鼓励民资进入垄断领域离不开新一轮国企改革

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鼓励民资进入垄断领域离不开新一轮国企改革 2013年09月11日 08:39:14 来源：国际金融报
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　　ＣＦＰ图

    2013年世界经济论坛（夏季达沃斯）的议题之一是“各国如何鼓励民间投资参与建设关键的基础设施”。当下，全球经济缓步复苏，无论是西方成熟经济体，还是新兴经济体都在积极引入民间资本加入基础设施建设投资。世界银行估计新兴经济体每年的基建投资为8000亿-9000亿美元，但仍有大约1万亿美元的投资需求无法得到满足。而美国自动数据处理就业服务公司9月５日公布的报告显示，今年８月份美国私营部门新增就业岗位17.6万个。
    在中国，从2005年的“非公经济36条”，到2010年5月发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，再到2012年，众部委引导性政策密集出台，中国一直试图调动民间资本的积极性，但是在政策执行过程中，民间资本常常遭遇“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，效果不尽如人意。
    虽说鼓励民资发展进入垄断领域属于增量改革，是对国企既得利益冲击最小的改革，但民资投资改革能否深化下去，最现实、最棘手的问题还是如何摆正鼓励民资进入与国企既得利益之间可能存在的冲突。因此，鼓励民资进入垄断领域，离不开新一轮的国企改革。
    民资之乐：政策松绑
    在政策指引下，最近几年，中国民间投资比重稳步提高，投资结构逐步优化。数据显示，从总量来看，2010年至2012年，民间投资占全社会固定资产投资的比重为55.9%、60.3%、61.4%
    9月6日，国务院总理李克强召开常务会议，要求各部门应限期拿出细化实化已出台实施细则的改进措施，并尽快在金融、石油、铁路和电信等领域向民间资本推出一批项目。这是今年政府召开的22次国务院常务会议中，第7次直接谈到通过体制改革，引入民间资本，鼓励民间投资。
    根据新华社的报道，此次国务院常务会议专门听取了全国工商联的汇报，一方面是检验前期政策落实的效果，另一方面也是为今后政策的细化落实提供思路。
    “上世纪90年代以来，民间资本开始参与基础设施投资，当时主要涉及的领域是高等级公路的投资。”中国人民大学公共管理学院副院长许光建在接受《国际金融报》记者采访时表示，近年来，城市供水、污水处理等领域对民间资本开放的力度也较大。
    激发民间投资活力是中国经济转型升级的重要力量。早在2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（下称“旧36条”）之后，民间资本积极介入铁路、公路、轨道交通等多项基础设施领域的投资。但由于多方面原因，民间投资的活跃度一直不高。
    2010年5月，国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（下称“新36条”），再度激活民间资本投资的想象空间。“新36条”中，政府鼓励和引导民资进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设领域等多个领域。此外，在铁路投资领域方面，近日，国务院正式发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。
    在政策指引下，最近几年，中国民间投资比重稳步提高，投资结构逐步优化。数据显示，从总量来看，2010年至2012年，民间投资占全社会固定资产投资的比重为55.9%、60.3%、61.4%，增速为32.5%、34.3%、24.8%，分别高于同期全社会固定资产投资增速8.7个、10.5个、4.2个百分点。
    民间资本在公路、轨道交通、污水处理、城市绿化等领域的参与力度逐步加大。3月21日，国内第一条由民间资本参股的城市轨道交通线路——温州市域铁路S1线一期工程正式开工建设，计划在“十二五”末建成使用。
    8月26日，位于内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗境内，总投资24.1亿元的“民营铁路”——红暖铁路开工。据了解，该项目是神府万达精煤运销有限公司在内蒙古实施的第二条铁路项目，第一条已于2008年开工建设。
    许光建表示，将民资引入国有企业控制的领域，或许正是引发创新的催化剂。目前虽然民资被允许进入大多数行业，但一些垄断行业，如铁路、金融、能源、电信等，或明令禁止民企涉足，或在政策层面允许、具体实施层面仍待实质性进展。因此，民资真正涉足国企垄断行业，还需要在政策和法律层面有所突破。
    民资之苦：行业垄断
    根据全国工商联发布的《2012中国民营企业调研分析报告》，民营企业500强中，38.8％的企业认为垄断行业企业对新进入者有较大抵触；33.4％的企业认为垄断行业门槛较高
    “2006年底动工、2009年建成通车的中国第一条民营铁路——罗岑铁路两度转手、烂尾7年，出路悬而未决。”日前，有多家媒体报道了罗岑铁路的窘境。
    这只是民资投资的一个缩影。从2005年的“旧36条”到2010年的“新36条”，国家为鼓励民企，扫清了投资“政策门”，但在执行过程中，民资又遇上“玻璃门”、“弹簧门”，使得政策执行效果大打折扣。
    9月6日召开的国务院常务会议上，披露了全国工商联针对民间资本政策措施落实方面的独立评估报告。评估结果显示：民营企业在市场准入方面仍遭遇不少体制性和政策性障碍；部分实施细则不具体，操作性不强或门槛设置过高，实践中很难落实；对政策落实缺乏考核监督，一些法规规章也没有及时作出调整等。这些都影响了鼓励和引导民间投资政策效应的有效发挥。
    “行业垄断始终是调动民间资本积极性的最大障碍。”许光建说，“政府确实是想鼓励民间资本进入多个行业领域，但一些大型国有企业的垄断程度较高，改革会触及利益群体，使政策执行难度加大。”
    根据全国工商联发布的《2012中国民营企业调研分析报告》，民营企业500强中，38.8％的企业认为垄断行业企业对新进入者有较大抵触；33.4％的企业认为垄断行业门槛较高。能源、金融、电信等被行业国有企业垄断的后果就是这些国有企业获得了巨大的利润，而民营企业的利润非常微薄。
    全国工商联的数据还显示，2011年中国民营企业500强利润之和仅仅为工行、建行、中行、农行、交行等五大银行利润总额的七成。而由中国企业联合会、中国企业家协会发布的“2012中国企业500强榜单”上，前30名都是国有企业。
    “虽然‘新36条’扩大了民间资本的投资领域，但由于政府有关部门观念未扭转、政策的细则执行不到位，并未能激活民间资本。”上海交大安泰经济与管理学院讲师施浩则对《国际金融报》记者表示，蛰伏的民间资本未被激活的另一个重要原因是，对合法的私人产权保护不力，导致许多民间投资者都具有赚快钱，谋暴利，然后一走了之的心态。也就是说，对合法的私人产权保护不力，导致中国目前的民间资本重短期投机而不敢长期投资。
    在许光建看来，部分行业对民间资本进入设置的严苛条件也是变相的垄断。
    “以民航业为例，国家鼓励民营企业参与民航业的发展。但民营航空公司招聘飞行员时，如果从国有航空公司挖角，必须负担飞行员巨额的违约赔偿费用，大大增加了民营航空公司的人力成本。”许光建说，“为整合资源，国家在2002年初进行了民航业的兼并重组，确立了三大航空公司和实力相对较强的海航，可是，如今各省又纷纷建立了民航企业，这些新的国有民航企业效率不高，还造成了资源浪费，为何不鼓励新民营企业进入？”
    民资之忧：政策多变
    基础设施投资主要依靠政府财政。如今，各级地方政府财政收入下滑，地方平台债务增加，此时政府力邀民资加入大型项目的目的很明显。没钱的时候吸引民企进来，一旦赚钱了，投资收益能得到保障吗？
    除了行业垄断之外，政策的不稳定性也是民间资本发展缓慢的原因之一。
    “基础设施投资主要依靠政府财政。如今，各级地方政府财政收入下滑，地方平台债务增加，此时政府力邀民资加入大型项目的目的很明显。”上海一家从事特种装备制造业的民营企业负责人对《国际金融报》记者表示，“没钱的时候吸引民企进来，一旦赚钱了，投资收益能得到保障吗？”
    在记者采访当中，不少民营企业家都有类似担忧。一家参与城市供水体系的民营企业负责人就对记者抱怨：“我们对城市供水体系投入了大量的人力、物力，但一旦要涨价，还要通过听证，如果听证不通过，企业只能负债，陷入运营困难。”
    在许光建看来，北京地铁4号线的建设、运营可以看作政策风险的一个典型案例。资料显示，北京地铁４号线是国内第一次采用特许经营模式运营，于2009年9月正式启用。负责北京地铁4号线运营的是京港地铁公司，是由京港两地成立的合资公司，取得30年特许经营权。据了解，京港地铁负责地铁4号线约30%的投资，总额近50亿元，同时，负责运营期内线路、设备设施的所有维修维护和更新改造工作，预计需投入的资金接近100亿元。
    按照特许协议的约定，京港地铁核定的票价是3.34元，然而，后来北京市实行2元一票制后，分摊到地铁4号线的实际票价只有1.04元，比当初协议价格的1/3还要少。最后，北京市按协议给地铁4号线提供票价补偿。
    “虽然这是一个外商投资的案例，而且也得到较好处置，但从案例影响来看，政策的不稳定性，无论是对外商，还是对民资都有负面影响。”许光建认为，确立一个稳定的政策、法律、法规环境，给予民营企业长期稳定的预期，是吸引民间资本进入基础设施领域的关键。
    “目前来说，地方政府的官员权力过大，且缺乏有效的监督机制，容易产生行政权力寻租。因此，既要从立法上保证民间资本和国有资本具有公平竞争的环境，也要防止民间投资者和地方官员勾结，对作为基础设施使用者的社会大众进行垄断定价，掠夺社会大众。除此之外，还要打破垄断，在法律上保证公平竞争的制度，在政策上平等对待国有资本和民营资本。”施浩也认为，“如果合法的私有产权得不到有力的保护，就会导致其重短期投机而不敢长期投资，还会导致私人资本外逃。”
    民营资本进入基础设施领域涉及社会公众、私营投资者以及公共部门等多方利益，如何平衡各方利益？从投资的角度，需要建立怎样的保障机制，降低民营资本的投资风险？这些都成为民营资本最关注的问题。
    施浩认为，要平衡各方利益，需要依靠立法约束政府官员通过其行政权力寻租的行为；依靠立法来保护私人投资者在基础设施领域投资的利益；依靠立法来建立对政府和各种投资者在基础设施领域合法获利的有效监督，从而保证公众的利益。从投资的角度讲，降低投资风险最好的保障机制同样是法律。

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