发帖
雷达卡
政府绩效评价结果的应用
政府绩效评价（GPE）从动态连续的过程角度而言包括评价准备阶段、组织实施阶段以及评价结果的管理阶段等系列环节，其中绩效评价结果既是评价的延续，也是评价的目的所在，对其利用的程度直接影响评价本身的功能和权威性。政府绩效评价结果的有效利用有利于导向绩效预算，促进财政资金的有效利用；根据绩效评价结果进行人事制度改革，建立绩效评价的激励与反馈机制；通过绩效评价结果的比较功能，实施标杆管理；以绩效结果为导向，实现公共服务市场化，提高公民的满意度。
20世纪80年代以来西方掀起的 “新公共管理”改革浪潮使绩效评价在政府部门得以广泛运用，各国不同程度地建立了绩效评价结果利用与管理的相关制度。对我国而言，近年来各地也借鉴西方经验尝试开展政府绩效评价，并把结果与部门领导及员工的奖惩联系起来。但总体而言我国政府绩效评价尚处于探索阶段，对结果缺乏有效地利用与管理，存在着许多亟待解决的问题，不能真正发挥绩效评价“助推器”的功能。因此建立适合我国政府绩效评价的结果管理体系，使绩效评价真正反映出实际绩效并切实保证落到实处，将有助于为政府持续改进绩效提供动力和保障。
2.4.1 政府绩效评价结果的利用与管理状况
（1）国外对绩效评价结果的利用与管理状况
随着绩效评价在政府部门的广泛推广，各国不断探索绩效评价结果利用与管理的相关问题。一是将评价结果与政府预算联系起来，以实现公共支出效益最大化。20世纪80年代的预算危机促使各国政府纷纷对预算制度进行改革，使绩效预算在西方发达国家得以兴起，OECD国家如美国、英国、澳大利亚、新西兰等都先后形成了以产出和结果为导向的预算改革，将绩效评价结果用于优化政府预算支出。二是将评价结果用于公共部门人事改革。西方很多国家注重对政府雇员的绩效考核，其结果成为工资增加、职位变动、绩效奖金等确定的主要因素。同时下放财务权及人事管理权等，给地方管理者及第一线管理者更多的自主权限，以此建立绩效评价的激励机制。20世纪末英美等国的公务员制度已经发生重大变革，逐渐废除了公务员的终身制和资历工资制，把公务员的雇佣、晋升、工资与其绩效直接联系起来。三是将评价结果用于组织的优化。英美等主要国家都把绩效评价结果作为推行政府管理体制改革，特别是实现组织优化的重要依据。具体办法是针对绩效评价中出现的问题，简化冗余的政府机构及部门人员，下放行政财权和事权，限制并削弱官僚机构的权力，改变那种只对规则负责的旧体制，而转向对产出和结果负责，从而实现组织在体制上以及方法上的优化。如英、美、新西兰及加拿大等都根据绩效评价的结果广泛开展了机构改革，保障了组织较为顺畅的运行。
此外绩效评价结果也被各国不同程度地运用到战略计划的制定与改进、审计、政府采购以及标杆管理等方面，在提高公共产品和服务质量、改善政府形象、推动服务型政府的建立等方面发挥了重要的作用。需要强调指出的是，西方比较成熟的政治制度体系与行政管理体制，特别是信息公开制度、行政复议制度以及责任机制等是绩效结果得以有效利用不可或缺的制度基础。近几年政府绩效评价呈现出向更广、更深层次推进的发展趋势，在利用绩效评价结果时较多强调公共责任及合作政府理念等。
（2）国内对绩效评价结果的利用与管理状况及存在的问题
近年来，借鉴西方的改革经验，我国一些政府部门和地方政府开始绩效评价实践的探索。自1994年以来，山东省烟台市的“社会服务承诺制“、河北省的“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京及珠海市的“万人评政府”、福建省漳州市的“机关效能建设”、厦门市思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省的“非公有制企业评价政府部门”等活动都相继开展。各地根据评价的性质与行政发展的需要对评价结果不同程度地加以运用。从各地实施绩效评价的情况来看，主要是将评价结果作为考核部门和单位领导绩效的重要依据，实施“末位淘汰制”。其中对领导干部的“末位淘汰制”分为直接对领导干部的考核，以及对部门的考核（不具体到个人），然后由领导干部对部门考核结果负责，或奖或惩。一部分地区也把评价结果与组织整体绩效挂钩，如2004年甘肃省组织了“非公有制企业评价政府部门”工作，对结果进行排名并在新闻媒体上予以公布。此外部分地方政府也把绩效结果作为优化组织机构以及简政放权的依据，并探索了绩效预算以及绩效审计的实施，但在这些方面还不成熟。
在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是在绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进、实则不尽科学的制度。具体而言，国内在运用绩效评价结果方面存在着以下不足之处：一是绩效评价具有很大随意性，缺乏制度化保障。美国的《政府绩效与结果法》、澳大利亚的《审计总法》、新西兰的《公共财政法》等都从法律层面对绩效评价的实施和运用加以保障，而我国尚未建立起绩效评价的相关法律法规体系及结果运用的奖惩机制，带有很大的随意性。二是绩效评价结果运用方式单一，缺乏绩效管理的有效手段，如绩效奖励、精神补偿、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等。三是结果运用的形式化倾向严重。当前的考评多以领导的主观评价而非客观事实为基础，严重影响了结果的客观公正。而且部门领导对评价结果重视程度不够，往往是一评了事，没有采取措施将评价结果落实到工作中，评与不评一个样，评好评坏一个样，使评价结果的运用流于形式。四是缺乏相应的配套措施。国外较为完备的信息公开制、激励与约束机制、复议机制等保证了绩效评价改革较为顺利地开展，而国内缺乏相应强有力的配套措施，且对结果的运用只注重奖惩，忽视了员工与组织能力的提高。
2.4.2 绩效评价结果管理的配套机制
政府绩效评价本身是一项复杂的系统工程，必须与其它配套措施有机地融为一体，形成一种“制度合力”，这样才能保障评价结果的客观公正以及对结果的科学利用。包国宪和董静认为当前亟需探索建立以下相应的配套机制：
（1）激励和竞争机制。一般激励多为方法上的激励，即把绩效评价结果与公务员的物质激励、精神激励、工作奖励、典型强化、危机激励以及文化激励等相联系。激励机制另外一个重要的方面即为体制上的激励，它是绩效激励区别于一般激励的重要特点，指根据评价结果从宏观上放松社会性规则，将财政、采购、人力资源管理等权力下放，使部门有更多的自主权、独立性及其他权力，增强评价主体和被评者贯彻执行评价制度的自觉性和主动性。导致政府低效的重要原因是垄断，因此引入竞争机制则成为政府提高绩效水平的必然选择。
（2）信息公开机制。信息公开有利于打破传统行政管理的封闭独断，有利于消除政府和公众之间信息不对称现象，是建设透明型政府的必然选择及顺利推行绩效评价的重要条件。对我国而言，应该通过全面衡量信息公开对提高政府绩效和推动绩效评价的作用，建立相应的法律、法规等，强制要求公共部门公开有关信息，克服由于信息资源的缺失而使评价结果有失公正的现象。具体而言，可以通过新闻发布会、依申请公开、社会公示、听证会、培训会以及专家咨询等形式公开绩效信息，并通过互联网、电话、邮件的方式建立切实可行的公众投诉渠道。此外绩效评价结果应如实地在新闻媒体以及内部刊物上予以公布，以接受社会公众的监督与制约。
（3）评价责任机制。传统官僚制行政体制的责任制是一种间接责任机制，即公众—政治—行政，如果任何一个环节出现问题，都可能导致责任机制失灵。因此要以公民为本、以结果为依据建立评价责任机制。以公民为本，是指公共管理者负责确保公民的合理要求，实施顾客服务标准及满意度评价。这种指向公民的责任体制比循着命令建立的责任体制更为有效。政府绩效评价以结果为依据，就是要建立一种新的公共责任机制:既要放松具体的规则，又要谋求使命的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对结果负责；既要提高效率，又要切实保证效能。
（4）评价申诉机制。评价申诉机制是一种解决失当问题的特定监督形式，属于行政救济的范畴。主要指政府推行绩效评价时规定当被评价者对管理者做出的评价报告有争议时，可以向管理者的上级提请评价复议，并阐明理由和事实。建立切实有效的评价申诉机制一方面可以启动相应的调查评价机制，促进评价双方的良性互动，保障评价的顺利进行；另一方面，评价申诉本身也是对上级主管领导的一个考核办法，从而更进一步促进评价的公平和公正，提高评价的能力和效用。
此外，也应该建立发现问题和解决问题的沟通互动机制、有效的监督和规范机制以及资源的整合调适机制等。当然，出台相关法律法规，在制度层面保障绩效评价运行也极为必要。通过这些相关配套措施的建立，可以切实保证绩效评价结果的客观公正，并使结果的运用真正落到实处。
2.5 小结
2.5.1 我国政府绩效评价理论研究的不足
理论方面，我国政府绩效评价的研究还很薄弱，能为政府设计操作性的绩效评价体系的专家十分稀缺。相对于地方政府绩效评价实践发展的要求，绩效评价体系的知识体系准备显现出严重不足：
(1)在评价指标的研究方面，没有对政府绩效评价体系进行严密的理论构思。由于绩效评价指标研究的跨学科性，要整合多方面知识进行研究十分困难，绩效评价指标的构建往往涉及到心理学、企业管理学、统计学、经济学和公共行政学等学科知识，而公共行政学的研究还刚刚起步，真正能把这些知识融会贯通就更加困难了；另一方面，我国学术界对地方政府绩效评价指标的研究成果大多是从社会评价和经济测量的角度，将地方政府绩效评价指标分散在社会发展评价指标和政府公共供给指标体系中，作为地方政府绩效评价体系的整体性、系统性和相对独立性不强；此外，对国外先进经验的系统性介绍不足。理论研究的相对滞后，使各级地方政府绩效评价指标体系缺乏科学的规范和标准。
(2)指标权重缺乏科学性。权重是指在指标体系中，每项评价指标所占的重要程度，根据这一重要程度赋予该指标相应的的数值。我国目前对政府绩效评价指标的权重设计中还存在两方面的不足。一方面，常常忽视权重设计。绩效评价指标体系的构建既包括指标的设定，又包括指标权重的设定。权重设计的缺失将影响整个指标体系的效度。比如，国家人事部2004年出台的地方政府绩效评价指标体系，虽然规定了33个指标，但并没有就每项指标在整个体系中所占的权重进行说明。如果在实际操作中GDP占80%的份量，而公民满意度只占1%，那么构建这一指标体系的意义将大打折扣。另一方面，有些地方在进行绩效评价时，虽然注意到了评价指标权重的设置，但设置方法仍然停留在人为的主观简单规定阶段。这样简单机械的设定容易受到规定者的主观影响，既不全面，又不准确，进而影响整个绩效评价体系的科学性。
(3)在绩效评价主体的选择方面，国内学术界迄今为止还缺乏关于这个问题的重要研究成果而只有相关探讨。而国外学术界的理论未必适应中国的国情，借鉴的意义大打折扣。中国亟需对此进行深入研究，建立适合本国的理论，促进公共管理研究和政府绩效的改进。
(4)没有将和谐社会的构建与政府绩效评价结合起来，缺乏系统性。十七大报告提出的科学发展观，其根本是总揽全局和统筹规划，其中突出了统筹城乡发展, 统筹区域发展和统筹人与自然和谐发展，并切实维护好最广大人民的根本利益。当重庆被确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，全面贯彻落实胡总书记为重庆工作“定向导航”重要讲话的精神，努力地成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的全国示范区，更快实现中央的战略意图，需要努力地为全国积累经验、提供示范，也需要共建共享和谐社会，让人民群众得到更多更好的实惠。因此，落实好科学发展观，争取走在全国前列，也是重庆更好更快地建设城乡统筹发展直辖市的要求所在。在这一思想的指导下，应重构地方政府绩效评价体系。
2.5.2 我国政府绩效评价实践方面的不足
目前，我国的地方政府绩效评价大多缺乏统一规划和指导，评价程序的随意性较大，评价的设计和运作过程中也没有一个严格的规范和客观的衡量标准，更没有形成制度化。有的地方政府进行评价时由评价部门组成临时工作组，不进行深入的调查研究，工作作风不够踏实，从而出现拉关系、走过场的现象；有些则在评价事实依据上弄虚作假、虚报瞒报，针对有关评价指标事先定下基调，再虚构事实凭空拼凑出一些数字；还有一些则表现在评价活动的公开性和透明度较低，奖惩激励力度小，或者干脆对有关责任不予追究，淡化处理，或者设立过多的“一票否决制”，强化了功利目标，对绩效不满意的原因分析不够清楚，对整改措施的研究不够得力。如此评价既反映不了地方政府本身的问题，更谈不上以社会和公众的意愿作为客观衡量标准，一定程度上损害了地方政府的形象。具体而言，体现在以下方面：
（1）评价指标体系建立的总体理念还存在不足。对指标体系的系统理论构思不完善，评价指标选择主观随意性很强，极大地降低了评价指标的信度和效度。比如，国家人事部33项指标当中“外来投资占GDP的比重”这一指标对于急需招商引资之外的地区可能有失偏颇，降低了评价结果的有效性。
（2）没有建立科学的评价指标体系。评价体系总体上还是以总量、规模、速度为中心，片面将经济业绩等同于政绩，质量、效益价值观念还未得到充分重视。强调结果指标、硬性指标，轻视过程指标、潜在指标和软性指标；强调数量指标，忽视质量指标。绩效评价多数仍停留在体系内部进行，评价工作绩效不是按业绩和对组织目标和使命的贡献，多是看是否严格遵守规则，是否迎合了上级机关的意图，民主参与、公民导向、群众满意度在指标中体现不足。
（3）理论引导力度不够。没有对政府绩效概念进行严格的定义，极大地降低了政府绩效评价的表面效度，对政府部门绩效评价缺乏深入研究，目标界定不清，评价标准比较单一，指标设置过于笼统，评价方法不够科学，评价手段落后，评价结果缺乏实质性应用。有的领导干部对绩效评价认识不到位，对绩效评价重视不够，甚至有抵触情绪，致使绩效评价工作停滞不前。
（4）评价主体单一。缺乏足够的公民参与，长期以来我国地方政府绩效评价的主体一直较为单一，主要是上级政府考察评价，而上级政府进行评价时往往采用自上而下的评价方式，这虽然有利于实现一定的引导和监督，但在实践过程中容易造成一些地方政府部门只唯上不唯实，致使评价结果严重失真，无法达到预期目的。近年来，我国一些地方政府开始尝试引入公民参与机制以改变目前评价主体单一的现状，但对于多数政府来说，来自于社会公众的监督与评价还很少，公众的参与度也不高。
（5）评价结果反馈力度不够。近年来，我国地方政府的绩效评价工作取得了一定的成效，但是评价结果的反馈工作仍然做得不尽人意，造成这种情况的出现通常有两种原因：第一，有些政府部门在评价之后，认为结果不能公布或没有必要对社会民众及其他相关团体公布，有些则公布一部分，而另一部分民众更为关心的信息则没有公布或公布的过于笼统，使民众无法有效判别；第二，有些地方政府虽将评价结果完全公布，但由于公布的渠道和途径较少，所以大部分关心评价的民众或相关团体对于结果还是无从得知。
2.5.3 问题的提出
综上所述，我国的政府绩效评价体系无论在理论研究，或者是实践方面还存在着种种问题和不足，很多环节有待进一步完善。针对前面提出的不足，我们将展开以下方面的研究工作：
（1）建立完备的政府绩效评价指标体系和灵活的评价标准。以此促进地方政府评价的规范化、科学化，加强对公众满意度和质量的评估。在设置政府绩效评价指标体系时，应注重增加评价投入、产出、效率、效能的指标。同时，为了保证评价的准确性和公正性，必须建立大量具有可比性、可测量性的绩效评价指标。而在建立不仅适应政府绩效特性的指标体系的同时，还要根据各个部门的特殊情况建立起灵活多样的具体标准。此外，评价标准还应该注重加强对顾客满意度的关注和公众本位理念的推进。
（2）建立科学的评价模型。合理确定指标体系和指标的权重，评价指标体系应是切实可行、具有实际操作性的。虽然政府组织的目标难以像企业那样加以细化和量化，但通过建立灵活的管理指标，并不断地进行检查和修改，来克服这一难点。指标权重应使用科学的方法来设定，以避免主观因素对评价结果产生影响，从而保证指标体系的切实可行性。
（3）应用科学评价方法进行绩效评价。从公共管理理论研究的层面上，政府绩效评价方法的研究始终是研究的重点，主要原因是管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、绩效结果的衡量困难等。运用绩效评价方法自身推演创新和方法继承的评价思路，为解决这一难题提供了较好的尝试。同时，我们尝试将系统理论方法嵌入其中，不仅为绩效评价方法的本身引用创新提供了众多定量、定性研究的技术支持，而且也能为政府信息化和绩效评价的结合留下必要的接口。
提升卡
置顶卡
沉默卡
变色卡
抢沙发
千斤顶
显身卡
京公网安备 11010802022788号
