除夕记忆（07）超级金融监管

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除夕记忆：

（01）房地产,绑架经济的元凶!

（02）美元,外汇,中国债务危机

（03）推进城镇化与京津冀规划

（04）PPP落地难

（05）涨工资？可能没戏了

（06）互联网投资霜降

（07）超级金融监管

（08）人性--中国最大的危机

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“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。”

——习近平在《制定十三五建议的说明》

    分久必合、合久必分，分业与混业，业界已经奔走在金融监管的前面，从2006年开始，中国政府拟推出一个凌驾于一行三会上的超级金融监管机构的政策动议就从来没有停止过。2015年夏秋之际一场暴风骤雨般的疯牛与股灾中成为推动高层迈出决定性一步的重要事件。

    且听习主席在《制定十三五建议的说明》中如何阐述这一问题——

    “第五，关于加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。金融是现代经济的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济健康发展。现代金融发展呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点。国际金融危机爆发后，主要国家均加大了金融监管体系改革力度，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。
    近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。
    国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴。”

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关键词：金融监管 十八届三中全会 国际金融危机 金融控股公司 分业监管体制 互联网 中国ZF 资本市场 金融市场 金融业

股灾倒逼“一行三会”变局大金融监管前夜

　　分久必合，合久必分。2003年实行的金融分业监管走过13个年头之际，统一的大金融监管变革似已摆在案上。
　　“从国外经验来看，就是‘一行三会’合并，国外大多都是金融管理局来统管。”11月19日，国泰君安首席经济学家林采宜对《华夏时报》记者称，大金融监管机制能让金融机构避免多头管理，又避免监管部门之间制度等方面冲突。
　　然而，牵一发而动全身，在目前“一行三会”的架构下，如何低成本、高效率地达到混业监管目的，市场激辩不止，是保持“一行三会”的前提下成立一个由国务院直管或由央行牵头的大金融监管机构来进行统管，还是干脆“一行三会”合并，成立一个超级大金融监管机构，抑或是寻找第三种途径？
　　钱荒来袭、股灾突至背景下，不管怎样，金融监管体制改革都已箭在弦上。“根据前一个阶段资本市场的波动，也适应国家金融发展混业越来越多的趋势，所以要对现行金融监管体制进行改革”。11月9日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民称，具体的改革方案还需要进一步研究和制定。
　　股灾导火索
　　分业监管之下，近年的风险事故频频发生。
　　“金融领域其他的改革进展并不好，比如监管体制的改革，因为这方面的改革滞后，造成了最近股市的大灾难。”11月18日，国研中心高级研究员吴敬琏在《财经》(博客,微博)年会上说。
　　A股始发于今年6月15日的股灾，上证指数从此轮高点5178点直落，截至8月26日跌至最低点2850点，两个多月时间上证指数几近腰斩，逼迫国家动用超过万亿资金救市。对于这场高杠杆资金引发助涨助跌的惨痛教训，原央行副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵总结称，因监管制度、资本制度存在缺陷。
　　东方证券银行业首席分析师王剑分析认为，此轮股灾触发点是清查配资，而配资则有银监会与证监会协调不当的因素。
　　当时大量股市配资来自银行、信托、保险等其他金融行业，股市持续暴跌容易引发系统性金融风险，如何应对单一监管部门已非所能，高效的统一监管摆在面前；然而，在各自为政的分业监管之下，这场风险历经两个多月才平息下来。
　　此前，流动性事故则接二连三发生，2011年下半年发生温州中小企业流动性危机，2013年6月货币市场钱荒汹涌，均暴露了分业监管的缺失和漏洞。王剑称，“金融体系演绎了两年一度的流动性危机，均有各监管主体协调不当的根源。”
　　中国银行业协会首席经济学家巴曙松则认为，现有的监管框架在应对不同金融产品间的“跨界风险传染”时，防范危机的能力已经非常低下，金融监管架构应跟随金融市场当前风险结构及来源构成而演变。
　　股灾之后，管理层已痛下决心改革。11月3日，国家主席习近平在“制定十三五建议的说明”中明确提出：近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾……要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。
　　11月9日，国务院新闻办举行吹风会，杨伟民解读“十三五”规划时明确称，要对现行金融监管体制进行改革。
　　合并“一行三会”？
　　金融监管体制改革无可避免，那么摆在面前的是，分业监管之下的“一行三会”如何整合或者改变，才能形成高效统一的大金融监管格局？
　　《华夏时报》记者采访了解到，相关部门近日就此召开了研讨会，组织各路专家进行闭门研讨，讨论哪种方式更适应我国的具体国情。
　　巴曙松认为，有三种监管模式可供参考，第一种是类似美国保持多头监管的模式，在跨领域的产品和机构的连接部位成立金融稳定委员会，同时央行保持主导地位；第二种是类似澳大利亚的双峰模式，该种模式由行业监管及机构监管组成；第三种是类似英国式的央行与监管机构全部整合的“超级机构”，货币政策和监管行为全部整合在一起，同时在央行和监管机构之间设置防火墙。
　　简单说就是，一种方式是在现有“一行三会”之上，再另行建立统一大监管机构，行驶稳定协调的更大权力；另一种方式是将“一行三会”合并为一，成为统一的、超级大金融监管机构。
　　11月20日，中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇对本报记者称，央行是金融基础设施的管理者和市场流动性的最终提供者，考虑到国际做法并结合中国国情，“在分业监管的基础上做好机构监管与功能监管的有机结合，构建由央行作为牵头的宏观审慎监管框架”。
　　郭田勇认为，保留目前的“一行三会”，同时以央行牵头再成立统一的大金融监管部门，实行“双峰”管理模式。中国社科院金融研究所副所长殷剑峰称，可以考虑在国务院下面成立一个类似FSOC的金融监管协调委员会，最终职能的落实还是要由一个机构来承担。
　　然而，林采宜认为，另行建立协调监管部门无效，“上面成立一个部门，下面再分业监管，不是又分岔了吗？多出一个部门，效率就会更低了。”林采宜强调，此前金融联席会议没有效果，就说明此法走不通，最有效的做法就是“一行三会”合并。
　　2013年8月，国务院发文成立由央行牵头的“金融监管协调部际联席会议制度”，目前平均两个月开一次会，每次都讨论几个跨部门金融监管议题。但是此次更大级别风险——股灾的发生，证明上述联席会议制度的局限性。该会议“一行三会”均为平行级别机构，议而不决不足为奇。
　　那么，如何对“一行三会”进行合并？如果按照美国多头监管模式，成立金融稳定委员会，即是赋予央行主导权，并且把银监会并入央行，保留证监会和保监会。然而，这种模式也不能解决此次股灾所导致的风险传染。
　　有声音称，保监会仅涉及保险理赔，本身并无融资功能，可以独自保留在外，其他一行两会合并。
　　“如果硬要留在外面，央行可以留在外面，因为是货币政策的制定者，可以相对独立。”林采宜则认为，要想达到统一的大金融监管，至少“三会”要合并。
　　近日，全国人大财经委副主任委员尹中卿则表示，金融业分业监管面临严重挑战，当务之急是应由总理或主管金融的副总理担任由“一行三会”组成的金融监管协调部级联席会主席，将成员单位扩大到发改委和财政部。成熟后，将“一行三会”合并设立中国金融监督管理委员会。
　　牵一发动全身
　　巴曙松认为，任何的政策改革都不是非此即彼的，而是成本与收益的权衡。中国金融监管改革应该参照国际模式已作出的探索，吸取经验，结合中国情况做出判断。
　　目前金融的多头监管，究竟是走向未来的“双峰”监管，还是最终走向统一监管，均需要进行大力的金融监管体制改革；但更加高效的防范风险，还需要制度的配套建设。
　　林采宜表示，没有什么体制可以根本解决风险，只能是解决弊端的危害性；监管体制改革是尽量降低风险，不可能彻底消除风险；金融监管体制改革后，仍需要很多配套制度的跟进，包括监管者的职业素质、整个金融网络信息系统完整性的建立、监管理念、监管制度等方方面面的完善和改进。
　　世界银行全球金融与市场局前首席金融专家王君曾称，金融机构的领导者、监管者、金融政策的决策机构均痛感人才的缺少，来了博士，觉得派不上用场，来了硕士更派不上用场，这种现象长期在中国存在。
　　除了人才，包括资本市场、汇率市场、利率市场等各个金融层面的改革、制度完善，以及如何与国际接轨成为必须面对的现实，但这又牵涉到更宽广层面的改革。
　　“如果不能够配合进行其他经济方面的改革和法治体系的建立，金融改革的单项突进是不能持续的。”吴敬琏称。
　　“如果说现在只有30分，那么合并后能达到60分，如果要达到90分，仍需要包括制度等方面一系列的推进。当然做到100分不现实。”林采宜认为，“一行三会”合并不能解决所有的问题，但是合并比不合并要好得多，合并是解决问题的重要方式，因为如果不合并后面的配套跟进也无从谈起。
　　无论如何，金融体制改革、成立类似的大金融监管机构已成为方向，只是以何种途径去实现而已。
　　原社科院副院长李扬表示，全世界都在混业，而我们在分业，当时全球是不混业监管就会导致金融问题，而我们是相反的，借鉴经验要谨慎。重提金融综合监管，是因目前金融体系已高度综合经营。
　　金融行业处于混业经营的现实之下，分业监管的时代注定要远去，混业监管又重回格局，一个大金融监管时代就要到来。(来源:华夏时报)

构思超级监管者

股灾凸显分业监管弊端，监管机构调整成为焦点，但金融监管改革需要更高远的视野

　　中国是否需要一个“超级金融监管机构”，是时下官产学界热议的焦点。
　　11月3日，国家主席习近平就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称《建议》）起草的有关情况，向中共十八届五中全会作说明（下称“说明”）中表示，要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。
　　“统筹协调监管”——这是针对近年中国的分业监管现状，最高层首次明确中国金融监管体制的改革方向。
　　事实上，2003年“一行三会”（央行、银监会、保监会、证监会）的分业监管格局初定之时，当年修订的《中国人民银行法》就已将“国务院建立金融监督管理协调机制”纳入其中。但迄今十余年，中国一直未建立实质性的金融监管协调机制。直到今年6月底，疾风骤雨的股灾集中暴露了现行监管体制的显著弊端，各方对现行分业监管体制缺乏有效协调的诟病推至顶点，推动高层决定加速金融体制改革。
　　“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。”在前述“说明”中，习近平表示，近年来，中国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。
　　值得关注的是，近年互联网金融的兴起，造就了新的金融混业业态，也加速了风险传播。与2008年金融危机的风险源自大型金融机构不同，中国频繁暴露的局部风险多数源自小机构，包括变幻万千的“影子银行”、同业业务、数百家P2P跑路、云南泛亚有色金属交易所兑付危机、股灾等。不少风险案例中，不乏互联网金融平台的身影。最为典型的是，今年6月底在“伞形信托+配资资金+HOMOS互联网账户体系”的推波助澜下，引发股市的巨大危机。
　　“其他国家的金融混业经营，要么是银行主导，要么是保险机构主导，而现在中国的混业经营越来越多是由阿里集团、京东这样的互联网巨头主导。”一位资深金融专家指出。
　　“从这次股灾看，现有金融监管体制已经严重不适应当前市场，目前‘一行三会’分业监管下，对金融信息的收集呈碎片化，监管部门无法获得较完备的信息，监管就注定有缺陷。”10月中旬，孙冶方经济科学基金会理事长、中央汇金投资有限责任公司副董事长李剑阁在“2015中国新加坡高层论坛”上表示，现行体制使得央行的核心宏观调控地位不能得到保障。
　　在“‘十三五’规划建议”中，高层首次明确提出“统筹协调”。财新记者从多个权威渠道获悉，对于“统筹协调”的机制如何建立，已经有多种版本的讨论意见，大致可归结为两类：支持央行统筹协调者建议，由于央行的最后贷款人角色，可以借鉴美联储的经验，由央行承担统筹协调的职责，并将系统性重要机构纳入央行监管；反对者则认为，前述方案将重蹈监管职能与货币政策的目标冲突，应借鉴美国成立跨部门的“金融稳定监管委员会”（FSOC）的经验，在国务院层面建立金融监管协调委员会。
　　最终采纳哪种监管框架仍待深入讨论。“刚开始讨论，具体怎么做离定论还远，估计是两年以后下届政府的事。”一位知情人士透露。
　　无论是整合现有监管机构还是新设机构，仅在机构调整的框架下讨论金融监管体制改革是不完整的。普华永道中国金融服务业合伙人吴卫军认为，金融监管体系改革是国家治理体系现代化的重要落脚点之一。“监管组织架构的设计没有最佳方案，最核心的是尊重专业主义文化，而不是简单的撤并机构，否则会造成大量知识和人才的浪费，增加启动成本反而不解决问题。”吴卫军曾在金融危机时被借调到英国金融监管服务局（FSA），见证了在危机最深入时，英国如何改革和处置金融危机的后遗症。
　　这也是业内人士的普遍共识。世界银行全球金融与市场局前首席金融专家王君强调，建立“现代金融监管框架”意味着良好的政府治理，需理顺政府和市场的关系；无论是哪种协调监管机制，核心是监管当局的独立性和明确监管目标。
协调机制探索
　　早在2003年修订的《中国人民银行法》第九条已明确规定，“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。”但“一行三会”的监管格局形成至今十余年，协调机制一直悬而未决。如何实现信息共享和部门协调，一直是实践中的突出问题。
　　2004年，银监会曾牵头建立过银监会、证监会、保监会的“监管联席会议制度”，由各监管部委主席参加，不定期举行，遇到重大综合监管问题，及时协商并作出各监管部门的统一决策，中国人民银行、财政部或其他部委均属“可邀请”之列。但这个机制是以三家监管机构签署“备忘录”的办法形成的，并未发挥真正的协调作用，基本停留在相互交换信息的阶段。
　　对于“一行三会”分业监管体制所致的职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高等问题，官产学界呼吁改革现行分业监管框架、加强监管协调、弥补监管空白、适应混业经营之实的声音一直此起彼伏。
　　人民银行宁波市中心支行副行长王靖国曾撰文指出，中央金融监管机构之间，监管过度和监管不足并存。以人民银行和银监会的监管职能为例，两者之间不仅在规则制定权上存在竞争，而且在具体监管职能边界的划分上也存在重叠。例如，金融创新和衍生品不仅具有不稳定、高风险特性，而且可能对货币政策的传导过程产生重大影响，因此，人民银行和银监会分别出于货币政策效果、金融稳定和微观审慎监管的考虑，同时将各种创新活动纳入各自的监管范围而造成职能重叠。类似现象也存在于利率监管、信贷政策、外汇监管、金融信息安全、消费者权益保护等方面。
　　早在2006年，时任财政部副部长李勇就曾在公开场合表示，中国正在尝试建立中央银行、财政部门和各相关部门之间的金融监管协调机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要。
　　2008年6月，时任国务院副总理王岐山主持建立金融旬会制度，加强“一行三会”的协调配合。每隔十天左右举行会议，“一行三会”和外管局的负责人出席。但旬会制度仍需要某一个机构来落实具体事宜——当年7月，国务院办公厅下发的央行“三定”方案，明确央行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。
　　不过，由于各监管部委对央行牵头有不同意见，最后未能实施。保留下来的就是由国务院领导直接牵头的金融旬会制度，作为金融监管协调部际联席会议的替代。

统筹缺位之弊
　　2013年8月，国务院正式发文批复，首次明确建立由人民银行牵头金融监管协调部际联席会议制度，央行行长担任联席会议召集人，金融监管协调办公室设在央行办公厅。但联席会议不刻制印章，不正式行文。
　　据财新记者了解，现行金融监管协调部际联席会议平均两个月左右开一次会，每次议题讨论涉及七八个问题，持续讨论五六个月，主要是涉及跨市场性质的议题，包括监管部门需要提交研究的问题和国务院交办研究的事项等。“如果大家能取得共识，还是能够得到很好的执行的，有一定效果。比如理财产品的统一监管规则、整顿同业业务的127号文、促进互联网金融健康发展的指导意见等，都是通过联席会议提出来的”。
　　“至少部际沟通会比以前多。”一位接近央行的人士向财新记者透露。
　　但是，由于没有明确的决策机制、议事规则等机制保证，金融监管协调部际联席会议制度并不是真正的宏观审慎监管框架。在实际操作中，仍主要是一个信息交流平台，监管协调的目标仍很难实现，效果不彰。
　　“毕竟只是一个议事协调研究机构，充分讨论的时间有限，对于讨论的结果，没有强制执行力，可以执行也可以不执行。”前述人士坦承，比如国务院批示金融监管协调办公室要加强某项工作的督促检查落实，“但央行不可能去现场检查，因为没有法律支持，特别是现在要求‘依法行政’，只能电话督促各部委落实。”
　　香港交易及结算所首席经济学家巴曙松称，2015年央行公布的《金融稳定报告》显示，这两年多来（“一行三会”）召开了8次会议，商量了35项议题。“是商量，但是没有看到它真实落地或者产生成效。可见这种相对松散的议事协调机构，没有决策执行机构的协商，很难产生实际应对能力的提升”。
　　吴卫军亦表示，目前人民银行行长牵头的金融监管协调机制，不能做到有效沟通，在真正碰到危机时应对危机的执行力不够，是不行的。
　　一位接近央行金融稳定局的人士举例说，央行旗下的金融稳定局负责维护金融体系的稳定、防范系统性风险，但是缺乏手段。“因为金融稳定局只能是事后获得某些数据，但没有现场监管等经验的积累，就无法准确理解金融数据背后隐藏逻辑、金融机构的行为逻辑，防范系统性风险非常被动。”
　　在实际操作中，涉及重大危机应对和处置时，往往由国务院出面统筹，比如今年的股灾。“在中国，遇到重大危机事件，往往是国务院领导在最后时刻才出来投个票，这种措施只能是亡羊补牢。”一位金融高管表示。
股灾责任反思
　　6月中旬开始，股市持续急剧下跌，上证指数跌幅超过30%，直到7月9日才企稳。但8月18日之后，A股市场再次下跌，且跌势较救市之前更加迅猛。
　　关于股灾原因，市场讨论众多，一个广泛共识是：金融监管机构之间的割裂问题突出。甚至股灾之后，在证监会坚决要求清理场外配资的政策面前，券商与信托公司公然撕破脸皮，反目成仇，再次暴露了监管沟通、协调机制不顺的严重程度。（参见本刊2015年第37期“券商信托接口之争”）
　　据财新记者了解，证监会高层认为，导致股市迅速产生泡沫的一个原因是杠杆交易的兴起。第一类杠杆交易是证券公司的融资融券业务，即“两融”；第二类是商业银行和信托公司提供的结构化产品，主要由银监会监管；第三类是场外配资公司形成的“灰色市场”，包括一些P2P公司业务，这部分规避了监管。证监会高层指出，在股灾发生后的反思过程中认识到，监管范围的限制是导致其对市场异常趋势发现滞后的重要原因。
　　最大的焦点莫过于“伞形信托”。伞形信托是指信托公司通过HOMOS等系统分仓，对接券商接口的一种结构化配资业务。证监会人士认为，由于监管不了信托公司，因此无法了解伞形信托的规模，也无法清理好这部分配资；而股灾期间，伞形信托更是股指持续下挫的元凶——由于银行要保理财资金的优先级，在股价下跌中伞形信托的劣后级客户不断地被平仓，相关股票也就不断地被按在跌停板，由此造成流动性危机。
　　对来自证监会人士的指责，银监会方面人士则觉得荒谬。“所有券商都是资金的最终接口，数据在券商系统都可以看到，怎么能说不了解规模？”银监会人士指出，伞形信托在高峰期规模是6000亿-7000亿元，目前存量在1000亿元左右。伞形信托违背了合格投资人的要求，造成“拖拉机”客户。“这些客户怎么来的？劣后级都是券商找来的。”至于保优先级理财资金，银监会人士则指出，这是合同规定，履行契约是市场精神中最重要的原则。
　　对于部门之间的相互攻讦，“首先应看到每一家监管机构自身都有很大的改进空间，其次才是监管协调的问题。”一位银监会人士这样说。

定调统筹监管
　　在前述“说明”中，习近平指出：国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是：统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。“这些做法都值得研究和借鉴。”
　　可以预见，下一步中国金融监管机制改革将围绕三大领域实现统筹监管，即系统重要金融机构和金融控股公司、重要金融基础设施、金融业数据的综合统计。
　　据财新记者了解，在有关“十三五”规划的建议讨论之初，业界曾有两种声音：一种是借鉴英国金融监管模式建立以中央银行为核心的监管架构；二是由中央银行统筹协调。
　　第一种以中央银行为核心的监管模式，则意味着“三会”（银监会、保监会、证监会）回归央行体系。由于这一模式大动干戈、改革成本较高、阻力大，还可能引发“大而不能管、大而监管无效”等问题，业内支持者寡。而且，1997年至2003年央行分家、逐步形成“一行三会”监管架构的初衷，就是解决货币?政策与金融监管的目标冲突和道德风险、加强监管的专业?性。
　　至于第二种由中央银行统筹协调的模式，据财新记者了解，由于银监会和证监会均表示明确反对，最后成文的“十三五”规划建议中只是明确“统筹协调”，去掉了前面的“央行”两字。


央行角色待定位
　　从财新记者采访官产学界的专家建议看，基于央行的金融稳定职能和最后贷款人角色，赞成由央行统筹协调者居多。
　　中国社科院前副院长李扬告诉财新记者，从此前的股灾可以看出几个问题：一是信息统一问题，这是加强监管的第一个条件，目前各部门信息不统一，很少共享；第二是处理手段问题，危机处置时一定需要最后贷款人，并且最后贷款人功能是和宏观经济政策密切地联系在一起，“能够同时兼顾这些功能的现在看起来还是中央银行”。
　　“如果金融监管统一，就只剩下金融系统和财政系统协调的问题。现在是金融系统内部还要协调，然后金融系统再跟财政部门协调，宏观调控决策没有效率。”李扬强调说。
　　全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵此前在公开场合多次表示，加强监管协调，应发挥中央银行在宏观审慎管理中的主导作用。“在国外，无论是金融业的发展过程中，还是处置金融风险过程中，谁都不会挑战中央银行的权威。但是在中国，中央银行的权威太不够了；不是指个人的权威，而是职能权威。”吴晓灵强调说。
　　吴晓灵说，虽然金融监管方面中国拥有政治优势——国务院在统筹，很多金融问题化解看起来没有太大问题，好像中央银行权威性不够也没有酿成大的问题。但是，长此下去，发展市场经济过程中会产生很大的弊病，尤其国际金融体系改革中，如果人民币想有一席地位，中国现在的金融发展现状，将根本无法适应。
　　在她看来，要求“三会”回到改革前中央银行什么都管的局面，并不现实。“如果维持‘一行三会’的格局，央行需要有权威地位，并且在获得监管信息方面应该有充分的保证；如果把系统性金融机构监管责任和维持金融稳定的责任给央行，对金融市场上的异动、各个金融机构的异常表现，中央银行应该有权力去现场检查。”
　　“从宏观审慎角度，跨部门协调，央行理应发挥更重要的作用，针对混业趋势也是一种进步和探索，但需要一套机制保证落实。”中国社科院金融所银行研究室主任曾刚认为。
　　不过，在强调中央银行权威性和最后贷款人角色的同时，也要关注由此引发的风险。
　　一位央行人士表示，央行现在面临的一大问题是，无论是银行、证券、保险，甚至股市出了问题，都想要央行出面拿钱，这有很大的道德风险。
　　王君称，当年曾经目睹央行同时作为发牌照机构和监管机构，当银行资不抵债时，更有动力提供资金救助。“央行宏观审慎的职责，决定了应该是风险厌恶型，会存在是否过早积极救助、过度救助、过于宽容救助等道德风险。”

“二合一”或“三合一”？
　　对于如何“建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架”，近期出现专家建言建策热潮。
　　清华大学国家金融研究院两位联席院长李剑阁与吴晓灵牵头完成了金融监管体制新设想的课题。李剑阁称，初步建议是将机构监管变为功能监管，“（新的机构调整）若谈损耗，可能是官位会减少，但其实也没关系，很多人已经不愿当官，愿意到市场中去。”
　　巴曙松对中国金融监管框架改革给出三种建议：第一种是类似美国多头监管的模式，在连接跨领域的产品和机构的部位，成立金融稳定委员会，同时赋予央行主导权，增加央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限，以及危机时期的救助权。
　　若参照这一模式，相当于将银监会并入央行，但保留证监会和保监会，即“二合一”。
　　“因为保险业本身没有融资功能，主要涉及消费者保护，比如理赔是否及时、是否给予充分理赔，其功能是分散风险、转移风险。”一位央行人士分析称，与证监会的监管侧重点不同，央行从系统重要性的角度监管重要的大型证券公司，“纳入银行业是由于它与货币政策的制定、系统性金融风险的关系都太密切了。”
　　除了系统性重要金融机构，央行人士亦建议，将重要金融基础设施的监管纳入央行权限。
　　目前，在金融基础设施方面，比如中央国债登记结算公司，由于其同时由央行、银监会、财政部多头管理，有时成为影响债市稳定的风险隐患之一。2008年中央财经领导小组针对债市的调研报告曾指出，中国外汇交易中心属于市场交易前台，中央国债登记公司属于市场中后台；两者在归口管理体制上相互割裂，使原本需要高度统一的前后台机构被人为分割，影响管理效率，并潜藏风险，是当前债券市场发展面临的主要矛盾和困难。
　　全国人大代表、央行南京分行行长周学东在今年两会期间提出的议案建议，按照宏观审慎管理的理念，建立由中央银行牵头、相关部门参与的金融市场基础设施统一监管框架，对基础设施的准入、治理结构（包括高管任职）、重大业务规则变更、风险管理标准、信息披露、现场检查、评估、处罚以及风险处置等进行全面管理。
　　巴曙松建议的第二种模式是双峰模式，以澳大利亚为典型，由行为监管及机构监管组成。两个监管主体分别是澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）以及澳大利亚审慎监管局（ARPA）；澳储备银行负责制定国家货币政策并监控澳大利亚金融市场的整体稳定性。为了协调金融监管，澳大利亚政府设置了一个由ASIC、ARPA、储备银行和财政部的代表共同组成的理事会。
　　双峰模式在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制衡关系。同时，两个监管主体在各自的监管领域内保持了监管规则的一致性，基本避免了出现监管真空或交叉及重叠监管的情况。
　　第三种模式类似英国统一监管模式，把货币政策和微观监管行为全部整合在一起，相当于“三合一”模式。
　　金融危机之后，为了解决缺乏协调的弊端，英国废除了由英格兰银行、金融服务局（FSA）和财政部三方监管的体制。2013年4月，成立28年的FSA成为历史，在英格兰银行之下新设金融审慎监管局（PRA），同时设立金融行为监管局（FCA），接管FSA的一切事务，直接监管英国约2.7万个各类金融机构。
　　这一模式使英格兰银行除了制定货币政策的职能，还担负起全面监管金融机构的职责，从而成为最有权力的中央银行。不过，英国的央行统一监管模式也受到了“货币政策目标和审慎监管目标”冲突的质疑。
　　“整合在一起，在应对危机时，货币政策的介入、救助功能的介入、最后贷款人功能的介入是稳定市场的一个定海神针。”巴曙松援引股灾的例子称，“这次救股市，前期20家证券公司砸锅卖铁拿出一两千亿元（救市），那时候基本上一天交易量仅1万亿元。最后央行出手，拿央行的融资来支持，是这一轮应对危机里面最关键的一步。”
　　对于货币政策和监管目标潜在冲突的质疑，巴曙松认为，“可以通过内部的防火墙隔离，来防止利益冲突和政策干扰。”
　　巴曙松亦建议借鉴捷克的模式。捷克分业监管体制的缺陷，在1997年-1999年捷克金融危机中十分明显。2006年4月进行了金融监管改革时，它将金融监管机构职能统一集中到央行。“这一新监管框架在最近的全球金融危机中表现良好，总体上提升了金融体系预防、识别和抵御金融风险的能力。”
　　不过，对于捷克和英国的统一监管模式，多位业内人士认为，“如果中国是一个小国经济这样调整可以考虑，但中国是一个大国。”
　　“英国变得十分依赖央行，央行负责几乎所有的监管；监管权绝对不能过度地集中于一个机构，不只是因为这一职责的有效承担对任何一个机构来说都太大了，同时也是考虑到需要足够的制衡。”美联储前主席保罗?沃尔克在近期“中国行”期间接受财新记者采访时表示。
　　央行金融研究所副所长纪敏亦认为，只有一个监管部门的模式利弊皆有，好处是规则和执行力统一，减少监管套利；不足之处就是缺少竞争；另一个是监管半径的太大，管不过来。在他看来，未来的监管格局既要有一定的竞争，也要有一定的合作，应该是一个统分结合、双层监管的格局。

寻找成本最低模式
　　从机构调整成本最低、摩擦最少的角度考虑，李扬建议在前述美联储模式的基础上，仿照央行对外管局的管理架构，把证监会、银监会纳入央行体系，而保监会维持独立。“外管局模式调整成本最低、也相对独立，把难以达成的外部协调变成内部协调。”
　　吴卫军亦认为，外管局的模式，相当于把银监会的行政级别降半级，类似于英国的PRA（审慎监管局），这种模式通过向一个党委汇报，可以解决中国人不善于协调和配合、各自为政的问题。
　　一位央行人士亦认为，从过去的实际运行经验来看，央行和外管局在监管政策、监管标准、监管行动的统一协调方面，是成本更低、效率更高。仍是在现有分业监管体制下，机构设置不改变，只是央行副行长兼银行业监管机构的主要负责人，“很多政策就能够得到很好的协调，在信息共享等各方面成本也很低。”
　　银监会方面则更赞同做实国务院层面的协调机制，认为“分业监管+协调”才是最适合中国国情的。
　　银监会李文泓和吴祖鸿曾撰文称，美国金融稳定监督委员会（FSOC）和英国金融政策委员会，均为危机后在国家层面成立的宏观审慎监管牵头机构，但组织架构有所区别。与金融政策委员会设置于英格兰银行不同，美国金融稳定监督委员会为一个跨部门机构，委员会成员来自各部委。英国成立金融政策委员会需要对监管体制进行大规模重组，美国则只需要在现行体制之上成立跨部门委员会。
　　一位银监会官员表示，总体来看，中国的监管体制与金融业当前的发展阶段基本适应，目前不宜进行大的调整。但可以考虑建立更高层面（如国务院层面）的金融稳定委员会，承担类似美国金融稳定监督委员会和欧盟系统性风险理事会的职责，加强信息沟通和对系统性风险的分析监测，对涉及金融体系的系统性风险重大问题进行商讨、做出决策。具体宏观审慎监管工具的实施运用仍可在现行法律框架下，由相关监管机构具体负责。“这可能是我国当前成本最小但又有利于解决实际问题的最佳现实方案。”
　　至于如何做实国务院层面的协调机制，在银监会人士看来，可以给国务院更多的编制，比如在国务院下设一个机构来负责协调。
　　北京大学教授曹凤岐也撰文建议，在国务院层次建立常设的金融监管协调机构。他认为，主席可由主管金融的国务院副总理或国务委员兼任，其成员有各监管部门主要负责人参加。定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和做出决定，协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。由于这个机构是超部门协调机构，会增强协调的权威性，提高协调效率。
　　但在央行人士看来，如果在国务院下设一个机构，与现状没太大差别。中国社科院金融研究所副所长殷剑峰则进一步指出，“可以考虑在国务院下面成立一个类似FSOC的金融监管协调委员会，但是最终职能的落实还是要由一个机构来承担，从欧美做法看，仍是由中央银行承担较多。”


核心是统一监管规则
　　一位前央行高层告诉财新记者，如果明确央行的职责是金融稳定，那么目前的突出问题是如何统筹协调，“从这个出发点出发，成本最低的改革方式是国务院授权中央银行三大职能，即统一制定规则、统一监管和维护金融基础设施、以及危机时的临时干预，然后让其他监管部门按照这个规则进行监管、发现问题及时处罚；别再折腾机构。”
　　在他看来，如何监管要先确定风险源，央行可以通过统一监控金融基础设施监测风险，比如中债登、中证登，这样债市和股市的信息都可以监控到。
　　此外，目前跨市场分割导致的风险是最重要的问题之一，比如互联网金融平台的配资就没人管。这位央行前高层认为，“监管应该覆盖到互联网领域，而且统一线上线下规则；不管在哪个市场，同一类产品都执行同一个标准的规则；现在市场分割，哪儿规则宽松，市场参与者就往哪儿跑，比如互联网金融、交易所债市。”
　　纪敏亦认为，监管标准的不统一才导致市场过度套利。未来的监管格局应统一基本规则，比如销售原则、信息披露、投资者适当性都应一致，不能把相对高风险的私募产品当成公募产品放在互联网平台上卖；一些涉及资管产品的基础设施，像登记、托管、清算这一类的平台应该是统一的；但在日常的市场监管方面，各类理财产品的监管部门分别负责具体的监管。
　　纪敏举例称，今年证监会推出的高风险中小企业私募债，通过和互联网平台合作，在地方被拆成一个一个小的理财产品，与余额宝的客户对接，“私募产品被放在互联网理财平台上当成公募产品去卖，这违反了私募的原则；也造成线下线上的不公平，逼着机构都往线上走。”
　　高盛高华证券有限责任公司董事长方风雷分析称，对于互联网平台引领的混业经营，首先是定性，如果定性是金融业务，那么自然就应该遵循金融业务的一般监管原则。现在对互联网金融是不监管或放弃监管。
　　吴晓灵亦认为，“不管监管权最后给到谁手中，做同样的业务，就应该适用同样的监管标准。”
　　但在李扬和天津市副市长阎庆民看来，无论是统一监管规则，还是成立国务院层面的金融监管协调委员会，在具体执行中仍涉及由哪个机构落实协调的问题。“在中国，只要机构不归属于自己管理，不把人、财、物统一管住，就协调不起来；外管局模式相对易于协调管理。”李扬感慨。

改革重点在监管体制之外
　　“中国金融监管体制改革的真正重点在监管体制之外。”花旗环球金融亚洲有限公司大中华区首席经济学家沈明高认为，包括立法清晰、职责明确、监管独立性等，实际上是ZF治理问题。“国际监管模式各有利弊，只要ZF治理好，什么情况都可以。”
　　在吴卫军看来，监管架构的调整要遵循变革管理的基本原则，寻找与市场的契合度，如果这次调整单纯是一个政治决定，恐怕不会有好的效果。如果要整合，一定要是专业的、对金融监管体系有重新的设计、职责定位、组织架构的明确，每个部门都要有自己职责的军令状，最终在组织架构内部实现纵向的执行力和横向的协调力；也一定要有整合过程的路线图，实现平稳过渡。
　　王君亦指出，一个好的金融监管体制改革方案，必须包含周密的实施方案。这是因为，从现状到理想状态的变更过程，布满陷阱，改革方案的执行很容易偏离轨道。此外，改革难免产生预期以外的结果，需要审时度势地对原方案做出调整。因此，忽略了变更管理，很难达到改革的目的。
　　“如果是彻底的改革，就不应简单地整合在一个屋檐下，而应首先对迄今为止的监管体制做一次充分的诊断，否则意味着情况不明、教训不清就轻易合在一起，很可能会重复以前的错误。”王君建议请类似世界银行等国际组织或国际一流咨询公司联合起来，帮助中国做一次综合性诊断，“即使老道如英格兰银行这样的权威央行，历次重大改革措施出台之前，都要借助于第三方机构，对改革的利弊做出独立评估。”
　　在多位业内人士看来，无论机构如何整合、采用何种监管机制，核心问题是监管的独立性。比如这次股灾，因为国家牛市的概念，加上官媒的推波助澜，把股市好不容易树立的风险文化完全摧毁。
　　英格兰银行首席经济学家霍尔丹在2014年底的一场题为《中央银行心理学》的演讲中表示，金融危机的历史表明，政治结构及其带来的短视动机，是造成各国容易受到危机冲击的重要因素。考虑到金融周期比经济周期还要长，决策者预防金融危机发生的努力更易受短视偏向的影响，金融监管政策需要独立性的理由至少与货币政策一样充分。
　　在王君看来，除了解决独立性的问题，还要解决使命问题、激励机制问题，是不是有足够的人才资源等。
　　“类似美国FSOC、英国FPC的委员会文化，在中国行不通。”吴卫军认为，在美国、英国，每个部门派一个代表来讨论问题，回去把这个事情做好，这样的委员会文化是有效的；但在中国，委员会文化行不通。有的部门讨论问题的时候来代表了，回去后把门一关，水也拍不进去。
　　王君亦认为，在英美除了有法律保证“委员会文化”的?有效运行，另一个重要问题是各部门目标和职责明确。这?与前述央行前高层不约而同：首先应确定监管目标，界定职能、明确责任，再谈需要何种监管体制。(来源:《财新周刊》)

金融监管体制改革的内在逻，如果不从根本上改革，仅仅将金融监管机构分分合合，不会建立真正有效的金融监管体制

　　关于金融监管体制改革的讨论，需要去伪存真，客观深入地分析国际经验和中国当前存在的实质问题，否则未来中国的金融监管改革很可能落入失败的陷阱。
　　人们更多从分业监管还是统筹监管的角度看问题，似乎只要对金融监管机构的组织架构做出调整，就能解决金融监管的有效性问题。事实上，早在十多年前中国金融业就已经高度混业了。历年来也不断有人提出整合金融监管机构的建议。问题在于，金融监管体制设置的逻辑，并非分业经营必然需要分业监管，也不是混业经营只能综合监管。
　　回顾过去十多年的金融改革历程，一个值得警惕的做法，就是用机构变更代替深层次的改革，结果浪费人力物力，贻误改革时机，达不到改革目的。若干年后史家可以用“分久必合”描述历史的变迁。身处当下的谋国者则不能不深究分与合的内在逻辑，权衡各种备选方案的优劣。
真的需要超级监管机构？
　　时下压倒多数的建议，是将“一行三会”合并，建立超级金融监管局；或者将所有的金融监管业务集中统一交给中央银行。这似乎要逆转当年的改革，再把央行变回大一统的超级货币当局和金融监管机构。在中国这样的大国，金融业的规模巨大并且扩张迅速，一个超级金融监管当局，集所有权力于一身，如果没有制约平衡，会是怎样的局面？
　　当年把金融监管职能从央行剥离，一个重要的考虑是，货币政策的制定和实施与金融监管之间存在利害冲突。时过境迁，人们开始淡忘利害冲突的真实涵义。只有亲历者才能深切感受到，所谓利害冲突并非空话。上世纪90年代末的多年中，央行行长办公会，十之八九是讨论关于银行监管的内容。这并不奇怪：宏观经济和货币政策与金融监管不同，经济危机毕竟是小概率事件，而金融监管差不多每天都会冒出来突发事件需要处置。
　　与当年相比，今日的央行其实面临更大的挑战。人民币快速国际化的进程，把中国经济金融体系过早地暴露在全球经济金融体系面前。中国的中央银行需要准备面对的局面，已经从国内扩展到全球，任务更加艰巨复杂，因此也比以往任何时候更需要集中精力、心无旁骛地做好宏观经济分析和货币政策的制定与实施。
　　当下还有一种观点认为，既然让央行为失败的金融机构埋单，就应该让其负责监管，否则就不公平。这种看法在逻辑上和方向上错得离谱,根本的错误在于，把金融风险的救助货币化看作天经地义，并且企图通过机构变更使其合法化。中国真正需要的是，在硬化预算约束和打破刚性兑付的基础上，划清政府与市场的边界，并且尽快建立一套处置失败金融机构的制度安排，首先让股东和投资者承担必要的损失，而不是让央行为所有的失败金融机构埋单。不过，这种议论倒是为决策者提供了反证，成为需要将货币政策与金融监管隔离的理由。
　　仅仅对金融监管组织架构做出调整，即使把所有的金融市场、机构和业务都置于一个超级金融监管机构，也无助于解决全部问题。当年英国金融服务局把所有监管对象整合到旗下，从外面看是统筹了，但内部仍旧各行其是，并未减少机构内部的分割与摩擦。
　　至于在现有分业监管的基础上，设立更高层次的金融监管委员会，虽然有利于金融监管政策协调，但也不是提高中国金融监管有效性的充分条件。此前两度建立的监管机构之间的协调机制，之所以形同虚设，原因都在于每个单个机构尚且不满足有效金融监管的前提条件。把它们硬聚到一起，驱动它们行为的激励机制并没有改变，自然难达预期效果。各家金融监管机构的官员，并没有主动分享信息和协调政策的内在动力，并且也不会因为不合作而承担责任。因此，理想中的协调统一就成了虚应故事。同理，即使在国务院层面设立金融监管委员会，如果金融监管体制的微观基础不理想，牵头的总理或副总理就算是超人，又能有何作为？
提高监管有效性是根本
　　与此同时，即使不建立统一的超级金融监管机构，在现有框架下，改善金融监管有效性的空间也十分可观。虽然世界上没有惟一普遍适用的金融监管体制，但是在国际金融监管体系内，各国对有效金融监管的前提条件是有共识的。中国金融监管体制改革的重点，应该是努力满足这些条件。
　　首先，金融监管机构要有明确的使命和任务，有充分的独立性和必要的法律保护，并且有充足的资源和专业能力。这些条件并不容易满足，也无法逾越。以前不久发生在中国的股灾为例，监管者始则托市，继则救市。一个没有明确使命任务和独立性的金融监管当局，必然刻意揣摩上意，既没有可信度，也得不到市场的尊重。
　　然而，问题的根源并不在金融监管当局本身。中国的国家治理架构和方式，决定了这些貌似强大、权力高度集中的金融监管者，其实从来没有履行职责的必要权力和相机抉择的余地，而是事无巨细地层层向上报告请示。这种报告制度，使得权力和责任过度集中在高层领导，也使得当事者可以轻易卸责，但是永远无法建立有效的金融监管体制。
　　之所以提到这些弊端，是想负责任地说明，如果不从根本上改革，仅仅分分合合，不会建立真正有效的金融监管体制。
　　那些建立了现代金融监管体制的国家，无一例外地对上述前提条件抱有敬畏，并通过立法和制度加以落实。中国还不是完全的市场经济，国有金融机构占主导、金融机构高度政治化、也没有破产的威胁；企业和政府普遍软预算约束、刚性兑付泛滥。在这样的市场环境下建立有效的金融监管体制，比市场经济国家更为艰难。也正因为此，金融监管体制改革难以单兵突进，更需要格外谨慎，充分考虑关键的前提条件，尽早推进关键领域的根本性改革。
　　首先需要做一次彻底的诊断。2011年，世界银行和IMF在FSAP（金融部门评估规划）框架下，对中国金融监管的有效性做出过评估。然而由于评估对象讳疾忌医，评估结果并未充分反映中国金融监管体制的真实情况。要想深刻认识中国金融监管体制的弊端，并在此基础上设计未来的金融监管体制改革方案，需要对现有的体制做出实事求是的诊断。
谨防误入陷阱
　　关于金融监管体制改革的讨论中，有一种意见认为，主要国家都在统筹金融监管，并以此作为中国应该建立超级监管机构的依据。
　　2008年金融危机以后，英美和少数新兴市场经济国家在金融监管组织架构上做出重大调整，但是它们或是金融危机的重灾区，或是较小的经济体。相比之下，平稳渡过危机的国家并没有忙于调整监管体制；其央行不负责金融监管，同样较好地维护了金融稳定。即使是调整了金融监管组织架构的美国、英国、欧洲等主要经济体，也没有采取将货币政策和金融监管赋予一个“超级”机构的模式，而是将货币政策和金融监管职能，在不同机构之间进行了某种程度的重新划分。
　　各国有各自的法律环境和政治经济背景，他国做法不能照搬。即使在发达国家，系统重要性银行也没有交给银行监管当局之外的机构监管，而是立足于由原有的银行监管机构提高监管标准，提高监管频率和强度。中国应当全面客观了解国际经验，并且需要借鉴的是国际金融监管改革的内涵，而不是表面形式。
　　具体的改革方案，还需精心设计。如果不经过充分的研究论证，不听取重要利害相关方的意见，则难免失误。如果方案的设计者或囿于眼界知识的局限，或受既得利益的左右，则会失之毫厘差之千里。即使老道如英格兰银行这样的权威央行，历次重大改革措施出台之前，都要借助于第三方机构，对改革的利弊做出独立评估。金融监管体制改革涉及面广，影响深远，并且动辄就牵涉部门利益，布满了寻租的陷阱，在最低限度上也要防止既得利益集团操纵。
　　一个好的金融监管体制改革方案，还必须包含周密的实施方案。这是因为，从现状到理想状态的变更过程也处处有陷阱，改革方案的执行很容易偏离轨道。此外，改革难免产生预期之外的结果，需要审时度势地对原方案做出调整。因此，如果忽略变更管理，很难达到改革目的。(来源:《财新周刊》)

希望2016年的资本市场能够稳中有进！