内部，这些隐性补贴的分布也是极不均等的。因此，缩小城乡差距不仅是缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。

再看贫富差距，它也与基本公共服务供给相关。2005年，城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍。客观地分析，这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。2006年，医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大开销，两者总和占到总消费的20％以上。因而，为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，提高其获取收入的能力。

基本公共服务对新阶段实现经济可持续增长的影响。在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，2005年已经降到52.1%，这使内需明显不足，并逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位，由此导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于预防性储蓄，收缩了即期消费，由此导致内需不足。“十一五”时期，如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破。就可以有效地改变我国当前投资、消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导的转变，使我国宏观经济建立在良性增长的基础上。

三、逐步实现基本公共服务的均等化

发展不平衡是我国的基本国情。改革开放以来，全国各地区经济和城乡经济都有很大发展，但地区差距、城乡差距和居民的贫富差距比较大，而且在总体上呈扩大趋势。从新阶段的历史特点及现实需求出发，逐步实现基本公共服务均等化是关键举措，并成为新阶段关注民生、改善民生的主要任务。

努力推进城乡基本公共服务均等化。我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。在市场经济条件下，尤其是市场主体产权不断明晰的情况下，工业反哺农业、城市支持农村将主要体现在国家通过财政手段，优先安排广大农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品和公共服务。2006年在全面取消农业税后，中央决定，国家财政支农资金要逐年提高，建立财政支农资金的稳定增长机制，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，确保财政新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，重点支持农村义务教育事业发展和建立新型农村合作医疗制度。2007年，中央财政用于“三农”的各项支出预计比2006年增长15.3%。

加快推进区域间基本公共服务均等化。区域协调发展不是抑制经济发展较快地区的发展，不等于各个区域都要同步发展，也并不意味着地区发展之间不能有差距。我国“十一五”规划纲要中明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受基本公共服务均等化的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。国家正在实施的西部大开发战略更加注重社会事业发展，强化政府社会管理和公共服务职能，加大国家资金扶持力度，着力提高西部地区基本公共服务水平。2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生率先全部免除学杂费，有近4900万农村中小学生受益。

推进各类人群之间基本公共服务的均等化。优先关注和解决困难群体的基本公共服务水平，要把解决困难群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。提高困难群体分享经济增长成果的能力和机会，缩小困难群体与其他群体在整体经济社会发展进程中的起点差距。而且，提高基本公共服务水平更能提高社会福利，促进教育、科学、文化、生态保护、环境建设和社会保障等公共事业发展，有助于弥补由于不平衡发展对一部分人造成的利益损失。

我国实现基本公共服务均等化，有经济社会发展水平的制约，但更重要的是公共服务制度的安排问题。最近几年，我国提出建设公共服务型政府，强化政府社会管理和公共服务职能，就是制度建设的根本性举措。建立公共服务制度，是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务，以实现基本公共服务均等化为基本目标的一系列制度安排。目的在于比较好的解决民生问题，使全体社会成员共享改革发展成果。当然，从长期看，从深层次分析，公共服务制度的建立还需要在完善市场经济体制的同时，加快推进以政治体制、社会体制、文化体制在内的全面制度创新。

（完）

[此贴子已经被作者于2007-9-1 19:09:45编辑过]

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关键词：公共产品 新型农村合作医疗 人均可支配收入 市场经济体制 区域协调发展 推荐 矛盾