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楼主: 李昊遥

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[学科前沿] 创新县乡财政体制　支持新农村建设 [推广有奖]

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创新县乡财政体制　支持新农村建设李保春  张  吕/云南省财政厅 党的十六届五中全会提出，要坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，努力改善农村生产生活条件，提高农民生活质量，改变农村整体面貌，逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。建设新农村，必须树立和落实科学发展观，积极统筹城乡发展，推　进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。一、新农村建设与财政的关系(一)新农村建设与财税政策。在现代经济制度中，政府和市场是配置社会资源的两大部门。市场遵循效率原则，通过“看不见的手”(市场机制)提供私人产品；政府遵循公平原则，通过“看得见的手”(政策机制)提供公共产品和公共服务。具体来说，政府运用财税政策和货币政策调控国民经济，实现经济稳定、地区和城乡之间均衡发展、公平收入分配、确保充分就业等宏观经济目标。但是,由于我国的历史原因和农村社会生产力发展水平低的状况,尤其是长期实行计划经济体制, 使城市和农村形成了典型的“二元经济和社会结构”。其发展特征就是城市占主导地位，农村为城市服务。可以说，新中国建立后，我国依靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立了比较完整的国民经济和工业化体系。同样，在城乡二元结构体制下建立并运行的财政体制，也体现着典型的城市主导农村的特征，即政府通过财政分配从农村筹集大量的财政资源，又通过财政再分配将这些资源主要投入到城市地区，导致城乡发展之间的差距越来越大。突出表现在，占全国70%以上的农村人口，没有在一系列改革中分享到与城市人口平等的公共服务。而产生这一结果的最直接原因，就在于城乡财政发展不平衡。所以，社会主义新农村建设与国家的财税政策和财政资金投入密切相关，两者是目标和手段的关系。目前，我国经济社会发展和财政收入都在快速增长，但财政农业投入占财政总支出的比重却呈现下降趋势。1991年至2003年，全国地方财政总支出由2 295.81亿元增加到17 229.84亿元，增长6.5倍，同期地方财政农业支出由220.74亿元增加到999.93亿元，仅增长3.5倍；地方财政支农支出占地方财政总支出的比重1991年为9.6%，2003年下降为5.8%，占比下降40%。2004年，全国地方财政总支出20 592.81亿元，地方财政农业支出1 551.99亿元，地方财政支农支出占地方财政总支出比重为7.5%，虽然有较大增幅，但支出比重仍低于1991年的水平。“十五”时期，云南省农林水利，气象和扶贫等四大类支出达361.85亿元，比“九五”时期增加124.99亿元，增长52.8%，年均增长12.6%，高于同期全省财政经常性收入增幅6.5个百分点。加上基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用等用于农业的投入，财政大口径支农投入累计达477.43亿元, 比“九五”时期增长55.2%。但从大口径财政支农支出占财政总支出的比重来看，却从1996年的19.95%下降到2005年的15.76%，占比下降21%。导致地方财政支农支出占地方财政总支出比重下降的最主要原因，就是县乡财政困难。不少贫困县在中央和省的帮助下，只能基本保证人员工资和机构运转，无力安排支农专款，有的甚至出现挪用支农专款现象。云南省2005年的财政支农专项资金审计，共查出13 602.78万元违规资金，其中县乡两级政府年终平衡县级预算的金额就达1 301.45万元。(二)县乡财政在新农村建设中的地位。温家宝总理指出：农村的发展，县委、政府是关键。云南省代省长秦光荣强调：各县要树立新农村建设主抓靠县的观念。事实上，县乡两级政府担负着为占全国大多数的农村居民提供基本公共产品和公共服务的职责，包括一般行政管理、农村义务教育、社会福利、公共安全、支持农业发展、基础设施建设等。所以，县乡两级的财政收支在全国和地方财政收支中一直都占有较大的份额。2002年，县乡两级财政收入占地方财政收入和全国财政收入的比重分别为41.53%和18.71%；县乡两级财政支出占地方财政支出和全国财政支出的比重分别为43.03%和29.82%。其中，县乡两级财政的农业类支出、教育事业费、卫生经费、抚恤和社会福利救济费及行政管理费，占地方财政同类支出的比重分别为53.28%、67.28%、44.83%、62.61%和62.14%。在现行教育体制下，县乡两级政府承担着义务教育投入的主要职责。2002年，县乡两级教育事业费占县乡财政总支出的24.91%；占全国和地方教育事业费的比重分别为61.94%和67.28%。县乡初中在校生数占全国的83.07%，专任教师数占全国的80.57%；小学在校生数占全国的85.84%，专任教师数占全国的84.34%。2005年，云南省县乡财政总收入286.33亿元，占全省总收入766.49亿元的37.35%；县乡一般预算支出410.24亿元，占全省总支出766.31亿元的53.53%。县乡可用财力317.43亿元，占全省可用财力611.73亿元的51.89%。县乡财政供养人员1,136,726人，占全省财政供养人员1,489,514人的76.32%。其中，县乡财政供养的行政管理、公检法司、教育、卫生、农林水气等部门人员，分别占全省同类人员的57.47%、59.40%、90.0%、69.84%、88.03%。可见，县乡财政在社会主义新农村建设中具有重要的地位和作用。所以，缓解县乡财政困难，是各级政府和财政部门在新农村建设中必须认真研究和着力解决的问题。而缓解县乡财政困难，既需要大力发展县域经济，也需要进行财政以及其他方面的制度创新。二、县乡财政困难的体制分析我国在探索建立现代企业制度，深化利改税改革的基础上，于1995年，在全国范围内实施了分税制财政体制改革，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位。但由于分税制改革以来，财权基本没有调整，政府间的事权和支出划分比较模糊，存在财力配置（如转移支付制度）不规范等方面的弊端，使县乡财政困难日益突显，成为县乡政权建设和社会主义新农村建设中的体制难题。(一)财政体制因素的构成。传统体制理论的研究主要关注制度规范。我们认为，完整的体制研究应该包括机构、人员和制度规范三个方面的内容。1.机构。“机构”是体制的重要载体。体制改革不能不涉及机构。如国家行政体制中的机构，包括政府层级(我国《宪法》规定为五级政府)、职能部门和事业单位。又如教育体制中的机构，包括教育行政管理部门、学校和实训机构等。有的学者提出实行“三级或三级半政府”的构想，目标是为了减少政府层级，提高政府效率，降低行政成本，同时减轻财政负担。我国多次机构改革失败的一个主要原因，就是虽然叫“机构改革”却没有改革机构，把机构改革的重点放在了“精简人员”(体制的另外一个因素)。我国1998年的机构改革，各级政府和部门都撤并了一些机构，但人员分流上出了问题。除少数机关干部分流到生产经营单位外，主要采取另设机构和从上往下分流人员，如从中央到地方任职，所以越往下人员分流越困难。而改革的结果，政府的行政机构虽然减少了，但事业机构增加了；分流(事实上是转移)了一批干部(如下派任职、带薪出国读书等)，又增加了一批人员(因机构撤并、人员精简了，但原来的事权，职责没有变，所以要增加人员)；非领导职务增加不少，领导职务却没有减少。这样一来，各级政府的财政负担更重了，尤其到了县乡两级政府更是困难重重。因此，改革机构应该首先界定各级政府和部门的职能，即明确事权；再根据职能和事权确定机构设置，配备相应人员。也就是说，改革机构要从改革职能和事权入手，否则机构会越改越多。目前，云南省财政负担重，县乡财政困难，应该说是与机构庞大高度相关的。从统计数据看，云南行政区划过多，使财政维持运转的负担沉重。2004年底，全国总人口130 765万人(不含两个特区和台湾省)，31个省区平均每个省区4 218万人；全国地级行政区划333个，平均每个省区(10.7)不足11个；县级行政区划2 946个，平均每个省区95个；乡镇行政区划39 240个，平均每个省区1 266个。云南4 415万人，有16个州市，129个县(区市)，1 517个乡镇，比全国平均多34个县市和251个乡镇。按云南省扣除教师后平均每个县供养4 274人计算，比全国平均多34个县级区划，需多供养人员145 316人；按云南省平均每个乡镇供养184人计算，比全国平均多供养乡镇人员46 184人。相比之下，浙江4 720万人，有11个地级市，90个县（区市）；湖北6 031万人，有13个州市，102个县市区；贵州3 904万人，有9个地州市，88个县(区市)。可见，云南精简政府机构存在较大空间，但短期内人员安置是改革难点。2.人员。人员是各级政府和部门根据事权(即职能、职责)设置岗位以后，按照人员编制形成的人员规模和人员结构。2004年，云南省地方财政供养人员146.89万人，比1998年120.36万人净增26.53万人，年递增3.38%。比全国和西部地区的平均增长率略低。从政府层级看，省本级19.44万人，占全省财政供养人员的13.23%；州（市）级14.35万人．占9.77%；县乡113.1万人，占77%。其中，乡镇供养人员27.89万人（不含发补贴人员），占全省财政供养人员的18.99%。从部门构成看，全省行政单位供养人员42.28万人，占财政供养人员的28.78%。其中，政府机关占60.65%；共产党机关8.38%；人大、政协占3.4%；公检法司占25.24%；民主党派、社团占2.32%。全省事业单位供养人员<chmetcnv wst="on" unitname="l" sourcevalue="104.6" hasspace="False" negative="False" numbertype="1" tcsc="0">104.6l</chmetcnv>万人，占财政供养人员的71.22%。其中，教育部门55.73万人．占53.27%；卫生部门13.8万人，占13.19%：农林水利气象12.95万人，占12.38%。县级财政供养<chmetcnv wst="on" unitname="l" sourcevalue="85.2" hasspace="False" negative="False" numbertype="1" tcsc="0">85.2l</chmetcnv>万人，仅教师就有30.08万人，占县级供养人员的35.3%。从官（泛指财政供养人员）民比例来看，我国历史上的汉朝为1:7900，唐朝为1:3900，明朝为1:2300，清朝为1:911，建国初是1:294，2003年是1:29。云南省2004年为1:29.27，比全国平均水平略低。国外1999年的统计数据是，印尼1:98；日本1:150；法国l:164；美国1:187。通过分析研究我们可以看到，对于经济不发达的县区，由于二、三产业比重低，就业岗位少，而且个人收入水平低，吃“皇粮”成为就业的首选。财政供养人员多，政府用于发展性的支出就少。又由于财政支出压力大，必然导致政府过度抓收入，相对加重了农民和企业的负担。造成财政与经济的恶性循环，即越穷越收，越收越穷。相反，经济发达的县区，因为二、三产业比重高、就业岗位多，而且个人收入水平高，政府部门的就业压力小，财政部门支出负担相对较轻。由此，我们可以得出一个简单结论：即财政供养人员与经济发展水平呈负相关关系。3.制度规范。是指规章制度、现实政策和具体办法等(即传统理论认为的“体制”)。就财政体制而言，其制度规范在本质上包括事权、财权和财力三个要素。我们可以粗略地认为，事权是一级政府应承担的职责和任务；财权是一级政府筹集财政收入的权利，包括税权和费权，它们可以形成一级政府财政的自筹财力；财力是一级政府可支配的财政收入，包括自筹财力和上级转移支付形成的财力。在上述三要素中，事权、财权的划分，事权、财权与财力的组合、匹配等，构成了制度规范的重要内容。我国传统的财政体制理论，主要关注财权与事权的统一和匹配问题，往往忽略了财力作为一个独立体制要素的存在价值。事实上，一级财政要保证一级政权的正常运转，财政体制中事权、财权和财力三要素的组合可以有两种情况。一是三要素完全对称。即各级政府都被赋予了与事权相对应的财权，通过行使财权，合法收取的税收和费用能形成与政府事权匹配的财力。二是某级政府被赋予的财权所收取的税收和费用，不能形成与政府事权匹配的财力，可以通过上级政府的转移支付制度，配置与其事权相匹配的财力。一般说，对于经济发达地区，各级政府能通过体制赋予的财权组织到相应的财力，有了财权自然就有了财力，所以强调“财权与事权匹配”是可以的。而对于经济欠发达地区来说，仅有“财权与事权匹配”是不够的，因为税源单薄，有了财权也无法组织到与事权相匹配的财力，所以即使财权与事权匹配了，事权与财力也不匹配。比如，2004年云南省县乡政府的一般预算收入仅占县乡可用财力277亿元的46.61%，说明县乡财政的自给能力低。而在一般预算支出353.4亿元中，工资支出占到71.72%，是典型的“吃饭财政”。同时，云南有73个国家级贫困县，占县级总数的56.59%，经济落后，农民收入水平低。一些乡镇在取消农业特产税和农业税以后，财政收入非常有限，所以即使赋予了县乡政府征收税费的财权，也很难增加财政收入，无法取得与事权匹配的财力。(二)县乡财政困难的制度规范分析。从以上分析我们不难看出，相对于事权，财权和财力都是手段，而两个手段之间彼此独立，互相没有必然的对称关系。对于经济不发达地区财政困难的县乡来说，财力与事权的统一或对称显得更为重要。现行分税制与过去的财政体制相比，主要是通过划分税种重新界定了中央和地方政府的财权，通过转移支付制度重新配置了各级政府的财力，而事权没有进行大的调整。但1995年实施分税制以后，中央和地方的收入划分虽然有些小的变化，没有任何大的调整，可以说分税制以来的10多年中，中央与地方政府的财权基本上是锁定的。但事权却可以非正式地调整，财力也可以非正式地配置，省以下各级政府事权、财力的不确定性就更大。所以事权、财力成了两大变量，结果导致政府间分配关系失调，表现为财权、财力上移，事权下移，事权与财力不匹配。2002年农村税费改革后，县乡财政困难进一步凸显。我们认为，要想从体制上根本解决县乡财政困难，必须减少事权、财权、财力三要素组合的不确定性。解决欠发达地区事权与财力不匹配的矛盾，关键是逐步建立科学合理的政府间转移支付制度。而且，不能搞一刀切，否则体制政策的统一性与区域差异的矛盾，会导致缓解县乡财政困难的政策效果被打折。如中央为缓解县乡财政困难出台的“三奖一补”政策，贫困县区往往难以得到。又如一些需要县政府配套的财政补助项目，往往加大了困难县乡的财政困难程度。三、解决县乡财政困难需要制度创新县乡财政困难是我国现阶段普遍存在的问题，财政体制创新是解决我国县乡财政困难的重要路径。包括分税制体制的调整和规范，也包括地方财政制度的不断创新。(一)“省管县”财政体制。“省管县”是我国1953年确立的一种行政体制，1982年形成了省市县三级地方政府的建制。“省管县”财政体制的目标是强县扩权，壮大县域经济，缓解县乡财政困难。浙江省一直延续着“省管县”的财政体制，即县级的党政一把手和县级财政都由省里直接管理。湖北省是2004年实行“省管县”的财政体制，他们认为，由于不少市级政府同样面临财政困难，没有财力调控所辖的县区，往往还会出现市级挤县级财力．导致县级财政更加困难。“省管县”体制的有利方面是可以避免“市管县”造成的“市吃县、市卡县、市刮县、市压县”。不利方面是行政体制与财政体制不一致，管理难度大。同时，要求省级有雄厚的财政实力，才能有效地调控所辖县区的经济社会发展。如果县域经济比较发达，省级的调控难度就会相对小一些。相反，省级财政的调控压力就会比较大。(二)“乡财县管”财政体制。安徽省是2003年试点的，2004年在全省推行的一种县有财政部门直接管理和监督乡镇财政收支的财政管理模式。采取以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。同时调整乡镇财税机构，精简人员，实行县级财政对乡镇财税所的垂管。“乡财县管”财政体制的有利方面是有利于缓解乡镇财政困难，遏制乡镇政府的债务膨胀；堵塞漏洞，提高财政管理水平。弊端是与现行《预算法》矛盾，而且不利于调动乡镇政府的理财积极性，降低了办事效率。(三)云南省的“省级专款切块到县”和“三奖二补”办法。实行专款资金切块到县有利于实现财力与事权的统一，有利于简化管理层次和操作程序，提高专款分配和使用的时效性。切块专款的范围，是指除基本建设、农业综合开发和特殊性质的专款暂不纳入切块到县的专款范围，仍按原专款安排渠道和使用办法管理以外，其他各项专款原则上都纳入切块到县的专款范围。因为基本建设有其支出的特殊性，而农业综合开发项目的立项是由中央确认的，而且在资金管理上中央有些特殊的要求，所以不纳入切块到县的专款范围。同时，要进一步探索和建立激励约束机制，鼓励县级政府管好用好切块专款资金，提高资金使用效益。云南省为实施缓解县乡财政困难的“三奖二补”办法，2005年省级财政专门安排了5亿元奖补资金。“三奖二补”的主要内容包括：对财政困难县政府增加县乡税收收入和州市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予的奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对粮食主产县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助；对财政特别困难、通过上级财政补助后仍有较大缺口的县区政府弥补基本运转经费缺口给予补助。【注】此文刊登在《学术探索》2006年第六期(增刊)。2007年入选《中国财政学会第十七次全国财政理论研讨会文选》。

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