论银行监管治理

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银行监管治理既是当前学术界的新兴研究领域，也是目前监管实务部门关注的热门话题。实践证明，良好的银行监管治理，不仅有助于预防和减少金融危机的发生，也有助于提高银行体系的稳健性，对于支持实体经济的发展、保护存款人和金融消费者的合法权益，都具有重要意义。 　　银行监管治理的机制 　　目前，国际上相对比较成熟的是独立性、问责制、透明度、人员操守等四维度良好监管治理评估框架。在此基础上，我们将从决策机制、执行机制、监督机制、协调机制来分析银行监管治理运行的过程。 　　（一）决策机制 　　银行监管治理决策机制是指监管决策权力的分配和关于决策运行的程序、规则和方式等相关的一系列组织架构设置和制度安排。决策机制主要包括两部分，一是由谁决策，包括监管主体的部门界定及其报告关系、监管主体内部的决策分工形式和决策权分配格局、高级管理层人员聘用和解聘机制。二是如何决策，即监管主体需要制定一系列的程序、流程、方法和标准，解决监管决策的信息搜寻、部门协调以及监督评价问题。 　　从实践来看，银行监管决策机制的核心在于独立性。具体来说，它主要有以下几个方面：一是规制独立性，即在法律授权范围内，银行监管机构拥有制定规章制度的权力，保证监管措施的有效性和监管目标的稳定性。二是监督独立性，即银行监管机构能够独立地实施具体监管活动，免受各级ZF和被监管机构的干预。三是机构独立性，即银行监管机构从法律上或行政上保持与ZF相对独立的状态，自主决定内部组织架构和人员任免。四是预算独立性，即银行监管机构根据其履行的职责，在经费的规模和使用上具有一定的决策权。总的来看，银行监管治理中的决策机制有明显的目标导向，具有稳定、规范的特征，体现为不同主体之间的相互联系和相互作用，是一个动态的过程。 　　（二）执行机制 　　银行监管治理执行机制是指通过一定的组织架构和制度安排，确保监管决策的落实和监管目标的实现。具体来说，执行机制包括以下几方面：一是科学合理的组织结构设计。良好的组织结构设计是执行机制良好运行的基础，银行监管机构可以借鉴业务流程重组的方法，以流程运作为中心，进一步进行组织精简和流程优化，为建立合理高效的执行机制提供组织保障。二是健全完善的行为准则。针对监管人员的实际监管过程建立明确的、系统的操作规则，明确利益冲突与相关报告制度，确保监管决策准确传导到监管工作人员的监管行为之中。三是科学有效的激励约束机制。建立科学的绩效评价机制、严格的内部稽核和问责机制以及良好的监管责任豁免与法律保护机制，保证监管人员真正有动力在既定的组织框架下严格遵守行为准则，达到银行监管机构内部的激励相容。总的来看，银行监管治理执行机制的目的在于将监管目标和监管决策内化为监管人员的具体行为要求，防止出现监管决策难以推行、监管执行过度保守、监管问责中相互推诿等问题。 　　（三）监督机制 　　银行监管治理的监督机制主要有三层含义，一是对日常监管履职行为进行全面持续的监督，二是对不当监管行为进行责任追究，三是监管机构作为被监督对象有义务向作为监督主体的各方利益相关人就监管履职情况做出说明和解释。 　　具体来看，监督包括以下三个方面：一是日常监督。银行监管代理链条中涉及多个利益相关方，需要构建一系列的制度和机制，确保各方能够对银行监管机构的日常履职过程进行全面持续的监督。具体来说，包括以立法部门为代表的社会公众监督、ZF部门监督以及被监管机构的监督等。二是司法监督。主要包括司法问责机制和司法保护机制，要求银行监管机构必须对其行为负责，这对于确保银行监管机构有效履职以及为受银行监管影响的机构和个人提供司法救济具有重要意义。三是监管透明度。作为银行监管机构就其履职行为向社会公众及其他利益相关者进行信息披露和解释的衡量指标，监管透明度在保证监督机制的有效性、避免监管工作人员腐败、提高银行监管机构公信力等方面都具有重要意义。 　　由此可见，银行监管治理的监督机制在于防止银行监管机构为追求部门利益而损害社会公众利益，从而督促银行监管机构及其工作人员忠诚尽职地履行监管职责，合理分配监管资源，有效提升监管绩效。 　　（四）协调机制 　　银行监管治理的协调机制是指在银行监管机构的结构安排和机制设计中充分考虑外在环境的影响，正确处理银行监管与市场约束的关系，建立并完善银行监管机构与其他监管部门以及与国际金融监管机构之间的沟通协调机制，构建多层次全方位的银行监管体系。具体来说，协调机制包括以下几个方面：一是充分运用市场约束机制的作用，持续完善信息披露机制，充分利用社会中介组织力量，同时不断加强行业自律管理，促进银行体系的稳定高效运行。二是提高与ZF其他监管部门之间协调运行的效率，实现监管信息的高度共享，构建多样化的监管合作机制，共同维护金融稳定。三是形成统一的国际银行监管规则和标准，加强各国银行监管机构之间的信息交流和共享，构建全球范围内的联合监管机制。总的来说，银行监管治理的协调机制可以有效激励银行监管链条中各个利益相关主体参与到银行监管体系中，同时减少由于沟通不畅造成的监管重复或不必要的监管成本，从而提升整体银行监管效果。 　　银行监管治理的国际实践 　　近年来特别是2008年国际金融危机以来，各国吸取危机的教训，完善银行监管治理，提高银行监管的有效性。下面以美国和欧盟为例，分析银行监管治理的最新进展。 　　（一）美国的实践与经验 　　美国银行监管部门主要包括美联储、联邦存款保险公司、货币监理署等多个部门。2008年国际金融危机暴露出美国银行监管治理存在很多缺陷。一是各功能监管部门监管目标不一致导致监管真空，并且缺乏集中统一的宏观审慎监管。二是美联储的协同监管权力被架空，缺乏对混业经营机构监管的有效手段和工具。三是消费者保护监管缺位。 　　2009年以来，美国开始对金融监管体系进行了自大萧条以来的最大改革，奥巴马总统于2010年7月正式签署了《多德-弗兰克法案》，改进了银行监管治理的架构。一是设立跨部门的金融稳定监督委员会（FSOC），作为系统性风险监管的协调和决策机构，强化了美联储作为美国所有系统重要性银行和非银行金融机构监管者的地位。从治理结构上看，FSOC确立了自己的组织规则，明确了人员组成和议事、表决规则，确立了协调配合的工作机制，使得其运作有章可循，同时需接受公众、国会、内部等监督。二是扩大美联储的银行业监管权。赋予美联储对银行控股公司及其子公司的直接监管权，主要包括检查权、报告权、执法权、审慎规则和资本要求的制定权等。同时加强美联储与其他联邦银行监管部门之间的协调，增强监管的合力。三是设立独立的金融消费者保护局（BCFP）。从治理结构上看，BCFP具有强大的独立性，如监管目标的独立性、机构设置的独立性、人员任免的独立性、预算的独立性等；具有规则制定权、检查权、调查权等职权；要履行报告、接受审计等义务。总的来看，美国银行监管治理架构的改革，适应了危机后银行业的新形势，明晰了监管职责，消除了监管真空，提高了监管效力。 　　（二）欧盟的实践与经验 　　欧盟的银行业监管主要由欧洲银行监管委员会来实施，其不负责对金融机构的日常微观审慎监管，主要是制定标准或最优操作办法，协调各成员国金融监管机构之间的合作沟通。国际金融危机也暴露出欧盟各自为政的监管框架的诸多缺陷和不足。一是缺乏超国家主权的监管机构。银行监管实行母国控制原则，欧盟层级监管机构权限十分有限，其发布的规章不具有强制力。二是宏观审慎监管缺失。欧盟各成员国监管机构的关注点过度集中于单家机构，对于宏观审慎的分析不足且分离。 　　危机后，以国际货币基金组织前总裁德拉鲁西埃为首的金融监管评估小组受欧盟委员会委托，提交了一份关于全面改革欧盟金融监管体系的方案，即《德拉鲁西埃报告》。该方案于2009年6月得到欧盟首脑会议通过，并于2010年正式实施，主要内容有两项，一是成立欧盟系统风险委员会（ESRC），负责宏观审慎监管。但ESRC并不是一个具有法人地位的金融监管机构，该委员会只能够提出建议，而无权强制成员国执行。二是成立欧洲金融监管系统(ESFS)，负责微观审慎监管，努力通过效力更强大、一致性更高的趋同规则来提高各国监管能力。同时，将欧洲银行监管委员会升级为欧盟银行管理局，并赋予其法人地位，有权制定约束成员国监管机构的决定、否决或驳回各成员国监管机构的决定。总的来看，改革后欧盟层面的金融监管机构地位大幅提升，宏观与微观审慎监管能够相互区分又可相互配合，但欧盟要建立一个高效的单一银行监管机制还有很长的路要走。 　　进一步优化中国银行监管治理 　　银监会成立以来，不断强化监管的独立性，提高监管的透明度，增强监管人员的履职能力和职业操守，银行监管治理水平不断提高。 　　结合IMF和世界银行对中国开展的金融部门评估规划（FSAP），当前中国银行监管治理还存在以下不足：一是独立性有待进一步提高。当前，银行监管的法定目标与ZF的目标行为、国家产业政策等之间存在一定冲突，预算安排和人员编制等外部限制也对银监会独立性产生一定影响。二是透明度有待进一步提高。虽然银监会成立以来在透明度建设上取得了很大进步，但是在信息披露的内容、范围等方面还有待于进一步提高。三是监管合作有待进一步改进。在宏观审慎监管上，还没有一个明确的机构来履行职责。 　　根据国际银行监管治理的经验，结合中国实际，下一步中国优化银行监管治理需重点关注以下几个方面：一是建议在预算安排和人员编制方面给予银监会更大的自主权，这不仅有利于提高银监会的独立性，也有助于银监会吸引和留住监管人才。二是进一步提高监管的透明度。如加大对各类银行风险数据的披露，如可按季公布各家银行的资本、不良贷款率等详细信息；加大对监管行为的披露，如建立现场检查结果和处罚情况的披露制度，提高监管的权威性。三是成立银行业消费者保护委员会。委员会主要由银行业消费者、经济学家、律师、会计师、媒体记者等组成，加强银行业消费者权益保护的沟通交流，进一步提高银行监管的透明度。四是加强“一行三会”、国家发改委、财政部等宏观经济管理部门之间的沟通协作，成立跨部门的金融稳定监督委员会，加强宏观审慎监管，防范系统性风险发生。 　　（作者丁 灿，系江苏银监局副局长）

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关键词：银行监管 国际货币基金组织 非银行金融机构 宏观审慎监管 国际金融危机 热门话题 消费者 独立性 透明度 问责制

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