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中投顾问政策与产业研究中心主任-扈志亮
城镇化是本届中央政府积极推动的一项重大发展战略，在未来几年甚至更长时间内都会对我国整个社会、经济产生深远的影响。当前，国家层面的城镇化中长期发展规划已接近完稿；而国家级的规划颁布后，各级地方政府势必会开始制定本地的对应规划。本文试图从人口、产业、城市三者关系的视角，对地方政府城镇化战略的实施提出几点建议。
过去几年，我国很多城市都在大力建设新城、新区，城镇化战略的推进已经取得明显的成效；但在城镇化推进的过程中，一些新城区产业的发展明显滞后于城市的基础建设，在短期内不能有效聚集人口，出现了被媒体称之为“鬼城”的现象。每个城市的发展建设都有一定的步骤和阶段性，“鬼城”这个词本身也值得商榷；但这个提法是对我国城镇化推进中可能出现问题的一种有益提醒，有必要进行一定分析。
一、城镇化的核心是人
既然鬼城是有城无人或少人，就先分析“人”的因素。
李克强总理已经明确指出，城镇化的核心是人。如果解决了人的问题，鬼城现象很大程度上可基本避免，城镇化的科学性就可以得到一定的保证。而关于“人”，其实只需回答两个最基本的问题：1、人从哪里来？2、人为什么来？以下逐一分析。
1、人从哪里来？
有人说浦东新区也曾被批为“鬼城”，但现在成了上海繁荣昌盛的象征，所以不用太担心鬼城，其实需要具体问题具体分析。全国有几个城市具备浦东这样的条件？只要向西跨过一条黄浦江，就有超过两千万人口；不仅长三角几省，全国乃至全球的人才都愿意到上海滩来闯一闯。浦东新区是“上海”的新区，全国有多少新区的母城能够具备上海这样的魅力？所以必须分析母城的吸引力到底有多大。
北上广深，基本不太用担心人从哪里来；省会城市或目前经济较为发达的城市，人的问题似乎也不太大；而到了地级、县级这一级别，可能就有一些问题了，除非有良好的区位优势或刚好毗邻大城市，否则就只能吸引本市、本县的人为主了。很多地级、县级城市人口并不多，扣除各种原因不会迁移的人，新城、新区所能吸引的人其实是非常有限的。全国有300多个地级单位和2800多个县级单位，而地、县这两个级别正是城市化战略行至中期以后，本轮城镇化建设中潜力最大的，同时也是最容易出问题的地方。
考虑母城吸引力后，大致可以确定某个新城区理论上最大可能吸引的人口数目，而这一数目最后往往都会打一定折扣。至于人实际可能会来多少，就要回答第二个问题：人为什么来？
2、人为什么来？
这个问题的答案其实很简单，就是极朴素的四个字：安居乐业。
“安居”，就是安定、和谐的居住与生活；“乐业”，就是快乐、稳定的工作和收入。“安居”与“乐业”相辅相成，只有生活安定，才有心做好工作；只有稳定的工作创造收入，才能为安居创造必须的经济条件。
而“乐业”其实是“安居”的前提，因为没有工作、没有稳定的收入，就没有安定的生活。所以，安居乐业换一个顺序似乎逻辑更顺，即“乐业安居”。
“业”是指就业机会，对于老百姓来讲，能够赚取更多的收入，其实是他们愿意迁移的最根本原因。几亿农民工背井离乡外出打工，每年毕业的数百万莘莘学子走南闯北，都是为“业”而动。两千多年前司马迁就已经形象总结出这一点：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。所以，只要在新城中有发达、繁荣的产业经济，创造更好的就业机会，以及更好的生活居住条件，人自然会被吸引过来。
这个结论是极其没有新意的，是众人皆知的常识。但上述分析的意义在于：当我们说“城镇化的核心是人”的时候，其实可以用另一句更接近事物本质的话来做一个注解，即“城镇化的灵魂是产业”。如果解决了产业的问题，人的问题在很大程度上也就解决了。
所以，城镇化的重点并不是空间怎么布局、道路怎么规划、城市怎么建设；真正的关键是产业怎么发展。城市的空间布局只是载体，而产业才是城市真正的灵魂。
二、城镇化的灵魂是产业。
关于产业的分析，其实也只需要回答三个最基本的问题：1、选择什么产业？2、为什么选择这些产业？3、产业如何发展？
1、选择什么产业？
或许有人会觉得这个问题很多余，因为中央一直在要求各地方政府编制各种规划，诸如国民经济与社会发展规划、城市总体规划、各种产业规划等等，这个问题早已经回答了。
表面上看是这样，但事实却并非完全如此。
对于国内很多工业发展还处于相对初级的地区（这些地区既是我国目前发展潜力最大、需要重点发展的地区，也是城镇化建设中容易出问题的地区），虽然在各类规划中提到了几大主导产业，若干产业集群；但事实上，到底哪些产业、哪些集群能够真的发展起来，很多地方政府领导心里都没底。因为把握不准，所以只能平均用力，同时推进。我们一些地方，虽然做了很多规划，却仍然没能理清产业如何发展的问题。“规划规划、纸上画画、墙上挂挂”，就是对这种现状的真实写照。
思路太多就是思路不清，重点太多就是没有重点。几十年前毛泽东同志就已经总结出“集中优势兵力打歼灭战”的军事原则；发展经济，这种理念也同样适用。中小城市资源财力有限，更应该“集中优势资源重点打造优势产业”，明智地将有限的资源投入到少数几个重点产业中，集中精力，不断优化；一张蓝图绘到底，一任接着一任干，做出特色，才能建立相对竞争优势。
但这“少数几个重点产业”究竟是什么？没想清楚前，谁也不敢拍板下决心把有效的资源都往上面投。所以，唯有把“为什么选择这些产业”讲清楚了，“选什么”的建议才真正有价值。
2、为什么选择这些产业？
其实地方主导产业的选择有很多的优选模型，但这些模型普遍都有一个共同的问题：往往只适用于在当地已有相当发展基础的产业，而对处于发展初期，或地方还没有任何基础的产业，就很难分析测评。
在我国地方规划体系中，国民经济和社会发展规划、总体规划是级别较高、同时与地方产业关系较紧密的两个规划。不过，这两个规划各有侧重点：一个侧重于整体性和战略性，一个侧重于城市的空间结构，二者对产业的描述都在战略层面，属于方向性指引，自然不会太细致。
各种专项产业规划理应对地方产业定位与发展进行细致地描述，但由于一些地方在制定当地产业规划时，过多地模仿国家级或省级同类规划，结果一个地级市甚至县级单位所做的产业规划都是面面俱到的“大蓝图”，没有根据本地区的实际情况进行科学深入地研究。不少规划文本把地方名称一换，也基本上可以用到别的地方。这种“通用型”的规划，是为规划而规划，其实只是一个简单应付工作的文件而已，并没有经过科学严谨地论证。
没有专业的论证会带来两个问题：第一、选择的科学性难以保证；第二、因为没有详细论证，所以大家心理都不是很有底，因而就没有信心和决心实行相对聚焦的产业发展战略。
所以，一些规划除了简单地定目标、定方向，并没有更多的作用。其结果是，不少规划在做完之后就被束之高阁，很少有人看了，正所谓“纸上画画，墙上挂挂”。
规划做完后看的人少，还有一个重要的原因是规划没有讲清楚今后“如何发展”的问题，缺乏落地性和操作性。既然只是讲了一个大方向，在具体工作中也确实没有必要再多看。所以科学的产业规划还必须回答“如何发展产业”这一问题。
3、如何发展产业？
产业如何发展是一个操作层面的问题，所以需要有很具体的执行策略。
笔者所在单位在多年的工作实践中，总结出“产业定位→项目设计→目标企业”的系统方法，为发展产业提供了一条可以供参考的路径。这里简略介绍如下：
1)产业定位
产业定位仅仅说明发展哪些产业是远远不够的，必须对细分产业和产业链进行细致地分析：可能是重点发展一两个细分产业；也可能只是发展产业链的某个环节；还可能是发展整个产业链，这样就需要因地制宜地进行建链、补链或强链；当然，还可能是构建一个产业集群。从细分产业选择的角度、从产业链各环节搭配的角度，从产业集群各要素组合的角度，来对产业定位进行具体的落实和细化。
2)项目设计：
产业定位的落地必须体现在具体项目上，否则产业就只是一个抽象的概念。一两个、或两三个带动性比较强的项目，就可以支撑并带动一个产业的发展，所以项目的设计很关键。
根据不同的产业发展目标和产业发展策略，我们需要设计不同的项目，来对产业链或产业集群进行具体的落实。以项目支撑产业落地，用项目实现发展目标，借项目吸引企业投资。
3)目标企业：
通过项目设计，我们基本上可以确定需要引进的目标企业应该具备什么条件，这样就可以针对性地进行定向招商，从而避免现在招商工作中很多不科学的做法。
科学的产业规划是确保地方产业经济健康发展的重要保障，但在编制地、县级产业规划时，不能只是简单模仿国家级、省级规划的战略性，更为重要的是实现对地方具体工作的指导性，要为发展地方产业经济设计出一条清晰的路线图：清楚地指明发展路径，详细地制定实施步骤。
编制产业规划的目的只有一个，就是促进地方产业经济的健康发展，一份规划如果不能够把这个逻辑讲清楚，就绝对不是好规划。
三、城镇化建设要产城融合，更要产城协调
分析了产业，我们再回到城市。
城镇化的灵魂是产业，而城市是产业的载体。所以在城镇化建设的过程中，需要做到产城融合，但更要注意产城协调。
产城融合，侧重在城市空间结构上要合理布置生产区域、生活区域、生态区域及其他配套区域的位置，协调不同功能区域的关系。
产城协调，则是指城市基础建设与产业发展在时间上要相互协调，在发展阶段上基本做到平衡发展。城市建设过于超前，产业跟不上，就容易造成鬼城、空城；同时，政府基础建设的投资难以及时回收，财政压力就会增大。地方政府也需要算笔经济账，过于超前的城市建设投资，会给地方财政带来很大压力；反之，产业发展过于超前，城市建设跟不上，也会让人们生活不便利，降低人们的幸福感，从而也限制产业的进一步发展。
产城协调发展的原则，要求我们根据城市发展战略、地方财力、产业发展阶段，设计出符合每个城市自身的科学开发模式。这其实也是如何高效利用地方有限财政资源的问题：科学的开发模式可以花小钱办大事，而不合理的开发模式却是花大钱办小事；如果在地方财政普遍紧张的现状下，还因城市开发模式不科学而造成地方财力、物力的极大浪费，对地方政府无异于雪上加霜。
当然，城市建设与产业发展要做到绝对的均衡很难，各地方政府应合理地评估自己的财力，设计出适合自身的开发模式。基本的原则是：可以适度超前，但需量力而行。
四、对地方城镇化建设工作的三点建议
目前国家级的城镇化规划接近完稿，随后各地方政府也会陆续制定相应规划，而这些规划编制的科学性和有效性对我国城镇化战略的实施尤为关键。综上所述，笔者对地方政府有关部门今后在做新城、新区的城镇化规划时提出如下三点建议：
1.需要做一个专业严谨的人口专题研究。重点回答好几个关键问题：人从哪里来？能来多少人？为什么来？能够把这几个问题分析透、分析清楚，很多鬼城、空城就可以在很大程度上避免，城镇化的过程就不会是简单的造城运动。
2.产业规划或产业专项研究需要做得更实。通过产业研究，一定要清晰严谨地回答：选择什么产业？为什么选择这些产业？产业如何发展？几个问题讲清楚了，产业规划对具体工作的指导性会大大提升，而城市产业的空洞化在很大程度上也将避免。
3.要遵循产城融合，更要注意产城协调，避免城市建设与产业发展的严重失调。
产城融合，要求城市空间上布局合理，产城协调则要求城市建设与产业发展在时间上有机协调，保持相对的平衡。绝对的平衡是现实中不存在的理想状态，现实状况总会稍有失衡，甚至有时候会策略性地让城市建设适度超前于产业发展；但能够超前到什么程度，要看地方政府的财力，也要结合城市的发展策略。不过在绝大多数情况下，太超前或严重失衡，都是不明智、不科学的做法。
只要人民安居乐业，产业兴旺发达，城市繁荣昌盛，城镇化的发展就一定是科学、健康的。
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（城镇化建设中涉及的城市建设问题、产业发展问题、以及人口的问题，都是很大的课题，要全面分析需要涉及到很多要素。本文有意化繁为简，不求全面，但求把握要点，而且分析也不算深入，难免有以管窥豹之嫌。但只要文章中所谈的内容对于我们从事具体工作的有关人员有些许借鉴或启发，本文的目的就已经达到了）
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附录：
扈志亮，中投顾问政策与产业研究中心主任，毕业于中国人民大学工业经济系工业经济专业，毕业十多年一直从事产业经济、区域经济及城镇化战略的研究。工作单位中投顾问（全称为“深圳市中投咨询顾问有限公司”，网址是www.ocn.com.cn）是一家专注于产业研究及产业咨询的专业咨询机构。
作者在多年从事产业研究及产业咨询的过程中，接触了大量的地方政府，对地方政府经济发展过程中遇到的各种问题也一直在进行深入地思考。
本文是作者以自己的视角所提出的一些的看法，今后作者还会围绕科学城镇化的话题陆续发表相关的文章。
电子邮箱：18603055185@163.com
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