发帖
雷达卡
关键词：林业能力，法制建设，和谐发展
中图分类号：D9 文献标示码：A
1.前言
行政能力，广义的涵义是指一个国家有效地改变自身生存环境或综合关系形态，从而获取更好的生存和发展条件的能力。狭义的涵义是指政府将自己的意志、目标转化为现实的能力。从现代公共行政的角度看，行政能力主要是指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，积极引导更为广泛的良性非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及机制，进而促进国家实现和谐发展的能力。[1~5]
党的十六届四中全会明确提出“构建社会主义和谐社会的能力”，这是权威会议和权威文件对此观点第一次表述。这个观点很新，反映出了中国共产党对执政问题的全新认识。
加强党的执政能力建设，提高政府行政效能，是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。十六届四中全会的召开，标志着中国共产党人以清醒、深厚、高度的历史自觉，通过丰富执政能力的内涵，在把握执政规律、提高执政能力、完善执政方略、改进执政方式、巩固执政基础、完成执政使命等重大问题上有了更为清晰的认识，为我们党紧紧抓住改革发展的关键时期，切实肩负起执政兴国这一伟大使命奠定了坚实的基础。
目前，我国林业处于社会主义初级阶段的较低层次，落后的林业生产力同人们日益增长的对林产品和生态产品的需求矛盾、林业发展中的生态效益、社会效益、经济效益间的矛盾日益突出。因此，现阶段林业发展，就是要运用十六届四中全会提出的先进的“效能政府”理论和“现代林业”理论去解决这些矛盾，实现再造秀美山川这一宏伟目标。
2.问题分析
当前，我国的经济体制已基本实现由计划经济向市场经济转轨过渡。但由于政治体制改革相对滞后、市场经济发育不全等因素的制约，我国各级政府职能转变尚未到位，政府行为方式还不尽规范、合理。从林业行政能力角度看，林业部门主要存在机构组织结构、林业法制建设和科学技术应用这三方面的问题，制约着林业行政能力的正常发挥。
2.1林业行政机构职能定位不科学
林业行政机构职能定位跟不上市场经济改革的步伐，越位、错位和缺位同时存在。这主要表现在：
一是林业行政机构职能界面过宽，管了许多不该管也管不好的事务。对林业企业和林产品市场的过度“关爱”和参与，使本来许多应该通过“看不见的手”做的事情，变成了政府行为，一方面大大增加林业行政的管理成本，另一方面管理效率低下，甚至产生负面效应。如近年来被媒体曝光的毁林造林、虚报造林面积等事件，都是典型的事例。这本来应该交给市场去运作的商品林开发，却由林业行政部门自己抓在手中，结果，林子不但没有造起来，反而招来群众的反对和社会各界的质疑。
二是职责不到位，应由林业行政部门履行的职责没有很好地承担起来。新华社记者鄯宝红、王永霞在对1998年以来我国林业案件进行分析时发现，绝大多数破坏性较大的林业案件都与林业主管部门有关，他们要么碍于“特殊阶层”的“特殊”破坏行为没有行使林业执法权，要么以罚代法，甚至于个别执法人员与犯罪分子内外勾结，充当违法犯罪分子的“保护伞”。在全国所有行政事业单位中，除了公检法和海关外，就要算林业部门拥有较完善的执法机构、执法手段和执法依据了，然而林业部门中“执法不力，以罚代法”现象普遍存在，使人们不能不对我们林业组织机构行政效率和执法队伍素质能力提出质疑。
三是职责不清，导致推诿扯皮、效率低下和不作为、乱作为。由于部门设置过多、管得过细，部门之间职能交叉重复，或者上级机关对所属部门缺乏明确的职责划分和授权，造成部门之间、上下级之间争权夺利、推诿扯皮。例如，林业部门在基层设立的“两站一所”，这些机构之间职能重叠，对于一些有费可收的“事件”，则是抢着去干，甚至为此发生冲突；而对于那些无利可图的“事情”，则是互相推诿扯皮。
四是责任泛化，模糊了责任主体。管理理念上仍摆脱不了“群众运动”、“大呼隆”的影响，动不动就搞“××××，人人有责”，一方面，把本来应该由政府职能部门担负的责任，变成了“全民有责，无人负责”；另一方面，又把本来应该由企业或公民承担的责任，“背”到了政府身上，结果该负责任的利益主体反而可以轻易地逃避责任，本来不该负也负不了这个“责”的政府部门，反而很容易被推上“被告”席。例如，林业上的防火、造林、病虫害防治，林业部门都喜欢搞“群众运动”，结果效果极不理想，火灾年年依旧大面积发生，造林则是年年造林不见林，森林病虫害防治则是照样周期性暴发成灾，危险性林业有害生物逐年啮噬着我国宝贵的森林资源。造成这种现象的主要原因就是林业行政部门“疲于奔命”于“治标”，忽视了自己本身“治本”的行政管理职能。“群众运动”貌似加强管理的“添加责任”，其实不仅不能提高政府对林业的管理效能，反而弱化了利益主体和责任单位应该负有的法律责任，造成社会管理成本增加，效能降低。[6～11]
2.2机构设置不合理
一是机构的设置和精简存在随意性和盲目性，缺乏科学性、法制性。我国的行政机关虽然经历了5次机构改革，但都没有从根本上走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。林业也不例外。目前林业机构交叉重叠、层级繁多、人员庞杂等现象依然普遍存在，一个重要原因还在于单纯从裁并机构和人员出发，没有真正从转变政府职能着力，也没有建立起机构编制法制化管理的体系。二是机构设置缺乏系统性和整体性。机构设置考虑上下对口、照顾现实多，通盘考虑、整体设计少；分工过细，部门之间缺乏沟通、协调机制，造成各自为阵、多重管理或管理真空；在经济和社会管理中，面对新出现的一些现象和问题，不是从管理的全局角度考虑机构之间的协同和分工，而往往是成立新的部门来管理；要新办一件事，往往不是发挥职能部门和现有工作体系的作用，而是单独设立非常设机构进行管理，甚至出现相同工作多个机构“齐抓共管”的局面。以前，林业部门在基层之设立了林业站一个办事机构，现在，林业部门在乡镇一级的机构多达三个，这还不包括各种国营林场、苗圃、森工、自然保护区和森林公园，在我国，这也是其他任何部门所没有的。然而，这些臃肿的机构和庞大的职工队伍，不但给地方增加了巨大的财政包袱，还由于人员的庞杂良莠不齐，严重地降低了工作效率和工作质量。
2.3机关运作不规范
近几年，各级政府、各部门都制定了一些工作制度、办事指南，并推行了政务公开，但是在林业部门还没有制定完善的工作制度，尤其是在日常审批办事中，往往缺乏明确具体的、可操作的工作规范和审批标准，办事机构和人员自由裁量权过大，“潜规则”常常起关键作用；传统的“人治”思想和“官本位”思维模式仍然影响着实际的运作，具体表现就是靠红头文件理事、凭领导批示办事；而虚化法律、制度的“绿色通道”、“特事特办”等打破了正常的工作秩序，增加了办事的随意性，降低了行政管理的整体效能，助长了官僚主义、长官意志，不利于营造法制化、规范化的投资环境和社会环境。
2.4行政成本意识淡薄
目前我国的政府运行成本处于历史高位，从财政供养人员数看，中国古代的官民比例在汉代时接近1：8000，解放初是1：294，而目前是1：29。国外如美国马里兰为1：180，泰国曼谷为1：120，日本是1：150。就林业系统而言，1950年全国只有林业职工2.07万人，1983年达到226.56万人，到2002年为159.12万人。
缺乏成本意识还表现在，“只算政治帐、不算经济帐”，做事“不计成本、不惜代价”的思想仍然左右着一些地方、部门领导干部的行为方式。如热衷于搞各种“形象工程”、“政绩工程”，一味贪大求快、急功近利，甚至“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，以破坏环境资源和社会可持续发展为代价，换来一时半刻的所谓政绩和荣耀。这种现象突出表现在春季造林上，每年的造林，除了上报的虚假数据外，一般还要搞几个“亮点”工程，这些“亮点”工程一般都是不惜一切代价，甚至于违反国家法律法规，来进行施工，这些“亮点”要么是侵占良田搞“绿色长廊”，要么就是毁林造林搞“二次创业”发展经济林，然而，这些“亮点”往往是短命的，既没有收到当初汇报时的效果，也没有为林农创造效益，还浪费了国家大量资金。除此之外，还有书记、县长亲自去搞招商、跑项目，设立各种名目的“开发区”，毁林毁草，大搞“圈地运动”等等。这些都使政府职能发生错位，有悖于市场经济和效能政府的法则。
2.5公务员素质不适应
主要表现在一是公务员与纳税人的关系错位，服务意识淡薄，造成了“门难进、脸难看、话难听、事难办”；二是公务员的素质参差不齐，缺乏足够的履行政府职能的能力。造成公务员素质不适应的主要原因是，对公务员素质提高方面缺乏有针对性的个性化设计、培养规划以及能让其潜能发挥的平台，现行的处罚、辞退等退出机制不够完善，操作性较差，实施过程中极易形成“梗阻”。例如在林政管理上。林政管理应该重在管理，然而，现在普遍存在的现象是林政管理的唯一目的是“赢利”——收费，在进行林政管理时，收收放放，让一些违法之徒有利可图，与此同时，林业部门则通过“管理”，向这些人收取各种费用。这种违规现象存在的原因是多方面的，但主要原因还是林政管理人员素质低下，服务意识淡薄，唯利是图，严重地败坏了林业系统的整体形象。
2.6忽视科技作用，事倍功半
林业上许多事情，本来可以使用当今非常成熟的技术，达到事半功倍的效果。然而，由于许多领导对当今技术不十分了解，仍然习惯于沿用几十年前甚至100年前的落后的手工操作技术，效率低下，质量又差。例如，在林木育种上，仍然采用十九世纪的靠生物本身的基因突变或采取诱变等被动的、效率十分低下的方法选育良种，其成功率一般都不到万分之一乃至几十万分之一，而不是采取目前十分先进的转基因技术或者细胞融合技术等主动的方法培育林木良种。在良种推广上，则是采用千百年前的扦插、嫁接技术，而不是采用先进的组织培养技术来迅速获得大批量良种。在森林资源监测上，放着先进的计算机技术和卫星遥感技术不用，而是动员千军万马，花费大量的资金进行人工实地测量，然而所获得数据的精度远远低于使用遥感技术所获得的数据精度。在森林病虫害防治上，放着先进的生态技术和生物防治技术不用，而是使用传统的化学防治技术，结果是病虫害越防越多，防不胜防。
2.7管理方式、手段落后
在管理方式上，主要表现在重事前审批、轻日常管理，习惯于传统的管理方式、方法，忙于繁琐的行政审批。尤其是在各种林业许可证件办理上，全部是手工操作，有时为了办理一个许可证件，需要长达几个月的时间。在管理手段上，虽然近几年各地林业部门在办公自动化、信息化方面的投入逐年增加，购置了不少计算机，但这些现代化办公设备成为摆设，许多机关工作人员，特别是领导干部，仍然习惯于传统的簿记方式、纸介质文来文往、远距离奔波开会。就有一些应用，也都是单机作战，用于打打文件，录入一些事先由人工处理的数据，而不是由计算机来处理和管理这些数据。尤其是在森林资源调查方面，放着现成的高清晰度卫片不用，而采取人海战术，耗费大量资金，大范围大面积地进行野外作业，人为因素干扰极大，造成野外采集回来的数据错误百出，甚至于采取不同的调查方法（一类清查与二类清查）获得的数据之间牛头不对马嘴，根本就分不清哪一个数据是正确的，哪一个数据是错误的。森林资源清查内业时，放着面前的计算机不用，而是采取手工进行派生数据计算，而且还会产生计算错误，还会产生大量冗余数据。[12～19]
各种工作过分依赖于文字图表，很少深入实地进行调查研究，就是连上级的检查监督工作，也都是听听好听的汇报，看看复杂的图表。这样就造成了基层工作飘浮在上级下发的各种文件和浩繁冗余的图表上，根本就没有时间、也不愿意（也“没有必要”）开展实际工作。
2.8林业法制建设还很不完善[20]
我国现行林业法规主要由《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等国家法律法规、地方森林法规和与林业有关的法律法规组成，这些法律法规对我国的林业发展起到了巨大的作用。但是，随着社会的发展，这些法律法规也还有与现代社会发展不相适应的地方，需要作进一步修改。
2.8.1法律关系结构上存在的问题
（1）现行森林法律法规多而复杂。
据不完全统计，我国现行的、由国家颁布的、常用的有关林业的法律法规、条例、办法多达23项，若加上地方性林业法律法规、各种有关林业法律法规的通知、意见、决定、复函、解释、标准等，至少有200项。这些名目繁多的林业法律法规，给林业法律法规的宣传学习、依法行政、科学执法带来了极大的困难，严重地影响了执法效果。
（2）在法律关系的主体和内容上，我国现行森林法没有突出林农（公民）的主体中的主体地位，而是将政府部门的利益凌驾于整个森林法的法律关系主体之上。
纵观我国现行的所有林业法律法规，虽然有不少涉及保护林农利益的条款，但是，在所有有关责任的条款上，只有林农的责任条款，政府部门自己却很少涉及，尤其突出表现在有关行政许可和法律责任上。在行政许可上，对林农详细规定了这样那样的责任和义务，却没有只字片语规定政府部门自己的责任和义务；在法律责任上，有大量的对违法违规的林农的处罚措施，却没有规定政府部门事前防范、事后监督的责任和不作为应负的法律责任，尤其是涉及经济处罚方面，都是规定林业部门如何按照怎样比例对违法违规林农进行经济处罚，却没有对这些经济处罚收入的去向做出规定。这种过分强化政府部门权力弱化政府部门责任义务，从而弱化公民权利强化公民责任义务的做法，造成了行政主体的义务与权利和行政相对人的义务与权力的不对等，是强调管理轻视服务的错误价值取向，是违背法律的科学性、公平性和平等性的。
另外，在林权上，没有体现林权所有者应该拥有的权力。无论在森林法上，还是在实际执法上，除了国有林外，其他林权所有者对其所拥有的森林资源没有实际的自由支配权。例如，在采伐上，无论是商品林，还是生态林，林权所有者都没有自由决定的权力；在林地的占用上，林权所有者更没有说话的权利，而是由地方官员说了算，要征用谁的就征用谁的，林地林木补偿愿意给多少就给多少，甚至还可以分文不给，如果有谁提出异议，轻则被扣上“阻碍经济发展”的帽子，重则追究“有关”责任。这些极不正常的行为，既侵害了林农的利益，也严重地破坏了森林资源。
（3）在法律关系的客体上，我国现行森林法的主要内容体现的仍然是“木头”林业。
我国现行的所有林业法律法规，其指导思想仍然是如何“经营”与“收获”，或者如何保障“经营”与“收获”，除了为数极少的《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林公园管理办法》等6项中有关条款外，其它所有涉林法律法规的主题仍然是“木头”林业，倒置了经济与生态的关系。这突出表现在《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》对森林资源的定义上。现行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条对森林资源的定义是：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林生存的野生动物、植物和微生物。……”可见，这个定义将森林中的生物与环境割裂开来，没有体现出森林的生态涵义。也就是说，这个定义，将林地上的岩石、水等重要森林生态因子划出了森林的范围。
这个定义导致的主要直接结果，一是在林业调查规划中，从来没有将森林内的岩石裸露地、湿地、河流等重要森林生态因子纳入自己的调查范围，并将其剔除为非林业用地，致使这部分重要资源的流失，不少单位和个人无偿占有和无节制地使用这部分宝贵的森林资源，并导致其它森林资源遭到严重破坏。
二是森林的生态效益和社会效应被人们无偿使用，林农无法享受到森林生态效益补助，林农受到各种林业法律法规的约束而造成的直接经济损失也无法获得补偿，林农也无法获得由于自然原因或者其他单位和个人破坏森林资源而造成损失的生态经济救助或补偿。这一点，还表现在森林病虫鼠火等灾害防治上，林农不但得不到生态补偿，反而还要承担森林健康的保健责任，致使森林灾害防治工作得不到很好的落实。
三是对破坏森林资源的违法行为处罚不合理，这主要表现在：（1）对违法采伐林木的处罚只按照“木头”的价值来处罚而未计算生态损失；（2）盗挖树桩等破坏森林植被行为比违法采伐林木行为所造成的生态损失更大，因为，在林地上挖取一棵树桩不但直接破坏了植被，还会引起严重的水土流失，所有林业法律法规却没有对这种具有更大破坏性的破坏森林资源的行为规定处罚。
四是将林业自己孤立起来，林业的各种行政活动没有同整个社会的发展结合起来，导致在林业建设上孤军作战，收效甚微。例如，目前所有的林业工程建设项目中，都是孤立地就工程项目建设而建设，没有同当地的其它工程项目（如脱贫致富工程、人口计划控制工程、水利工程、农田建设工程、农村经济发展工程、交通工程、文化建设工程）建设结合起来，致使林业工程建设施工难度很大，工程质量低，水分多，林业项目工程腐败现象普遍存在。如果将这些林业项目工程建设在规划的时候就同其它项目工程建设有机地结合起来，与其它项目工程进行整体实施，整个林业建设就不会陷入孤军作战的尴尬境地，就会收到事半功倍的效果，林业投资效益将会大幅度地翻番，同时其它项目工程建设也不会常常因为破坏了森林生态资源而遭到政府官员对林业部门的横加干涉和指责，导致森林资源遭到破坏。[1～5]
（4）在法律事实上，只对事件或行为的结果做出规定，而避开了其引发的原因，最突出的就是在对破坏森林资源违法者处罚上。所有的森林法律法规只对破坏者作了详细的处罚规定，而没有对消费者做出任何约束，这主要表现在对野生动植物的保护上。有的观点认为，如果没有猎杀野生动物、挖掘野生植物的行为存在，市场上没有这些产品，消费者自然就不会消费这些产品，因此，处罚的当然应该是生产者和经营者。其实不然。多年来的执法实践证明，消费这些产品的，都是一些特殊阶层人士，他们要么拥有相当的权力，要么拥有足够的金钱，那些违法的生产者和经营者，都是在这些特殊阶层人士给出巨大利益的诱惑下，铤而走险，走上违法道路上的。由此可见，这种生产者与消费者之间的关系，是同为因果关系，他们既是因，又是果，只处罚盗猎盗挖野生动植物的行为人，而袒护消费这些特殊产品的特权阶层人士，显然是极不合理的。同样的原因，在盗伐滥伐林木处罚上，对盗伐滥伐者与经营者施以不同等的处罚也是不合理的。在盗伐滥伐活动中，非法经营者往往是主动者，获利丰厚；而盗伐滥伐者则是被动的，获利甚微。况且非法林木经营者对那些不疼不痒的处罚根本就不在乎，他可以在以后的非法经营活动中成倍地将处罚损失赚回来。
在此，笔者需要做出进一步说明的是，林木采伐在森林法的规定上，有合法采伐与不合法采伐之分，对于消费者来说，在市场上，他是没有办法区别合法与不合法的产品的，因此，消费者不必承担自己消费的非法采伐产品的法律责任；而对于加工和经营者来说，他是能够区分合法采伐与非法采伐产品的，因此，他应该承担与违法采伐者相同的法律责任。在珍稀动植物保护上，我国有关法律规定，市场上不得自由销售这类产品，消费者可以明确知道这些产品是非法产品，而消费者消费了这些非法的产品，当然应该接受相应的法律处罚。从另外一个角度而言，非法采伐林木者和盗猎盗挖珍稀动植物者，与经营者和消费者相比，他们是弱势群体，在违法活动中，他们是被动的，其违法活动收益远远低于经营这些违法产品者的收益，而且，在消费珍稀野生动植物产品上，消费者都是主动者（因为这些产品不是必须的生产生活资料），基于这些理由，森林法律法规对于二者的违法行为的处罚应该相同，而不应该有所偏袒。[6～9]
2.8.2在行文技术上的存在的问题
（1）条款之间欠严谨。法律法规之间、条款之间应该非常严谨，具有很强的可操作性。森林法律法规个别条款有欠严谨。例如，森林法第十九条规定：“地方各级人民政府应当组织护林组织，负责护林工作；……订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。……护林员的职责是：巡山护林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理”。在这一条中，涉及到三个问题：①护林公约有没有法律效力问题。如果没有法律效力，护林公约就没有护林效果，这是显而易见的问题。如果有法律效力，护林公约在多大程度上产生多大的效力，这是很难掌握的问题，这需要森林法进一步明确。②护林员有没有处罚权的问题。森林法上明确讲了护林员有制止权，但是，这个制止权范围有多大，所有森林法律法规没有再作解释或规定。大家都知道，目前林业执法存在的最大问题就是“制止”问题，所有法律法规只对造成森林资源破坏的行为作了详细规定，而对事前的防范与制止却显得非常无力和无奈。因此，有必要对护林员的制止权在法律上予以明确，在明确护林公约的法律地位的基础上，依法授予护林员明确的制止权和防范权。③护林员工资问题。现在不少集体林区缺少护林员，究其原因就是没有护林经费，护林员工资无法兑现，而林业部门自己征收的林业基金，也多用于自己的办公支出或者用于发工资，根本无力支付护林员工资。因此，森林法必须明确规定，林业基金等林业专项经费，必须全部用于林业建设（首先要包括护林员工资），不得挪作他用。
还有，在森林法第三章第二十一条、第二十二条、第二十三条等，对一些要式行为和不要式行为作了规定，而对相应的违法行为却没有做出相应的处罚规定，可操作性较差。象这样的条款，在《中华人民共和国森林法实施条例》等林业法律法规中也有存在，尤其是有关行政许可方面，只规定了从事林木经营、野生动植物繁殖等行为必须经过行政许可，却没有规定行政许可证照的办理、审验、吊销等具体的操作办法，致使这种行政许可操作少有规范，要么林业执法部门侵犯经营者的利益，要么这种行政许可形同虚设。
（2）措词欠规范。法律法规应该措辞严谨、明确，不能模糊不清，给执法和法律的宣传学习带来不必要的困难。例如森林法第二十五条“林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关规定办理”，至于是什么国家规定，却没有明确指出，象这样的条款，森林法和其它林业法规还有多处存在。
在《中华人民共和国森林法实施条例》第二条“森林资源，包括森林、林木、林地……森林，包括乔木林和竹林。林木，包括树木和竹子。……”，显然，这种森林定义除了犯了前面所说的割裂生物与环境的技术性错误外，还犯了循环定义、递归定义的错误（法律不是计算机程序，是不能进行循环定义和递归定义的，否则，将会造成理解上的歧义）。
（3）法律法规之间有些条款和内容相似甚至雷同，这在林业法律法规中的要式行为和不要式行为的规定以及法律责任的规定条文中普遍存在，应予合并。
（4）对一些自由裁量的行政行为没有给出必要的约束，给行政执法带来极大的不便。例如，在森林法的法律责任中，有许多关于给违法者处以某某价值若干倍的罚款，这其中的价值估算，应该予以明确。而在现实行政执法中，都是按照本县（市）财政局、物价局、林业局联合下文的定价计算价值，确定处罚数额。但是，这种由本县（市）财政局、物价局、林业局联合下文确定的定价，一般要好几年才修改一次，致使行政处罚要么过重侵犯了行政相对人的利益，要么过轻起不到处罚作用。另外，这种好几年才修改一次的定价，还决定了林业基金的征收数额，往往都定得较高，将其运输和加工费用也加在基价内，严重地侵害了林农的利益。
3.精心打造高效的林业行政机构
决策科学、运行高效、监督有力的效能政府是现代市场经济中最基本角色所必须具备的“素质”，是责任政府、民主政府、法治政府、服务政府、透明政府、高效政府的统一体，是实现科学执政、民主执政、依法执政的基础。建设效能政府不是一项单纯的政治任务，也不是一蹴而就的，而是需要从观念、体制、管理模式及人员素质等方面，经过较长时间的不懈努力，精心打造起来的，实质上是全方位的政府再造工程。就林业部门而言，要建设高效的运行机制，应该从林业的机构改革、职能转变、意识建设等方面入手。
3.1 切实转变职能，深化行政审批制度改革
为确保林业机构高效运行，首先，必须严格行政管理边界，即凡属市场行为或法律管辖范畴的事务，都通过市场法则和法律的途径予以解决。林业部门工作的着重点定位在管理森林资源（而不是经营森林资源），要认真贯彻《行政许可法》和《森林法》，深化行政审批制度改革，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，严格设定行政审批事项，简化、优化办事程序，规范、明晰审批标准，公开办理结果。
其次，借分类经营之机，将现有企业与原投资或主管单位彻底剥离，实现真正的“政企分家”，放开企业手脚，把其推向市场。而对于非公有制林业，林业部门只按《森林法》进行行业监督，并彻底取消林业行政垄断，实行公平竞争，让他们自由经营，自主管理。
3.2 合理设置林业组织机构
要按照“精简、统一、效能”和法制化、规范化的原则，进一步改革现行林业机构，系统、科学地设置办事部门，厘清部门职责，建立部门沟通、协调机制，清理、压缩并严格控制各类非常设机构，切实发挥现有职能机构和工作体系的作用。要按照实施《行政许可法》的要求，明确执法主体，解决政、事不分的问题；按照“人随事走”的原则，合理调配行政审批事权调整后的人员编制。
只有设置合理的林业组织机构，建立现代人力资源管理体系，才能提高林业职工整体素质，全面提高林业职工队伍素质，才能不断提高林业行政能力，才能提高林业工作效能，加快林业发展速度，使林业的发展不断满足人们日益增长的物质文化需求，才能提高林业的社会地位和政治地位。
（1）实施人事制度改革，真正做到优胜劣汰，及早淘汰一批不能胜任本职工作的职工，大胆任用德才兼备的具有开拓进取精神的人才。革除现行制度中存在的机关工作人员能进不能出、能上不能下、变相终身制和难以合理流动的弊端；营造良好的用人环境，达到人尽其才、才尽其用、人事相宜、事竞其功。要改进干部考核评价机制，建立与林业职工工作实绩考评相挂钩的激励报酬制度。要加强对林业职工的培训和教育，建立正常的轮岗交流制度，不断更新林业职工的系统知识，提高其管理社会、服务社会的水平。在加强“三个代表”学习同时，强化职工三德（社会公德、职业道德、个人品德）教育，确保林业队伍的强大战斗力。
（2）撤销检查站、林业公安派出所和非重点林区林业站，林业站按照流域合理设置，重点林区县设置一个林业公安机构。林业站负责林业生产和林业行政执法，林业公安负责林业刑事案件查处和林业行政案件强制执行，各自权责依法明确，各自依法行政，不得僭越。
（3）加强林业队伍建设。林业行政、事业单位(企业除外)职工全部纳入行政编制，按国家公务员实行统一管理，从而加强林业队伍素质建设。
（4）将林业行政事务同部门经济利益分离。将林业的行政执法、行政许可、行政监督和林业刑事处罚同收费分离；清理取消林业不合理收费，轻费薄税，还利于民；将林业基金等收费改费为税，由税务部门征收；林业行政、刑事处罚性收费由银行、财政部门代收，不得由执法部门代收。
3.3 转变管理理念，树立效能意识
转变管理理念，树立效能意识，首先要从加大行政文化建设入手，提高林业职工的服务和自律意识，形成良好的职业道德。要树立“纳税人”意识和正确的政绩观，将林农的需求作为林业部门部门存在、发展的前提和林业改革、组织设计方案应遵循的目标。通过创满意单位、满意站所、满意公务员等活动，改进工作作风，提高林业职工的服务意识和效能意识，树立正确的行政伦理观，培养和塑造适应我国国情的行政人格。
其次是要强化林业意识，提高林业社会与政治地位，充分发挥林业在社会持续发展中基础和战略作用。
（1）加强森林安全与国家安全教育。森林是陆地生态系统主体，显然，森林质量高低，事关一个国家的国土安全、生态环境安全乃至国家安全，也影响了一个国家的政治稳定、经济繁荣与文化发达，发达的林业是一个国家文明富强的重要标志。
（2）强化领导林业意识，提高林业政治地位。每次社会改革，林业都首当其冲，这与领导干部的林业意识淡薄不无关系。林业的发展需要稳定的队伍、稳定的政策和稳定的社会环境，因此，只有强化领导干部的林业意识，加强林业宣传教育，才能提高林业的政治地位，才能有利于林业队伍的稳定和素质建设，才能有利于林业事业的高速发展，才能有利于国家的持续发展。
（3）加强森林资源和生态环境监测监察，依法对干部实行生态监察，为林业意识建设和林业事业发展提供强有力的法律手段。
再次是转变经营理念，促进林业向大生态产业转化。林业自身的特点，加上传统计划经济的束缚，使林业曾经一度陷入困境，也由此产生了“以林养林”、“以短养长”等林业经营观念，其结果并没有盘活林业产业，反而助长了“短期行为”的掠夺式经营歪风，进一步加剧了发展经济与保护生态环境之间的矛盾。随后产生的“过保护”式的“全生态林业”观念，这种要求人们限制甚至停止当地经济合理发展，来对森林实行过保护的经营方式，显然对发展中国家尤其是对我国不发达地区是极不适宜的。
因此，我们必须对这种传统的局限于“林”的林业经营观念进行反思、改革，将“和谐林业”的发展观念运用到具体的林业实践中去，真正做到：因地制宜，适地适树；政府扶持，全民参与；分类经营，按需育林；和谐发展，永续利用。从而把林业建设成为高度发达的大生态产业。[1～6]
3.4 创新林业管理方式，引进竞争机制
积极引入市场机制，创新林业管理方式，在组织内部建立节约成本和提高效益的激励机制。要加快建立相关市场的监管构架，制定公正、公开、透明的程序、规则，制订并强制实行林务公开制度，提高林业行政事务透明度，改进公共服务的质量。
3.5 完善行政决策制度，建立责任管理机制
一是要进一步建立和完善行政决策制度，推进行政决策的民主化、科学化。在决策过程中应注重政策、政策利益相关者、政策环境的分析和比较，形成两种以上决策方案，并从经济和社会角度考虑成本收益问题，最终比选最优方案。同时，不断提高决策研究过程的开放度，积极发挥体制外和民间政策研究组织作用。二是要建立林业公共政策执行再决策机制，适时地对因政策环境、主、客观原因等导致的政策偏差和负效用做出补充或修正。三是要建立责任管理机制，在赋予权力的同时明确承担职权内社会后果的责任，严格实行责任追究，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度，使行政管理人员真正对自己的违法失职行为及其后果负责。
3.6 确立行政成本观念，健全社会核算体系
林业行政要讲究成本核算，提倡少发文、发短文，少开会、开短会，严格控制会议范围和陪会人员，切实提高文件、会议质量；领导下基层考察、调研、参观、慰问等活动要轻车简从，讲求实效。要健全社会核算体系，加强部门预算管理，将预算分配与部门履行职能直接挂钩，按年度量化，强化财政硬约束。
3.7 加强效能监察，提高政府信用
要建立完善绩效评估机制，进一步加强效能监察，尤其是对机关及其工作人员的工作作风、办事效率和依法行政情况进行监督。建立和完善信用工作机制，树立依法行政、令行禁止、公正公平、公开透明、廉洁高效的信用政府形象，实现决策信用、执法信用、服务信用和管理信用，并以此促进机关信用和个人信用建设全面深入开展，进而带动全社会信用体系的建立，提高林业部门综合管理、服务水平。
3.8林业质量建设
国家林业局提出的“严管林，慎用钱，质为先”的要求，其核心就是林业质量建设：“严管林”就是通过林业生产质量和林业执法质量的提高来提高全国森林的质量；“慎用钱”就是加强林业工程质量建设，提高林业投资效益；“质为先”是其根本和目的，林业事业的发展，质量是第一生命，通过质量建设，达到全国森林质量和生态环境质量的全面提高。
林业质量建设，核心就是林业工作的质量建设。林业是一个涉及面广的复杂工作，应该多多深入实际，开展调查研究，尤其是林业工程建设，要先进行实地调查，再开展规划。不要坐在办公室内分任务造计划，再根据文件套规划，然后制作大量的纷繁复杂的图表糊弄上级检查。同样，林业工程质量检查，不要只看图表，要看实地成果，看林农效益；不要只看亮点工程，要专门找问题，解决问题。有且只有这样，才能切实抓好林业质量建设。
4.积极运用高新技术，建设现代化林业
将当今先进的生物技术、信息技术等高新技术及时地应用到林业生产中去，发展先进的林业生产力，全面提高林业发展速度，实现林业现代化。
4.1加快推进电子政务，提高现代化管理和服务水平
要积极运用网络信息技术，加快实现机关办公自动化、管理信息化、服务现代化，并以此为契机，重组优化政府组织结构、工作流程；要建立政府信息公开制度，整合共享信息资源；要充分利用现代办公手段，如电子邮件、视频会议、移动通讯、远程办公等，改进办文、办会、办事方式，节约成本，提高效率；要以政府门户网站为政务信息发布、网上办事服务的总平台，通过内网改造和业务系统建设，逐步构建全天候、一站式的“电子政府”，从而极大地提升林业行政效能。
4.2科技兴林，建设发达的大生态产业体系
转变观念，加强高新技术的学习和应用，将当今先进成熟的高新技术迅速推广应用到林业生产中去，达到事半功倍的效果。
（1）加大林业科技投入，合理调配林业科技力量，加速建立林业科技创新体系，使之在高新技术、基础理论研究和推广示范三个战场上高效作战，推进林业科技现代化。[11]
（2）大力推广高新技术，发展高效林业。利用生物技术，发展高效生物生产和利用技术、高效生态恢复和利用技术，尤其在近期内应该并加大在困难立地造林技术、重大森林病虫防治和有害生物控制技术、高产速生抗病虫害良种技术、高效生物加工利用技术、防沙治沙技术等方面的投入，使之在较短的时间内取得突破。
（3）利用信息技术，大力研究推广高效的林业信息管理技术、先进的林业调查规划设计技术、快速高效精确的生态和森林监测技术，积极发展数字林业，从而实现林业管理信息化，为依法治林和发展发达林业提供强有力的科学保证。[12]
5林业法制建设
林业政策是林业战略理论的实践，林业法规则是林业政策具体应用。因而，林业政策法规建设只有在先进的林业战略理论指导下，才能使林业活动符合林业客观规律，实现林业高速发展。
在过去几十年里，我国的“人定胜天”、“以短养长”等理论都背离了永续利用原则，最终导致林业“两危”局面出现。因此，林业发展理论和林业政策建设，关键在于不能凭个人好恶，要充分发扬民主，兼听多种理论，互相交流，不断发展，使我们的林业政策体系更完善、更先进、更贴近实际。
《森林法》及其《实施条例》是林业行政的根本大法。林业的法制建设，关键是森林法及其实施条例的建设。
5.1森林法的修改[20]
（1）对现行所有的有关森林法律法规进行清理，简化合并，根据实际情况，并入森林法或者森林法实施条例。例如，可以将《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等中的要点是条款并入森林法，将其中的详细规定并入森林法实施条例。
（2）在森林法中加入科学的森林定义。也就是说，将森林法的第一条和第二条修改为：
“第一条 森林是陆地上的树木和其它生物在一起，按照一定的方式和秩序，与周围的非生物环境有机地结合在一起，共同发生着多种功能的生态系统。
森林资源，包括生物资源和非生物资源。生物资源是指森林内的树木、草本植物和依托林地生存的野生动物、微生物；非生物资源是指林地和森林内的岩石裸露地、湿地、河流，以及地上的空间和环境。
树木包括乔木、灌木和竹子。
林地包括郁闭度在0.2以上的乔木林地、竹林地和灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。”
“第二条 为了保护、培育和合理利用森林资源，充分发挥森林的生态效益和社会效益，改善生态环境，提供林产品，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。
在中华人民共和国领域内从事林木和其它森林生物资源的培育种植、采伐利用和开发利用森林内非生物资源的活动，都必须遵守本法。”
当然，这里的有关森林、森林资源的定义，还需要专家学者们去作更完善的修正，笔者只是在这里提出浅陋的看法。
（3）森林可以划分为生态林和商品林。生态林的二三级林种的划分，按照《生态公益林建设导则》（GB/T18337.1－2001）进行进一步划分；商品林可以划分为用材林、薪炭林和经济林。其中用材林包括速生丰产用材林、一般用材林；经济林包括食用原料林（食用果品、油料、调料、香料、饮料等）、工业原料林（木浆、树脂、橡胶、木栓、单宁、工业用油等）、药用林（杜仲、厚朴、黄柏、银杏等）、其它经济林。
根据国家的实际需要和实际立地情况，科学地进行区划，将我国现有的国土划分为商业用地和生态用地。将立地条件较好、地势平缓的土地划为商业用地，用于进行商业开发（发展农业，培育商品林，或者进行城镇建设等）；将一些不宜于进行商业开发的土地（包括无林宜林地、宜草地等）和生态环境恶劣、地势险要等土地划为生态用地，根据实际情况，种树种草，或者进行科学封育。
（4）林业建设的方针修改为：实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，以生态建设为主，全社会参与，发展可持续林业的方针。[3~4,6~7]
（5）在森林法中增加和谐林业的有关内容，在林业建设中实现“资源共享，适时协同，按需生产，和谐共荣”、“政府扶持，人人参与”和“山清水秀，鸟语花香”的目标。[1~8]
（6）在林区，森林资源为社会提供了巨大的生态效益，被全社会无偿共享，林农不但没有得到相应的补偿，反而要向林业部门缴纳林业基金等其他涉林费用，这显然极为不合理。因此，应该及早取消征收向林农征收的所有税费。与此同时，向有关消耗森林资源和以森林生态效益为经营对象的单位征收生态税，取消所有其它林业收费。
（7）明确护林公约的法律地位，授予护林员的对破坏森林资源违法行为的制止权和防范权，明确护林员的工资来源。
（8）增加对林业行政人员行政执法的监督内容，杜绝林政人员以罚代法和不作为等现象发生，明确规定林业行政执法不得受到横向干扰。
（9）完善破坏森林资源违法行为的处罚内容；增加对消费非法野生动植物及其制品的消费者的处罚内容。
（10）其它建议。①仔细研究森林法的文字结构和条款结构，确保措辞、行文严谨，前呼后应。②建立森林资源使用许可制度，将林木采伐许可证、野生动植物养殖证、捕猎证等许可证合并为森林资源使用许可证，同时取消其它所有林业许可证照，取消运输证。③增加有关林业调查规划管理、林业工程建设管理监督、林业职工岗位责任制管理与监督等条文。④增加森林生态监察内容，制定明确的由于行政行为造成生态破坏或森林资源减少的行政处罚措施和刑事处罚措施，让森林生态监察有法可依。⑤根据生态林和商品林的不同经营目标，明确林权所有者对其拥有的森林资源有不同的自由支配权：对于生态林，林权所有者拥有限的（法律限制）经营权；由于经营权受限所造成的损失，林权所有者还应拥有向国家或生态受益单位索取生态补偿的权利。对于商品林，在不破坏生态环境和符合森林资源科学经营的条件下，林权所有者对其拥有的森林资源拥有完全的自由支配权。⑥根据森林的不同用途，森林的病虫鼠火等灾害防治费用由不同的单位承担：所有的生态林和生态经济兼用的商品林，其森林保健费用由生态受益者承担；经济林和速生用材林的森林保健费用由经营者承担。
5.2森林法实施条例修订
（1）细化林业许可制度，其中包括有关林业行政许可的申请、登记、审批、审核、吊销等程序，这些程序和办法，可以参考机动车辆驾驶证的申请办理审核程序和办法来制定。
（2）细化林业调查规划管理、林业工程建设管理监督、林业职工岗位责任制管理与监督等条文，将林业调查规划与质量建设纳入法制化轨道，让林业调查规划与森林资源监察有机地结合起来，发挥法律效力，彻底杜绝“分指标，套规划”的现象发生；让林业工程建设接受法律监督，遏制项目腐败；加强林业队伍建设，通过法律来管理林业队伍，提高林业职工的素质和工作水平。[11~17]
（3）增加森林公园、自然保护区管理内容，将所有森林公园和所有类型的自然保护区纳入林业管理。
（4）增加森林生态税征收、管理、监督条文，规定森林生态税由税务部门征收，全额上缴国家财政，所征收的生态税必须用于生态补偿，严厉禁止贪污、挪用、浪费生态税，尤其要禁止任何单位和个人以“林业建设”、“生态建设”、“手续费”、“代征手续费”、“公务费”等名义支出而截留、挤用、占用生态税，也不准以其他任何名义返还或补贴给其他任何单位和个人。生态税由国家按照生态公益林的实际情况统一使用，100％地补偿给林农。
（5）增加森林生态效益和林价计算办法内容，为森林资源估算提供科学依据和法律依据，规范森林资源估算行为。
（6）在取消其它林业法律法规的同时，将《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《城市绿化条例》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《封山育林管理暂行办法》、《林业工作站管理办法》、《林业行政处罚程序规定》、《林业行政执法监督办法》等有关内容经过合理的修改后，并入森林法实施条例。这样，合并后，所有林业法律法规只剩下两个，一个林业基本法——《中华人民共和国森林法》（或者更名为《中华人民共和国森林资源保护法》、《中华人民共和国林业法》或《中华人民共和国森林生态系统管理法》），一个实施条例，极大地方便了林业法律法规的宣传和学习，也给林业行政带来方便。
5.3环境法规法典化
同样，我国的其它环境法律法规也存在这些类似的问题，一是缺少对政府行为的环境监督和约束，使一些冠以“发展经济”幌子的“政绩”行为屡禁不止，导致中国生态危机日益严重。二是在权利与责任问题上，政府部门和企业的利益凌驾于普通民众之上，它们之间的权利与责任在法律上明显不平等，造成普通民众的环境权益屡屡受到侵犯而无法受到保护。三是我国的环境法规还很不健全，有待进一步完善。四是环保执法力度小，还是处在一种“花瓶”位置上。林业法规从属于环境法规，因此，要搞好我国的林业法规建设，必须同时要搞好我国的环境法规建设。
（1）我国环保法规的建设，要确立科学的指导思想，以和谐发展理论指导环保法律法规的建设，把和谐发展的总体价值目标分解为促进环境安全、保障环境权利和自由、维护环境管理和市场秩序、实现环境正义和公平、提高经济、社会与环保效率等具体的价值目标，将创设环境公平、科学保护环境、环境责任、公众参与和环境安全、风险预防、生物多样性保护、利益结合、国际合作等纳入环境法建设的基本原则。从而使环境法能坚决有力地打击“资源——产品——废弃”等以牺牲生态环境和浪费资源为代价的经济发展行为，大力推行资源循环利用的生态性经济发展模式，实现清洁生产，节约生产，推广勤俭的生活方式，使经济增长和社会发展、环境保护相协调，推进全社会和谐共荣。
（2）提高环境法的立法地位，将《环境保护法》确立为环境基本法，在围绕《环境保护法》制定其它子法律，并在其中加上“根据《中华人民共和国环境保护法》，制定本法”的表述。为了真正确立《环境保护法》和其他单行环境法律的母子或上下位法关系，杜绝部门组织立法起草的利益偏向现象，所有环境法律法规的制定都由国务院法制办或全国人大环境与资源保护委员会起草并提请全国人大通过，并建立环境法典。
（3）撤销目前分散在各个行业部门内的执法机构，成立一个专门的环境执法机构，实行统一管理。这样，既可以加大执法力度，防止执法时的“横向”干扰，提高执法质量，还可以降低执法成本。
（4）强制推行环境信息公开制度，加重环境违法的处罚，建立环境生态监察制度，加大环境生态责任追究力度，提高环境赔偿或补偿，从而遏制政府或企业对普通民众的环境侵害。
6. 结束语
有且只有建立结构合理、决策科学、运行高效、监督有力的林业组织机构，在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下,按照科学发展观的要求,深入贯彻落实中央林业决定精神,积极运用高新技术，全面实施以生态建设为主的林业发展战略,与时俱进,开拓进取,求真务实,奋发图强,才能把我国林业推向快速健康协调持续发展的新阶段，实现再造秀美山川的宏伟目标。
[此贴子已经被angelboy于2008-8-19 10:31:05编辑过]
提升卡
置顶卡
沉默卡
变色卡
抢沙发
千斤顶
显身卡
京公网安备 11010802022788号
