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朱文晖：地区竞争优势与政府的作用——珠江三角洲与长江三角洲的比较
http://www.stats-sh.gov.cn/2005shtj/csj/zjsd/userobject1ai3113.html
香港理工大学中国商业研究中心 朱文晖 2007-9-25 上海统计网
近两年外资在中国的分布，显示出在次国家一级，即地区一级的高度集中。而这种现象的背后隐藏着的更为深刻的理论命题是追求集聚效应正在取代各种优惠政策而成为跨国公司对外投资中的主要考虑。这种集聚模式是由两种相互配合的趋势组成的：从产业构成角度上看，同种性质的产业以及关联度高的产业向一起集聚，即企业的群体化发展趋式——“产业集聚”；从产业的空间组织角度看，则是产业群的地域分布向一个或少数的几个地域集聚，即布局的集中化趋势——“区域集聚”。
在后WTO时代，中国区域间竞争优势和竞争基点正在发生着新变化，区域竞争优势的核心是集聚优势，企业的布局战略要向本行业的集聚中心调整，政府参与区域间的竞争体现在如何迅速创立地区的集聚优势。珠江三角洲和长江三角洲是中国最先走向开放的两大区域，本文主要从政府政策和区域经济优势等方面对两大三角洲的经济发展状况进行对比。对比得到的结论是，在市场力量面前，各地政府政策的调整也在展开，迅速形成竞合的态势，在全国范围内进行产业分工和区域分工的曙光已经依稀可见。这种新型的、基于市场力量分工的产业和区域集聚体，才是中国未来在全球竞争的竞争优势。
长江三角洲和珠江三角洲的发展模式
中国的改革开放和经济起飞源于广东的珠江三角洲。在中国“摸着石头过河”的背景下，广东与中央形成了良好的互动关系。中央对广东充分放权，广东的市场经济的路径选择基本上师承香港。香港是当今国际经济体系中亚当•斯密理论运用得最“彻底”的地区，政府奉行“积极不干预政策”，经济活动主要由市场力量自动调节。所以，广东政府也以尽量减少对经济活动的管制为改革方向，导演了一场自下而上的变革。珠江三角洲各级地方政府为发展本地经济，普遍通过灵活变通使自己的权力得以实际放大。这种灵活性主要是规避当时中国计划经济中无处不在的种种审批权。“见到绿灯大胆走，见到黄灯快步走，见到红灯绕着走”的广东经验，与1980年代中国宏观经济的背景配合，这种发展方式特别有效。在当时的短缺经济时期，这种彻底放权的模式能够迅速调动各种资源，大规模制造供给能力，令广东的工业在短短10年时间内在贫乏的基础上崛起到全国的前列位置。
在珠三角内部区域发展模式又有不同，珠江东岸的发展与香港制造业向大陆的扩散直接相关，1990年代后期又叠加了台湾等地区的产业转移，形成了目前的轻型制造业基础，珠江东岸的制造业已完全加入跨国公司供应链，成为跨国公司水平生产体系的重要一环。珠江西岸早期的发展则以乡镇企业引进技术设备、内生性集聚和进口替代为主，市场指向主要是国内。产业结构因适应当时中国的市场需求，主体也是轻型制造业。在短缺经济结束后，珠江三角洲西部地区的发展一度低迷。但由此引发了体制全面创新，目前正以海外上市、融资租赁、OEM加工（如格兰仕）等形式与跨国公司制造业向中国转移的潮流相配合，逐步扩大外向型比例，同时它们在国内市场的竞争力也在不断提高。
在长江三角洲，浙江的发展模式类似于广东。苏南模式和温州模式成就了长三角1980年代的发展，而江苏“开发区产业集聚”、“浙江现象”和上海浦东开发开放奠定了令长江三角洲的发展模式得到深化，奠定了长三角在21世纪初期在中国和世界的地位。
长三角的发展模式与广东的模式基本相反（浙江除外），主体是以规划管理型的政府操作模式主导经济发展。1980年代上海一直在学习广东的经验，但由于其国有经济为主体的微观经济基础，上海在蓬勃发展的中国经济中一直处于“边缘化”状态。1990年代初，中央政府对中国市场经济的路径选择已经有了成熟的认识，新加坡的“强政府型”市场经济模式得到了更多的认可。以中央政府制定浦东开发开放政策为开端，上海开始了一次自上而下的经济革新之路。强势政府提供市场替代的行为，与上海长期的计划经济传统有一定的内在联系，上海政府得心应手，在短短十年时间内就令一个具有沉重历史包袱的特大城市焕然一新，上海因此成为全国学习的榜样。同样，江苏与上海一样也与中央有良好的互动关系，苏州新加坡工业园的示范作用对江苏发展有重大作用，到21世纪初期江苏南部的工业结构全面转向外向型，江苏取代广东成为中国对外资最有吸引力的地区。江苏和上海吸引外资的模式，也成为珠三角学习的对象。同样，广州近年来在城市建设和产业结构调整方面的成就，依稀可以见到上海1990年代的发展模式。
政府替代要顺应市场力量的方向
与发达国家面临的“市场失效”相比，发展中国家经济发展面临的主要问题是如何摆脱不发达经济中市场自发渐进过程的羁绊，迅速发动经济增长和工业化。制度经济学的许多观点，在区域层面尤其适用。
1990年代以前，广东模式成为中国宏观经济思潮的主流，政府不断从经济管理的各个领域退出，希望市场经济能够自发形成。但在短缺经济结束后，面对经济增长动力的下降和内需不足等问题，政府有所作为的思想又出现回升，在许多领域，人们发现政府可以在某种程度上开始进行市场替代。特别中国在实行了积极的财政政策以后，政府市场替代的范围越来越大，力度越来越强，出现了对强政府的“迷恋”。当然，在国家的宏观经济层面，人们对政府替代的作用有很大的争议。但在地方和区域层面，1990年代上海的崛起，却充分说明了政府替代的作用，上海的政府替代不仅体现在基础设施、国有企业上市改革、大市场的建设、强大的招商引资等方面，对产业结构的调整也采取了政府替代形式，如备受关注的上海纺织业“壮士断腕”行动。由于上海1990年代的崛起，广东开始反思自己的模式，1990年代后期，广东也开始强化政府替代。广州市政府提出的南沙开发计划，口号就是十年再造一个广州，与浦东开发异曲同工。
东亚金融危机以后，人们对强政府的作法曾经出现动摇，认为过多的政府干预会影响一个国家或地区经济的可持续增长能力。但笔者认为，过去20年两大三角洲的经济发展历程表明，政府和市场可以相互弥补对方的缺陷的理念还是有效的，中国区域间的政府强度在发动经济增长中已发挥出了很大的成效，在中国成为世界工厂的过程中，特别是在构筑区域竞争优势的过程中，政府替代还有很大的空间。不过，政府替代的绩效问题应引起足够的重视，如机会成本不断增加。从目前中央政府和区域政府经济政策走向看，政府替代的力度不会减弱。笔者认为，关键是要解决政府质量问题，特别是政府决策的科学性。比如在产业结构调整问题上，要慎之又慎。中国改革开放，从产业结构角度讲是完成了一次以轻工业为主导的“二次工业化”的过程。轻工业达到一定规模后，自然为重工业发展提供了空间，很多地区如广州已提出重化工业化的问题，广东政府虽然具备仿效日本和韩国策动产业结构升级的能力，但其成效如何还值得继续观察。
当然，无论政府对区域经济发展有多大的作用，经济增长的基本动力还是市场力量，政府的替代应当顺应市场的力量，不可以违背市场的趋势自搞一套，重蹈计划经济的覆辙。因此，正如上海市政府总结的，政府的规划和推动要讲究阶段性和时效性，一旦市场形成了良性循环，政府就要坚决退出，放手让市场力量发挥作用，并将政府有限的资源投入到更有效率的地方去。
两大三角洲经济的外向化是方向
许多文献认为，上海浦东和深圳经济特区的发展都是由国际资本投入集聚而成，但过去20年的实际情况表明，这两个地区（包括国内其他的经济特区）都是由中央政策形成国内“政策高地”，吸引国内资源在短时间内大规模向其集聚，形成经济启动的基础，然后国际资源才开始有序加入集聚，引领其经济的组织程度和外向度提档升级。两大三角洲过去20年的发展亦如此。
在两大三角洲的起步阶段，都主要是国内范围的资源集聚。这种资源的集聚有很大部分是从全国其他地区而来。在吸引国内其他地区资源的过程中，虽然政府扮演了重要的角色，但主要是通过市场机制，吸引外地资金的进入，进而与本地的资源形成良性循环。这个过程在珠江三角洲体现为1980年代的固定资产投资高速增长，工业产出急速增加；在上海体现为1990年代的固定资产投资高速增长，城市面貌大幅度改善。相比而言，江苏和浙江主要通过面向全国市场的销售形成内生性资源的集聚，也取得了相当的成功。在内生性资源集聚启动以后，两大三角洲地区有效地形成了国际资源的集聚。从绝对数量来看，虽然国际资源不如国内资源，但它能够为当地开辟新的产业发展空间，形成新的产业集聚带。这种国际资源积累，既体现为外资的投入，也体现为面向国际市场的销售。珠江三角洲的轻工制造基地、上海－南京一线的重化工业带，深圳、东莞、苏州的电子信息产业发展，都与国际资源有密切的关系。深圳、东莞、浦东等地，则是在这个过程中发展出来的，而苏州等地也在这个过程中演变为具有全球竞争力的城市，形成了强大的区域集聚效应。无论是珠江三角洲还是长江三角洲，都已经逐步进入了全球生产的供应体系。从长期来看，两大三角洲的国际资源集聚的地位会越来越重要，在某些地区、某些阶段甚至可能超过国内资源的贡献。而且，在未来的国际化竞争中，构造区域性发展优势，不是简单地对国内而言，而是对世界而言，仅在自己的“地盘”内实现自我调整，根本没有出路。我们看到，近年来两大三角洲又兴起了一轮以整合区域交通、加快对外开放为目标的基础设施建设浪潮，包括广州的南沙深水港、深圳的国际机场改造、上海大小洋山的深水港、浙江的杭州湾大桥等，以及深圳、广州和上海吸引外资建立采购中心、浙江人走出国门设立中国商品城等，都是顺应加速国际资源集聚的市场发展方向的结果。
应该说，经过这段时间的发展，珠江三角洲和长江三角洲基本摆脱了对优惠政策的依赖，初步形成了内部和外部市场资源集聚的良性循环，市场力量在主导这些地区的经济发展，区域集聚效应越来越明显，两大三角洲内部的区域分工也初具雏形，区域中心城市的功能也日益凸现，这正是上海和广州等地进行新的以市场分工为导向的城市发展规划的原动力。从更广阔的发展空间来看，它们未来发展的空间，既取决于与国内其他地区的关系，更取决于在全球化的形势下，它们如何在全球分工中的定位。国际竞争国内化、国内竞争国际化已经在两大三角洲之间展开了。在全球化背景下，两大区域之间的相互学习和良性竞争，有助于中国经济的持续增长。
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