赵俊臣：“一刀切”地取缔农村合作基金会留下哪些教训？

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赵俊臣：“一刀切”地取缔农村合作基金会留下哪些教训？

● 赵俊臣

1999年1月，国务院发布第3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会，否则将按照国务院1998年7月13日发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和1998年8月11日颁发的《转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》（国办发〔1998〕126号）的有关规定进行处理，并追究主要负责人及有关责任人的责任。各省市区闻风而动，纷纷下文，严令辖区内农村合作基金会进行清盘工作，逐个下文予以关闭，收取印章，摘取牌子，今后一律不允许再有农村合作基金会。据资料，到正式提出整顿关闭之前的1996年底，全国已有的2．1万个乡级和2．4万个村级农村合作基金会（融资规模大约为1500亿元），全部被“一刀切”地取缔，由此结束了在中国10年左右的存在历史。     改革开放以前，我国农村实行集体化，基本上都是简单再生产，社会没有剩余，对金融服务也就没有什么需求。改革开放后，农民有了生产经营自主权，积极性被调动出来，社会产品开始有了剩余，扩大再生产被提到议事日程，也就有了金融服务的需求。为解决这一问题，农村合作基金会于上世纪80年代中期被列入全国十大农村改革试验之一。由于大家都没有经验，在“摸着石头过河”中艰难前进，也就不能不出现一些问题，这些问题，主要是产权不清晰、管理不善、政府过多干预、缺少有效监管、出现大面积的兑付风险，甚至在局部地区出现了挤兑风波。对于出现的问题，包括学界在内的人们有截然不同的两种态度：一是全盘否定、一棍子打死；二是区分对待，肯定成绩，纠正错误，以利发展。令人费解的是，决策层并没有采取多数人赞同的第二种做法，而是采取的少数人主张的第一种做法。至1999年1月，农村合作基金会被国务院严令全国统一取缔后，农村金融便陷入茅于轼老先生概括的“农村金融的衰败”、党国英教授概括的“几乎是一片荒芜”、易宪容教授概括的“农村金融萎缩早就是不争的事实”、李昌平先生概括的“既有金融体系的崩溃”之中。     改革开放以来，我们恢复了实事求是的工作方针，强调科学决策、民主决策，大家开始敢于讲话，理论界研究问题的风气也逐步浓厚，除了几小段时间的舆论严管外，真正出现了“百家争鸣”的新气象。那么，在当前贯彻落实中共中央关于农村金融的一系列新政策的时候，我们应该认真总结、吸取“一刀切”地取缔农村合作基金会的教训。          一、有什么问题就解决什么问题，不能够不分好坏、不管“三七二十一”地一起取缔          实事求是、按照实际情况决定工作方针，这是我们党、政府所一贯倡导的原则。我国农村情况千差万别，农村合作基金会也并不是一个情况、一个模式、一样的有问题。恰恰相反，实际情况是有办得差的，也有办得好的。对办得好的，应该帮助它总结经验，使之好上加好，并且把他们的经验推广应用到其它地方；对办得差的，帮助它们总结教训，改正缺点、缺陷和错误，使之由差变好；对问题严重的，该清理的清理，该整顿的整顿，该取缔的取缔。然而，当时却不是采取这样的方针，而是不分好坏、不管“三七二十一”地一起清理整顿，“一刀切”地全部取缔了。     著名学者李静教授曾经选取我国农村合作基金会发展史上两个有代表性的农村合作基金会，进行了深入研究。一个是四川省乐山市农村合作基金会，主要由政府控制和经营；另一个是浙江省温州市农村合作基金会，主要由个人控制和经营。她在实地调查研究的基础上，将这两种类型的基金会进行对比，并用制度经济学中的一些理论工具分析和解释二者差异的原因。一是基金会的成立的出发点不同：乐山市基金会成立初衷是管好用好集体资金，将这些资金借给专业户、重点户有偿使用，使集体资金“保值增值”；温州市基金会成立目的是为了解决乡镇企业贷款难的问题。二是基金会的定位不同：乐山基金会是非营利性的集体资金管理组织；温州市基金会是一个产权明晰的营利性的经济组织。三是两者的主管部门和管理体制的不同：乐山市基金会统一由农业局的农经站管理和经营，实际上形成了农业部门对农村合作基金会组建权和管理权的垄断，强化了农业部门的部门利益；温州市基金会的主管部门是温州市体改委和温州市人民银行，少数的是农业局；四制度创新不同：乐山基金会的成立是一种诱致性的制度创新；温州市基金会是一种供给型的制度创新；五是制度推广的路径不同：乐山市是通过行政命令推广方式按一个模式成立的，在分布上是一乡（镇）一个，由农经站管理和经营，附属于政府部门，全省统称农村合作基金会；温州市基金会是按申请——审批方式成立的，类似于企业的登记注册，谁都可以申请，只要符合所要求的条件，就可以成立和营业，名称也可自定。六是经营决策不同：乐山基金会是“在党委和政府领导下”，乡镇级的基金会拥有决策权的理事长和监事长是乡镇长和乡镇党委书记；温州市基金会的最高决策者是股东大会，重大决策是董事会，董事会推举董事长，董事长聘请总经理主持日常工作；七是两者在竞争行为和竞争环境上的差别：乐山市基金会直接动用行政手段为基金会揽储，温州市的基金会是用经济手段揽储。八是经营业绩的不同：乐山市基金会基本上是资不抵债，而温州市的基金会资产远大于负债，不良资产的比率也很低。九是不良资产处置的原则不同：乐山市基金会的原则是对冲销实际形成的呆账后资产大于负债的合作基金会，整体并入农村信用社；对资产质量不良的，将质量差的资产剥离出来，然后由地方政府注入资金并入农村信用社，或将农村合作基金会的有效资产和与之等额的股金划转给农村信用社；对资产质量太差的，全部清盘关闭，地方政府承担全部债务，承诺分期连本带息兑付给会员；温州市的原则是：基金会的债务按“谁组建，谁负责；谁借钱，谁归还；谁担保，谁负相应责任”的原则处理。     李静教授的研究表明，无论从设立的指导思想、原则、章程、组成，或者是具体运行，温州市的多数农村合作基金会都比较规范，找不到理由不让他们存在。实际上，当时全国各省、市、区都有一大批象温州市比较规范的农村合作基金会一样，运行比较正常，本来政府应该继续给予扶持，让他们在为“三农”服务中再作贡献，在农村金融改革中继续探索，遗憾的是被“一刀切”取缔了。          二、从总体指导思想上来看，“一刀切”地取缔更多考虑的是金融稳定，但是却没有考虑农村建设、农业发展和农民增收对金融的巨大需求          在我国，农村建设滞后于城市建设，农业的国民经济基础的地位一直有待提升，农民作为公民中的弱势群体状况亟待扶持。因此，虽然有不少年份政府财政支出中“三农”得到的比例少些，但是从口号上、文件中和表示态度等方面看，我们真还没有轻视过、更没有忽视过“三农”。而且，大家都建立了这样的共识，在考虑问题的时候，要把“三农”放在第一位；在制定政策的时候，要考虑给“三农”以优惠；在财政拨款的时候，首先要满足“三农”的需要。从这个总体指导思想的角度上看，“一刀切”地取缔农村合作基金会，确实没有考虑农村建设、农业发展和农民增收对金融的巨大和旺盛需求，应该是一个失误。     那么，是不是当时考虑的是农村已经有了农业银行和农村信用合作社，依靠这两家金融机构，就完全可以满足农村建设、农业发展和农民增收对金融的巨大和旺盛需求了。后来的实践证明，这一判断是不正确的。事实是，农业银行在商业化改革过程中，为追求经济效益，纷纷从乡村撤离回县城，掀起了一股不小的“下乡回城”热潮，很少对农民特别是经济状况一般化的农户贷款；农村信用合作社在乡镇一级区域“独此一家，别无分店”、没有竞争机制的情况下，很难独立担当起完全满足“三农”金融需求的重任。     其实，就市场经济的竞争出效率的一般原则来看，我们是应该预料到农业银行、农村信用合作社并不能“完全包办”农村金融，尚需要诸如农村合作基金会这样的农民自己的金融组织的。再就农村千差万别的具体情况来看，也需要一大批不太正规、非正规的金融机构，来填补农业银行、农村信用合作社服务的空缺。然而，当时恰恰没有想到这一层，更没有设计出符合“三农”需要的农村金融组织，也没有具有长远性的、战略性的农村金融体系方面的发展规划。这一教训，值得认真吸取。          三、从操作程序上看，“一刀切”地取缔主要是听取了金融等部门意见，但是却没有广泛听取各方面的意见，特别是没有让学者们广泛讨论          政策的制订，本来是各方面、各个利益集团博弈、互相妥协、求得认同的过程。在改革开放过程中，这一特点表现得更为明显。多数时候，还表现为各个政府部门之间的协商、争执、妥协。主要领导人于是就要考虑、照顾到各个政府部门的意见、利益的平衡。遗憾的是，“一刀切”地全部取缔农村合作基金会，当时主要听取了人民银行、农行、农村信用合作社的意见，并没有充分听取农业行政主管部门的意见。因为，农村合作基金会的主管部门是国家农业部、各省市区农业厅（局）。据我所知，农业行政主管部门的意见并不主张“一刀切”地全部取缔农村合作基金会，曾提出区分对待的意见，但是却没有被采纳，一直到现在有的还有意见呢！     学者们的广泛讨论，可以从更广泛、更深入、更专业的角度，对某一政策进行讨论、争论。特别是，有的学者能够深入研究对象之中，采用科学的调查方法，从而得出接近真实的结论。而决策者要能够听到不同的意见，唯有让学者们广泛讨论。学者们的广泛讨论的方式，—是利用国家社会科学基金项目、国家自然科学基金管理学项目、高校研究基金项目、各省的各项政府基金项目等，立项资助，而进行研究；二是那些自由研究者、自由撰稿人，可以进行自发的研究，利用报刊、网站发表；三是通过座谈会、协商会、研讨会、经济形势分析会等形式，面对面地听取意见。然而我们看到，“一刀切”地全部取缔农村合作基金会，并没有让学者们广泛讨论。这确实是不正常的。          四、从考虑的重点看，“一刀切”地取缔农村合作基金会并没有看到用作参照的农行、农村信用合作社的问题也很严重          在“一刀切”取缔农村合作基金会的决策时，主要依据就是农村合作基金会问题多，而农行、农村信用合作社经营状况好，可以接替农村合作基金会的业务，填补农村合作基金会的空白。然而，这一判断被事实证明是不对的。第一，农行、农村信用合作社虽然当时接过了农村合作基金会的正常业务，但是却没有发扬光大。第二，当时农村中存在并被保留下来的农行、农村信用合作社，显然是农村合作基金会的参照，如果他们经营的很好也罢了，但是被保护下来的农行、农村信用合作社的问题也很严重，呆帐、坏帐极其惊人。据21世纪报道，银监会发布的《2007年报告》显示，农行2007年末不良贷款余额8065.1亿元，需要计提的贷款损失准备高达6539.95亿元，即使将资本金转为拨备，缺口仍将达5186亿元。据此分析，今年一季度内，农行的不良贷款状况并未出现明显好转迹象。这就很奇怪了！同是农村金融组织，同样问题很严重，为什么偏偏不喜欢农村合作基金会、要“一刀切”地将其取缔？为什么对于农行、农村信用合作社却过于喜爱、偏袒有加？特别是，我们正处于改革开放的试验之中，大家都没有经验，都在“摸着石头过河”，为什么就不能允许农村合作基金会有个“犯错误、改正错误”的机会呢？！     由于当事人并没有申明理由，我这里猜想，他们可能有四个理由支撑：一是农行、农村信用合作社的严重问题当时尚没有被揭发、暴露出来，他们不知道，误以为农行、农村信用合作社机制良好，不存在大的问题；二是农行、农村信用合作社毕竟在自己的领导之下，自己好领导、好调遣；三是农行、农村信用合作社毕竟是公有制，在全国普遍存在所有制歧视的大环境下，保留谁、不保留谁是要冒政治风险的；四是在政府机构的博弈中，农业行政主管部门主要管理的粮食安全问题，把他们管理的农村合作基金会取缔，是帮他们甩掉了包袱，容易让他们同意。          五、从新生事物的发生发展过程来看，“一刀切”地取缔农村合作基金会违背了尊重人民群众的需求、欢迎人民群众创新的发展规律。          综观古今中外新生事物的发生发展过程，人们不难发现一个基本规律，即许多新的行为规范、新的习俗约定、新的制度安排、新的法律法规、新的社会变革，一开始都是源于人民群众在生产生活中有了需求，这种需求可以是生存需求、发展需求、享受需求，也可以是自我价值实现需求等；某些“敢吃螃蟹”的人起来满足这种需求（变革）、大家纷起响应（支持、模仿、推而广之）、领袖人物支持，社会主流认可、官方使用行政的和法律的手段加以保护。这里有几个要点：一是人民群众有需求，这是最基本的前提；二是某些“敢吃螃蟹”的人起来变革；三是大家纷起响应；四是领袖人物支持，五是官方使用行政的和法律的手段加以保护。     我国的改革开放，就是农民群众和社会、国家都有需求，因为在农村集体经济制度下，土地里少打粮食，大家都没有饱饭吃。这就有了安徽省小岗村、小井村里的农民，首先起来抛弃人民公社的集体生产制度，实行“包产到户”、“包干到户”的经营承包责任制。当然，由于在当时“包产到户”、“包干到户”被认定为是“万恶的”和“腐朽的”“资本主义”，是“反社会主义”的“修正主义”，理所当然地遭到了左派卫道人士和坚持“两个凡是”的当局的严厉打击和围追堵截，遭到了主流媒体和意识形态的横加指责和百般刁难。但是，由于这一创新毕竟符合最广大人民群众的利益，地里多打了粮食对国家、对集体、对农民都有好处而无害处，特别是得到了邓小平、胡耀邦、赵紫阳、万里等领导人的肯定，左派人士和当局才不得不“败”下阵来，不得不容忍家庭经营责任制的继续存在。     由此，人们总结出了我国的改革开放进程的一个基本特征是自下而上，即人民群众因自己需求而大胆创新的新事物，只有被开明的领导者承认、肯定与支持，才能在全国推广应用。如果没有象邓小平、胡耀邦、赵紫阳、万里等开明领导人的承认、肯定与支持，那么也就很可能象1960年代初“包产到户”那样被迅速夭斩，与此同时不知有多少改革派、支持者被批判、被迫害。          六、从试验方式看，一个部门用一个方案的“垄断试验”所得到的经验，肯定不如多部门、多区域、多方案、多人群试验的经验多。          综观我国的改革开放进程的另一个常见做法是自上而下，即由有关部门拟定方案、进行试点，成功后向全国推广应用。这一做法的好处是，强大的政府机关运用掌握的行政、经济和法律资源，推行起来具有雷厉风行、见效较快、阻力较小等特点，而且很容易显示推行者的政绩，因而普遍受到重视，经常被运用。但是，我们也遗憾地看到这样一个令人深思的现象，即随着我国政府的机构越来越多、越来越大、越来越强，部门权限分割和利益争夺也越来越多、越来越大，以至于形成了一个个的分管“地盘”。具体表现在金融改革上，最早只有人民银行一家在管，后来陆续设立了银监会、证监会、保监会等，业务分工细化了，地盘意识出现了。以农村合作基金会为例，原来是由中央农村工作领导小组办公室的改革方案，后来多数是由国家农业部在基层下属的农经管理站具体运作。     既然是改革试验，那应当是多方案、多区域、多部门、多人群的试验，以便“八仙过海，各显神通”，并且开展有益竞争，摸索出适合于各地不同情况的经验来。事实上，当时的一大部分农村合作基金会都是由农业行政管理部门基层的农经管理站管理、运作的，有的确实成为了农业行政管理部门的势力范围、利益后园、自留地、“提款机”，如此等等。这就不能不引起别人眼红和非议。另一方面，作为新生事物，农村合作基金会当然存在不少问题。而取缔农村合作基金会，集中扶持农业银行和农村信用合作社，也有归口管理的意思在里边。     时隔若干年，2007年初，国家银监会出台《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》《农村资金互助社管理暂行规定》，就毫不犹豫地把试验权紧紧抓在自己手里。据媒体报道，国家银监会决定内蒙古、吉林等6个试点省(区)为试点区域，将分两个阶段进行：第一阶段，从2月上旬开始，到9月末结束，6个省(区)原则上可按机构类别选择3~6个地方进行试点，共36个县(市)、乡(镇)作为首批试点；第二阶段，从10月初开始至年底结束，根据第一阶段试点情况适当扩大试点机构数量。明年试点范围再扩大到15个省(区)左右。     那么，在农村合作基金会乃至于农村其它金融组织这些广大农村和农民有巨大需求的变革，为什么不放手让各地特别是农民们大胆试验呢！？          参考文献     1．李 静：农村合作基金会的行为与政府干预，载中国社会科学院农村发展研究所编《中国农村发展报告（No 4）》，社会科学文献出版社2004-09-01。     2．温铁军：农村合作基金会的兴衰史，国学网－－中国经济史论坛2007-12-06。     3．方会磊：数据显示农行股改前不良贷款超过8000亿，http://www.sina.com.cn 2008年05月15日 02:09 21世纪经济报道。

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