对于住房价格问题的一些思考

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提升住房宏观调控的绩效——空间视角的分析

 

【摘要】 2002年以来我国部分城市的住房供求关系失衡，房价飞涨。为维护经济安全和社会稳定，中央进行了强有力的调控。调控政策以稳定房价为目标，着重金融税收等非空间政策工具；但对房地产市场的块状经济和空间粘性等特征的关注较少，在改善供求关系和市场预期方面的效果并不理想，从而需要不断进行政策“补漏”。本文认为需要从空间视角重新审视房地产业发展；引入宏观调控的空间变量，才能更好地建立住房调控的长效机制，进而改善供求和逆转市场预期，提升政策绩效。

【关键词】 房地产; 宏观调控; 块状经济; 空间粘性

1        引言

从历史上看，渐进式的住房改革经历了不断试验和校正的过程。1980年代开始启动土地和住房制度改革试点，进行制度探索和经验积累；1988年修宪，确定土地使用权可以出让，并在1990年正式确立了有偿使用制度，由此推动了大规模城市开发的进程；1998年住房分配制度有了根本性的改革，以产权改革为驱动试图实现财政减负和促进集体消费。此后，房地产业[①]迅速发展，缓解了快速城市化时期的住房供求矛盾，并重塑了城市面貌，也带动国民经济增长，取得了非凡的成就。

而在快速城市化、资本自由流动和各行业收益率不合理的背景下，住房供求关系失衡引致房价上涨。尤其是2002年以来，随着固定资产投资的趋热，沿海大城市的房价开始飞涨。中央对此极为关注，出台了一系列维护经济安全和社会稳定的宏观调控政策。而从普遍舆论和统计数据来看，自2002年以来的房地产业调控效果不甚理想。这既有处在不成熟的发展阶段和国际资本流动逐利的因素，也有行业发展的自身原因；而“摸着石头过河”的宏观调控也存在着若干缺陷，即忽视了房地产本身的空间特征，未能建立长期的调控机制和有效的政策安排，未能改变市场预期，部分抵消了政策效用。2008年3月，新一届人大会议通过了国务院机构改革方案，其中包括在原建设部的基础上，组建了“住房和城乡建设部”，反映了对住房问题的高度重视。把城镇住房与城镇空间发展结合起来审视房地产，认识其特有的空间经济规律，对于优化宏观调控策略和提升政策绩效将会有所裨益。

2        住房问题与调控政策解读

2.1       住房问题与调控必要性解释住房“问题”较为多样，包括质量缺陷、数量短缺、维护管理等，在不同的城市，表现形式和程度不一。目前的突出问题是局部地区房价不断上涨，经济学对此的一般解释是“供求关系”严重失调。虽然住房供应数量在房改后大幅增长，但“住房问题是综合性质的社会问题，涉及到就业、交通、公共设施等”，单纯数量增长只构成有效供给的必要条件。没有城市结构和交通模式改善的数量增长，会出现住房供给过剩与价格持续上涨并存的“经济学悖论”（杜莉等，2002）。目前“一些大城市的中心城区的过度开发与外围的过低开发同时存在。中心城区的房价飞涨且居高不下，与城市的空间特征密切相关。城市空间结构及交通模式的低效必然导致房地产市场的低效及社会发展的低效”（赵民，2008）。

除城市空间特征之外，成本推动、政府缺位、企业“垄断”的因素也抬升房价，制约有效供给的增长。其中：①住房成本包括土地成本、建安成本以及“寻租”成本，最主要的是土地成本，而由于房价与地价是螺旋式互动关系，房价上涨的结果是地价上升，反过来又推动房价上涨，如此反复使得房价超过居民承受能力，限制了有效供给的增长；②从政府角度来说，由于中央-地方财政分税，地方财政来源有限，倾向于优先发展较易操作、产业关联性强的房地产业，成为房价上涨的受益者，因而对宏观调控的响应滞后；③从企业角度来说，由于房地产市场处于卖方市场，市场进入门槛高，并且一些企业储备了大量土地，主导着定价，而消费者只能被动接受。

相比有效供给不足，需求却十分旺盛，这包括快速城市化和再开发带来的刚性需求，以及改善型的居住需求，更为重要的是1998年的住房制度改革后，住房成为资产保值和增值的手段，在资本自由流动以及各行业收入差距很大的背景下，投资和投机需求旺盛。正由于住房有效供给不足与需求旺盛并存，引致市场一致看涨，大量游资涌入房地产领域，进一步推动房价上涨。但由于住房不仅是商品，也是准公共物品的两重属性，房价收入比持续攀高必将影响到经济安全和社会稳定，调控在所必行。

2.2       宏观调控的两个基本层面

2002年以来，住房宏观调控使用的政策工具涉及土地、金融、税收、保障、动拆迁和行政干预等领域。这些政策可从非空间和空间两个层面来认识。

（1）非空间层面的政策

非空间层面的调控包括金融、税收等经济政策和行政干预。2002年以来，最广泛使用的是金融税收政策，主要针对房地产行业的过快增长、资本高度积聚及信贷风险累积，试图降低房地产行业的“热度”、引导房地产业的平稳和健康发展。

图 1  上海市房地产开发资金来源(来源：上海市历年统计年鉴)

Fig. 1 The finance sources of property development investment in Shanghai

住房金融政策主要有利率调节和管制信贷规模两种，藉以抑制开发投资过热和压缩消费信贷规模。但金融政策是把双刃剑，若不能精确调控，例如加息压缩消费信贷，不仅会抑制投机需求，也会抑制刚性需求和用于扩大供给的开发投资；而加强审查，提升第二套房首付比例是一种政策“补漏”，但大银行对第二套房认定的不同解释，折射出政策传导过程中存在着阻力。同时，金融政策也面临着挑战，因为现今开发企业的资本来源已呈多元化趋势，例如上海市的房地产企业开发资金来自银行的比例仅在20％左右[②]（图 1）。并且严格的金融政策容易遭到开发企业的联合抵制[③]。

税收政策与开发、流通和持有三方面的环节都有关。以往较关注开发和流通环节，比如交易契税以及增值税，目前已开始重视持有环节。但在供求关系未得根本改善的情况下，税收政策难免是低效的，因为税收可在住房流通中顺次转嫁，最终还是由终端消费者——居民来承担。

宏观调控中的另一重要方面是对行政管理部门行为的约束，包括土地、建设和金融等部门行为的调节，以约束地方政府政绩冲动与激励地方发展，例如将房价纳入地方官员的考核体系，协调中央-地方政府的委托代理关系，保证政策顺利传导。

（2）空间层面的政策

空间层面的政策与土地供应及社会保障性住房建设这两大领域有关，主要是通过扩大或收缩土地供给、兴建政策性住房等方式改变城市中不同地点的投资回报收益率，引导开发活动和需求的空间分布。

常用的土地政策工具表现为供地方式、供地数量、出让金、转让限制，以及闲置土地监管等。其中，供地方式经过多次政策“补漏”，从1990年经营性用地协议出让与“招拍挂”的双轨制并存，到2002年要求停止经营性用地协议出让，并在2004年“831”大限后要求经营性用地全部“招拍挂”。当前政策集中在土地供应数量的调节和对土地闲置的监管。而由于房地产的空间属性，单纯扩大土地供给并不一定能奏效。其原因：一则以地租为衡量的土地区位呈现阿隆索式的梯级分布，较差区位的土地供给并不能最终形成住房商品供给市场；二则开发企业需要进行土地储备维持长期开发需要（图 2）。并且土地本身的垄断属性，使得“囤地”十分普遍，大量土地消失在“实施缺口”之中，因而监督土地使用也就成为了调控重点。从1986年的《土地管理法》、1994年制定的《房地产管理法》，到1995年制定的《城市房地产开发经营管理暂行办法》、1998年国务院正式颁布的《城市房地产开发经营管理条例》、1999年国土部《土地闲置处理办法》和2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，以及2006年的“国六条”和“国15条”都对土地闲置的处理作出了规定。但由于中央-地方委托代理机制的既有缺陷，政策效用的发挥尚不理想。

图 2  部分房地产开发企业的土地储备情况

Fig. 2 Land bank of several property developers

资料来源：HSBC，Shui On Land—Building tomorrow’s China today，2006.11

从保障性住房来看，包括经济适用房、廉租房、重大工程配套房等。1998年后，政府为了发展房地产业，客观上对保障性住房重视不足，主要是“政府退出得过快、过于彻底”，保障性住房未能取得商品房那样的长足发展（图 3），随着市场回升和高企，“政府掌控的政策性房产资源极为有限，住房价格就逐步控制不住了”（赵民，2008）。2002年后房价涨得过快，地方政府才开始重视经济适用房开发，例如2005年上海市紧急启动“两个1000万”工程——1000万平方米配套商品房和1000万平方米中低价商品住房。但地方政府在发展保障性住房开发面临着尴尬的悖论，如顾虑保障性住房供应会转移对普通商品房的需求，影响整体房地产业的发展，因而倾向有限度地提供保障性住房。同时，在选址上也面临着两难，因为保障性住房大多以限价方式推出，如果将区位较好的土地用于保障性住房开发，那么机会成本较高，公共财政将遭受损失。并且较优区位的保障性住房的影子价格也较高，会导致申请过程中类似“柠檬市场”[④]的信息不对称情况，致使不合格申请者隐瞒信息，甚至“寻租”购买，以及出现保障性住房进入二手房市场进行租售交易获利。这样既浪费公共财政资源，也影响社会公平。出于这样的逆向考虑，经济适用房和廉租房的选址一般都较为偏僻，结果造成保障性住房的低效供给，例如上海的“两个1000万”经济适用房主要分布在配套不利的郊区，建设效果不甚理想。有鉴于此，上海《2009年住房建设计划》指出，将优先在交通便利、基础设施和公共配套设施完善的区域安排供应保障性住房用地，主要集中在轨道交通沿线、中环线和外环线附近建设经济适用房和廉租房；另外，结合中心城区产业调整、工厂置换来安排一定量的廉租房和经济适用房用地。

图 3  全国商品房与经济适用房销售面积的比较（资料来源：中经数据库）

Fig. 3 Growth in floor space for commercial and economy housing

2.3       住房调控政策的特征

（1）以平滑经济为前提假设以非空间政策工具为主的宏观调控，隐含着城市空间是“平滑经济”的假设，即认为生产要素都具可流动性，可在“无形之手”的调节下消除住房开发的非对称，引导供求均衡。因而只要放松“地根”或“银根”就能促进住房开发，增加供给，改善供求降低房价。但实际上，住房本身不可移动，不能通过空间流通[⑤]取得供求平衡，因而城市空间并非“平滑经济”，而是高度差异化的“块状经济”。同时其粘性特征也导致政策时滞，从扩大土地供给到最终形成住房供给的平均周期为2～3年，因而扩大土地供给并不能在短期内平抑房价，而单纯的房价上升，也不必然引导住房供给增加。

价格机制的另一前提是开发企业的扩大再生产的边际成本较低，但住房并非一般商品，获得土地的边际成本较高，要形成可供持续开发的土地储备更是困难。虽然房地产行业的潜在高利润率会促使大量资本集聚，但短期扩大供给殊非易事，因而短期游资更青睐于需求环节，抬升投资和投机需求，进一步恶化供求关系。

（2）以价格为调控成败的衡量宏观调控中，房价较易监督和管理，因而其涨幅与速度成为宏观调控成败的衡量指标。但房价指数是综合性、平均性指标，并不反映空间分布特征。从空间角度来看，房价在城市空间并非均衡分布，房价上涨往往只是局部的问题，反映了优势区位土地的资源稀缺性，这种涨幅与速度不均衡的特征在上海等特大城市表现得尤其明显（表 1）。同时，由于房价本身和成交量、成交区位相关，究竟是以一手房，还是以二手房为准，以及交易中“阴阳”合同等问题，使房价统计备受质疑。

表 1.上海市各区住宅价格

Tab.1 Shanghai primary residential market supply demand and price, by districts

资料来源：JP Morgan, China Property-2006 review and 2007 outlook,2007.02

 

总体说来，“稳定房价”的调控会导致政策工具的短期性、相机性，倾向于抑制需求、增加低档房的供给和交易量，而非改善供求关系。虽然从长期来看，价格机制会引导供求平衡及平抑房价，但由于“块状经济”和“空间粘性”，短期内很难改善供求，而以抑制需求[⑥]、降低交易量和增加低档房供给等方式来控制房价统计数值的方式见效较快。目前的政策意图是：一方面消除投机需求，包括运用信贷和税收政策两大方面，主要是提高住房流转和持有成本；另一方面渐进释放刚性需求，主要包括住房信贷从紧和动拆迁限量。但抑制投机需求的方式很难做到精确调控，往往也会同时抑制自住或改善型的合理需求。

 

3        住房市场的空间特征

3.1       住房购买市场的“分割”特征

在计划经济和“双轨制”时代，住房主要由单位作为公共物品来建造和分配，不能进行产权交易，这种资源配置方式造成巨大的公共财政负担，也未能发挥住房带动经济发展的作用。1998年后，住房建造、分配和交易流通由市场主导，逐步形成可流通的住房市场，并开始体现出效率（图 4）。

图 4  城市住房供给的演进

Fig. 4 The evolution of property supply in China

由于市场驱动，住房成为大部分居民最重要的资产，居民必须根据自己的需求和收入水平，在价格、区位、居住品质之间权衡，即受到“搜寻空间”的约束，或可认为城市存在一个择选和筛选机制，它在全部居民中挑选最适合在某一特定区域和范围内生活的个人。因而，城市经济活动和住房分布可理解为大量个体所作选择的集合效应。这一结构状态先于个人决策而存在，给定了可能的选择范围，即住房购买市场是分割的。众多家庭不乏共性而又充满个性的权衡和选择，直接反映到住房需求空间分布上，大体表现为单中心格局下的圈层式分布；在通勤手段约束下，城市中心的住房需求强度最高，而外围需求强度较低。

同时，由于迁移与搜寻需要付出代价，居民的购房行为也是粘性的，其流通规则和速度也不同于一般商品。就具体居民而言，较趋于在已熟悉的住区居住，所以当某一条件改变时，居民不会迅速调整择居，其隐含是政策的效应具时滞性及摩擦耗损。

3.2       住房开发的“垄断”趋向

图 5  上海市房地产开发的市场份额特征（单位：万平方米）

Fig. 5 The market power of property developers in Shanghai

资料来源：根据上海房地局公布的2001-2006年度住宅交付使用许可证数据整理

在住房开发市场中，企业的市场势力取决于其市场份额。以上海为例，按当年度开发的建筑面积30万㎡、10-30万㎡、小于10万㎡进行加总分类时可发现，2001年到2006年，上海每年推出六七百个楼盘，其中30万㎡以上的楼盘数目为30～40个，但提供的市场份额一直维持在40～50％左右（图 5）。这意味着少部分开发企业所占的市场份额大，具备价格主导权，也拥有改变市场预期的能力[⑦]。并由于住房开发和流通粘性特征，造成供给的价格弹性不高，尤其是目前的土地和资本成本太高，妨碍开发企业扩大再生产，也在一定程度上强化了市场看涨预期，驱使企业转向经营现有存量，即“捂盘”——通过慢慢放量来充分吸纳看涨预期带来的好处。

3.3       住房开发市场的“地方化”倾向

由于住房不可移动，跨区开发是市场整合性、开发竞争程度的重要测度。本地化就是地方区隔的“垄断”趋向，使有实力的开发商很难跨区开发，也就难以扩大再生产。从住房市场的发展演变来看，显示出路径依赖特征。在计划经济时代，住房以单位为载体进行建设和分配，呈现“本地化”运作的状态，而在市场经济及快速城市化阶段，住房“量”的问题更显突出，走向“市场势力大，本地化程度强”的住房开发市场，城市由多个相对独立的开发市场构成[⑧]，阻碍扩大再生产和统一有效率的市场形成（图 6）。例如在上海市开发企业的行为统计中，就发现只有很少比例的企业能进行跨区开发（图 7）。

而市场势力由企业市场份额决定，政策难以干预，可行路径是降低空间交易费用，促进开发行为的流动，促使开发市场转向“市场势力小、本地化程度低”的相对完全竞争的状态。理论上，经营性土地“招拍挂”有利于房地产企业的流动，改变本地化“垄断”趋向。2002年前的土地协议出让和“招拍挂”并存的双轨制，自然有利于本地化的开发企业。此外，事实上一些地方存在规避“招拍挂”政策的方式，比如通过事前协议约定以现金或基础设施配套的形式返还土地出让金，或可分期支付，从而照顾本地化企业。这些规避行为必定会削弱土地“招拍挂”的政策绩效，直接导致了2006年底国土部的政策“补漏”，即规定必须一次清偿土地出让金。

图 6  住房市场开发的演进路径   

Fig. 6 The possible evolution path of real estate market

 图 7  上海市不同开发类型的企业数量构成（单位：个） 

Fig. 7 Different types of property developers in Shanghai

3.4       住房市场的“边际替代”约束

从微观行为分析，住房购买与开发市场是在一定的地域空间内达成均衡的；从宏观空间的尺度上，住房也存在着某种边际替代性。但住房的替代性并不同于一般商品，当一般商品价格上升时，会导致非空间的“均输”——替代性的商品供给增加；或者买方主动延缓投资与消费的时间，即通过时空互换在更大的空间和时间尺度上达成均衡供求，价格回归。而住房却是特殊的商品，其边际替代性存在诸多约束。一则住房制约于区位，不可空间流通，在大城市房价上涨时，中小城市的住房供给并不能满足大城市的需求，大城市核心区与边缘区的住房供给也难以充分替代；二则并不存在可替代住房的商品；三则虽然居民可延缓购房，但住房是刚性的生活必需品，时间上的推迟只是权宜之计，而非解决之道。

正由于住房很难时空互换，居民选择住房时，面临刚性约束，只能在新与旧、大与小、租与买之间转换。可行的途径是提高区位的边际替代性，但这涉及到整个城市的空间结构及运转效率，是一个系统性的问题。并且，住房供应和需求个体的各自分散行为不会导致结构性的嬗变及系统优化，因而需要由政府来体现公共理性及做出集体选择。

致力于空间资源优化配置的城市规划与城市住房市场的效率有着密切关系。以规划为代表的干预方式，可通过交通导向、新城建设等方式优化城市结构；开发策略上注重综合性开发，从而创造出更多的优势区位土地，扩大居民的“选择集”，使得边缘区的住房对核心区能形成有效替代。这方面的典范就是英国新城建设，以及香港的新市镇开发。以大容量公共交通为导向的新城或新市镇规划和建设，不仅有利于引导住房需求分布到更广大的地域上，减轻核心区需求集聚的压力，也有利于促进开发企业之间的竞争，使得企业之间不再谋求市场分割造成的垄断利润，而以平均利润率去扩大再生产，并使得供求状况不断改善。

 

4        结论

由于宏观调控政策以“平滑的经济”为假设，以稳定价格为调控目标，所以往往偏重于能短期见效的金融税收等非空间的政策。如果忽略住房市场的分割性、”垄断”趋向和低替代性，以及开发和购买的粘性等空间特征，进而未能持续增加有效供给，反倒会强化看涨预期，导致房价越调控越上涨。因而解决城市房地产市场发展的问题，既要运用金融工具及加强市场监管，同时也要运用“空间手段”，包括通过改善交通模式、建设综合开发的新城等方式优化城市空间结构，以实现：①扩大土地的有效供给，降低优势区位土地的稀缺程度；②优化保障性住房选址及综合配套，建立“区隔化”的住房市场满足低收入群体需求，维护社会公平；③扩大居民择居的搜寻半径，将需求分布到更广地域上去；④增强住房市场的区位替代，促进开发企业之间的有效竞争，打破“市场势力大，本地化程度强”的局面，推动住房扩大再生产。从而增加有效供给改善供求，进而逆转看涨预期，降低投资和投机需求，理性回归住房价值。

 

[①] 住房与房地产是两个容易混淆但有实质区别的概念。住房本身是人类固有的需求，而以产业化的方式提供住房，才能称为房地产。

[②] 由于统计口径不一致，对于房地产开发资金来源的比例，学术界仍有争议。有学者认为目前的统计仅考虑直接贷款，若将间接贷款纳入，开发企业来自银行的资金高达百分之六七十左右。

[③] 例如2003年央行出台121文件严格控制信贷，招致了开发企业的联合反对；其后国务院出台促进房地产业健康发展的18号文，事实上传递了新的政策信号。

[④] 柠檬市场最初用于描述二手车市场中的信息不对称情况，即出售者比购买者更清楚旧车的价值，而在另一些情况中，例如古董市场，购买者可能比出让者更清楚情况。

[⑤] 住房空间流通有两个方面含义：消费行为和开发行为的自由流通。前者受限于居民购房的搜寻半径，后者取决于开发企业的进入门槛。

[⑥]需求可以分为真实需求和虚拟需求，真实需求包括自住、改善型梯度消费需求，虚拟需求主要是投资和投机需求。

[⑦] 房地产垄断并非寡头垄断，而是松散联盟，开发企业有着较强的共同利益，并非直接共谋或签署协议，但会以间接方式表示其认可的价格水平，所有企业只需要进行相同的价格调整即可。

[⑧] 由于忽略了企业的股权关系，削弱了本地化分析的真实性，但反过来又增大了企业的市场份额。

[此贴子已经被作者于2008-9-23 16:52:47编辑过]

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