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城镇化、政绩工程泡沫和宏观政策
盛洪许多人将居民消费物价指数和生产资料价格指数之间的偏离看作是此次经济强劲增长异常的证据，然而如果对制定物价指数的消费品篮子做一下分析，就不难发现它已经不能全面反映消费者的需求结构了。我近年来曾指出，新一轮的消费热潮的特点是，更多的人开始购买具有较高价值的产品或服务，如汽车、住宅、通讯设备和旅游。更为重要的是，这些需求又引致了更大需求，即对公路铁路民航等交通设施，城市道路、广场、绿地、自来水和燃气等城市基础设施和公用事业的需求，简而言之，即对城镇化的需求。在另一方面，农村的城镇化也在强化这一趋势。
与对一般的消费品的需求不同，对城镇化的需求并不直接影响消费品物价指数。这是因为构成城镇化需求的大多数产品或服务，或者是自然垄断的，或者就是公共物品。自然垄断行业的价格，按照我国的《价格法》，是要由政府管制的；而公共物品的价格总体上表现为税率或所谓“行政事业性收费”水平。因此对城镇化需求的迅猛增长，并不会像普通消费品那样，导致传统的狭义的价格水平上涨。取而代之的，是对政府的压力；在需求不能马上满足时，经常表现为拥挤或排队。例如北京人为更多使用城市道路的代价就是付出更多的道路堵塞等待的时间，这在经济学看来，是广义的价格上涨。
在另一方面，对城镇化的投资却是巨大的，相应地需要消耗更多的投资品和资源。一座立交桥、一个自来水厂、一个垃圾处理系统动辄要上亿、数十亿的投资。而这些投资品和资源却是由市场定价的，因而旺盛的需求必然引起价格猛涨。与城镇化需求高度相关的资源是钢材和水泥等建材产品，自1998年以来，建筑对钢材的需求（即城镇化的需求）占对钢材需求总量的74%~87%，水泥几乎是100%用于城镇化，随着近年来城镇化加速，对钢材水泥等建材的需求自然会迅猛增长，从而导致价格高涨。
从长远看，城镇化是一个社会现代化的重要趋势之一，也如诺奖获得者刘易斯所说，是经济增长的重要源泉和动力。因而我国目前正在经历的城镇化过程是一个经济发展中合乎逻辑的趋势，它引致的经济高速增长也是可以理解的。然而，由于我国过去长期处于计划经济之下，到今天有关土地的制度仍然存在缺陷，使得我国的城镇化时而受到压抑，时而过度扩张。在计划经济时期，城镇交易中心的功能被取消，对农产品统购统销政策抑低了农产品价格，也压抑了农业生产的发展，中央政府不得不建立起城乡分离的户口制度，从而严重压抑了城镇化进程，1978年的城镇人口比重（17.92%）甚至低于1959年的水平（18.41%）。改革开放以后，中央政府逐渐放松了对农村人口流向城市的控制；分隔城乡的户籍管理制度逐渐淡出；去年废止“收容遣送办法”进一步消除了人口城镇化的法律障碍，使得城镇化进程加速。因而近些年较高的城镇化发展速度又是对过去城镇化受到压抑的某种反弹。自1978年至2002年，我国我城镇化水平平均每年提高0.88%，自1996年至2002年，更达到每年1.68%。
当然我们也要看到另一面。由于我国的土地制度一直没有根本改革，由于我国的农业政策长期以来以压低农产品价格为重心，我国的土地价值，尤其是农村的土地价值被严重低估。因为土地价值取决于其产品的价值。在不少地方，还存在政府对农民种植决策的干预，因而农业土地也未被最佳利用，从而也抑低了土地价值。更由于在相当长一段时间内，政府仍垄断对主要农产品的收购，实际上在损害农民的利益，也起着抑低土地价值的作用。这样，即使从经济计算角度看，人们也要更多地将农业用地转变为城镇用地。更重要的是，推动城镇化的主角是政府，自1998年中央政府决定推进城镇化后，城镇的发展就成为地方政府的重要政绩，而不少地方政府仅把城镇化理解为城市基础设施和房地产的发展，而不顾及城镇化的内在机理，即人们对城镇化的实际需要，政府为了政绩就有可能进行超出实际需求的投资，从而偏离城镇化的正常轨道，形成某些“泡沫”。当为城镇化而向农民征地时，地方政府经常利用其强势地位压低补偿费用，甚至当被征地农民想向上一级政府申诉时，被当地政府动用公安机关加以阻止甚至拘捕。而在这时，我们的司法系统经常不能为失地农民这一弱势群体有效地主持公道，如在四川自贡市所发生的那样，因而地方政府利用其强制性力量压低城镇化成本几乎成了一种模式。
面对夹杂着“政绩工程泡沫”的城镇化进程，如何既要保证城镇化的正常进行，又要剔除不正常的泡沫，则是目前宏观经济政策应优先考虑的。上面分析表明，导致“政绩工程泡沫”的是制度缺陷和政策失误，而不是城镇化需求本身。因而首先要做的，就是要纠正这些缺陷和失误。第一要调整农业政策的基本取向，不要采取抑低农产品价格的政策，包括在农产品价格上升时人为增大对农业的投入，由政府规定农产品价格，甚至直接干预农民的种植决策和垄断农产品收购等，充分理解和适当保护农产品价格上升到一个相对合理的高度，从而使农业用地的价格基本反映土地的稀缺程度，从价格上抑制对农业土地的过度征用。
第二，将对征用土地的补偿提高到接近反映土地价值的水平上。尽管近来一些地方政府已经调高了补偿水平，如有些地方的补偿额约为土地年平均产值的10倍，但仍离土地价值有些距离。土地价值应是土地所能生产的所有未来收益的净现值，而所谓“未来收益”应按土地最佳农业用途的收益计算。
第三，当地方政府与被征地农民因补偿问题发生冲突时，中央政府应支持司法体系公正裁决。尤其是当农民作为弱势群体较难获得更多的法律支持时，应鼓励社会对被征地农民进行法律援助。这样才可能进一步还征地成本的本来面目，使地方政府面对较高的成本，从而约束自己的扩张冲动。
第四，改革地方政府的财政制度，将实际上的“预算软约束”变硬。推进城镇化实际上需要大量资金，而地方政府的财政收入总是有限的，并且在名义上，它们也没有发行债券的权利。然而地方政府有一个重要的资金渠道，这就是中央政府，它可以发行国债，然后将国债资金分配给地方政府。然而正是这笔资金，成了地方政府可以不还的资金来源。经验表明，不少地方都将能够从中央政府那里获得资金作为自己领导人有能力的标志，而由于信息不对称，又有不少地方政府从借钱那天起，就没打算还钱。在预算软约束下，地方政府更有可能进行不切实际的城镇基础设施投资，例如一个西部地区的较小城市却花了上百亿国债资金修建了50公里8车道的城市道路。所以，恰恰是建立一种地方政府自己直接承担还款责任的地方政府借债制度，反而能约束地方政府的扩张冲动；尤其是，当地方政府邀请民间企业以产权形式介入城市基础设施或公用事业时，约束就会更“硬”。
当城镇化的成本上升为真实成本，地方政府真正承担起自己的财务责任后，夹杂在城镇化过程中的政绩工程泡沫就会被挤干，城镇化就是一个健康的进程。中央政府就应在充分理解这一进程的前提下制订宏观经济政策，即就不应简单地认为城镇化引起的经济高速成长是所谓“过热”，也不应直接干预金融体系对与城镇化相关的产业投资。如果钢铁产业的巨大需求是城镇化引致，压抑对钢铁产业的投资只能造成对城镇化进程的人为压抑，一方面导致钢铁价格的上涨，另一方面导致城市基础设施和公用事业的供给不足，虽然不直接表现为通货膨胀，却会在相当长时间内降低城镇生活的舒适性和增加道路交通的拥挤程度。
我国正在经历一个经济发展的战略性转变时期，城镇化的加速作为一种超出以往经验的需求因素，要求我国的宏观政策制定者予以认真关注，否则将会造成我国经济发展的战略性挫折。（编辑：宫丽丽）
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