加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础

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一、当前的宏观经济与农村经济形势    在应对国际金融危机的“一揽子计划”中，党中央、国务院高度重视农业，实施了一系列强农惠农政策：大幅度增加对“三农”的投入，积极扩大农村消费，采取有力措施稳定和促进农民工就业，加强粮食生产能力建设和农产品市场调控，着力改善农村民生，积极推进农村改革。在这些强农惠农政策的推动下，2009年，我国农村经济保持了平稳发展的好势头。初步统计，全国粮食总产量1.06万亿斤，再创历史新高，实现了42年来首次连续6年增产，粮食综合生产能力迈上1万亿斤的新台阶。农林牧渔各业平稳发展。农民收入保持较快增长势头，预计全国农民人均纯收入首次突破5000元，实际增长8.5%以上。从2004年至2009年，我国农民人均纯收入连续6年保持6%以上的较快增长速度。
    与此同时，也要看到，今年农业农村发展面临的形势依然十分严峻，继续保持农村经济发展好势头的任务十分艰巨。
    （一）在粮食连续6年增产之后，今年保持粮食稳定发展的难度加大
    一是基数较高。2009年粮食增产主要是面积增加了3200万亩，全年粮食播种面积达到16.34亿亩，平均亩产650斤，均处于较高水平，短期内进一步增产空间很小。二是粮食生产比较效益下降。据调查，尽管2009年我国粮食价格稳中有升，但由于亩产下降、生产成本上升等因素，主产区小麦、中籼稻、大豆等作物的收益均比上年有所下降，特别是农民种粮的比较效益与外出务工相比较低。另外，油料、生猪、奶牛养殖的效益也出现明显下降。三是鼓励粮食生产的政策效应减弱，调动农民种粮积极性受到财政约束。四是一些地方政府忽视粮食生产的倾向有所抬头，气候条件也难以预料。
    （二）粮食等农产品价格走势具有较大不确定性，市场调控难度加大
    从国内看，一方面，我国粮食连年丰收，库存充裕，同时，我国主要粮食品种价格高于国际市场，去年11月份，国内每吨小麦、玉米、大豆的价格分别比国际市场高485元、845元、1027元，价格进一步提高的空间十分有限，粮食价格面临下行压力；另一方面，由于生产成本推动和通胀预期的影响，同时，目前国内大米价格低于国际市场，今年农产品价格存在上行推力。从国际上看，世界经济回暖将拉动需求增长，粮食价格有可能延续去年10月份以来的上升态势。总体判断，今年我国农产品价格走势可能是温和向上的。因此，需要密切关注，做好预案，适时调控。同时，近年来，影响农产品价格的因素较复杂，除基本的供求关系外，还受到石油价格波动、投机资本炒作等影响，价格走势不确定性增加。下一步，随着国内外市场的进一步开放和融合，国内政策的作用也会相应减弱。粮食、蔬菜等农产品价格一头连着农民，一头连着城市消费者，价格调控必须更好地平衡两者的关系。
    （三）在收入连续6年较快增长之后，继续保持农民增收好势头的难度加大
    目前，我国农民纯收入构成中，农业收入占41%，工资性收入约占39%，转移性和财产性收入约占10%左右。由于宏观经济形势的好转，今年，我国农民收入有可能继续保持6%以上的增长，但增收难度也会加大。一是从农业收入看，主要取决于粮食等农产品价格走势，今年农产品价格上涨幅度不会太大，但由于农业生产成本持续上升，农民从农业得到的收入增长有限。二是从工资性收入看，近几年，外出打工的工资性收入对农民增收的贡献率已达到45%左右，是农民增收的主要来源。据统计，2003年-2009年，我国外出务工农民从1.14亿增加到1.52亿人；人均月工资水平从702元增加到1444元。但是，随着结构调整和产业升级进程的加快，农民外出务工的结构性矛盾日益突出，限制了农民外出就业增收的空间。同时，我国经济回升基础还不稳固，特别是外贸出口很难迅速恢复，必将对农民外出务工产生不利影响。三是从财政转移性支出看，在今年财力总体偏紧的情况下，国家对农民种粮补贴等财政性转移支付也难有大幅度增加。
    （四）统筹城乡发展处在关键时期，促进城乡协调发展面临新挑战
    一是近年来我国城乡差距仍在继续扩大。2008年，我国城乡居民收入比达到3.31：1，城乡居民收入差距的绝对值也首次突破万元，达到了1.102万元。从消费看，占总人口近2／3的农村居民购买的消费品还不到全国消费品的1／3，农村居民家庭的恩格尔系数仍达43.7%，城乡消费水平总体上相差10-15年。城乡基础设施、公共服务、社会保障等方面的差距也较明显，这些差距不可能在短期内消除。二是我国正处在工业化、城镇化加快发展的过程中，在市场规律作用下，各类资源要素会自发、本能地向高收益高回报的产业和地区流动。尽管国家在不断增加“三农”投入，但劳动力、资本、土地等生产要素从农业农村向二三产业和城市的流动仍不可避免。如果政府对农业和农村的投入赶不上农业农村资源要素外流的速度，很容易造成农业农村的衰退。三是破除城乡二元结构仍存在许多制度性障碍。统筹城乡劳动就业和社会管理，建立城乡统一的劳动力市场，真正实现公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，仍有许多工作要做。制度惯性、思维惯性和现有利益格局的延续，仍是统筹城乡发展面临的严重桎梏。
    （五）我国农业发展的一些长期制约因素仍然存在，转变发展方式任务艰巨
    农业基础设施总体仍比较薄弱，很大程度上依然靠天吃饭；农业发展方式粗放，物质技术装备水平落后，农业科技贡献率不高，化肥、农药等生产资料的有效利用率较低；人多、地少、水资源短缺等基本国情短期内不可能改变，农业生产经营规模小，组织化程度低；农业发展的资源环境约束进一步加剧，极端异常天气增多，农业可持续发展受到新挑战。同时，国际市场对我国农业发展的影响日益加大，全社会对农产品质量安全提出了更高的要求。这些问题，都需要认真研究，并采取有力措施加以解决。
    二、充分认识做好今年农业和农村经济工作的重要性
    （一）保持国民经济平稳较快发展必须抓好今年的粮食和农业生产
    农业是国民经济的基础，粮食等农副产品价格是百价之基，稍有波动，就会影响价格总水平，进而影响国民经济持续平稳增长。目前，我国粮食产需总体是平衡的，但也存在品种结构、地区结构问题。在三大主要粮食品种（水稻、小麦、玉米）中，特别要关注稻谷，尤其是粳稻的产需平衡问题。由于东北地区水稻减产等原因，去年粳稻价格约上涨9.9%，要引起重视。从长远看，粮食需求呈刚性增长趋势，而资源环境约束日益加剧。今后，我国粮食供求将长期处于偏紧状态。因此，必须坚持立足国内实现粮食基本自给，决不能因连年丰收就过高估计我国的粮食生产能力，决不能因当前粮食库存较多就对长期供求关系产生误判。要时刻警惕粮食连续6年丰收之后可能出现的忽视农业、放松粮食生产的倾向，确保2010年粮食生产平稳发展。同时，要抓好油料、棉花、糖料、生猪等大宗农产品生产，保障“菜篮子”产品供应和市场稳定。
    （二）实现扩大内需方针和农村全面小康目标必须重点抓好农民增收
    中央经济工作会议明确提出“要更加自觉、更加主动地坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针”，这既是今年促进经济平稳较快发展的重要抓手，也是我国需要长期坚持的基本方针。扩大国内需求，从城乡看，潜力在农村；从地区看，潜力在中西部。我国农村人口多，消费水平低，市场潜力大，扩大农村需求是拉动内需的关键举措，而扩大农村需求的核心是增加农民收入，更大程度地改善农村民生。2020年，我国将全面实现小康社会。从这一奋斗目标来看，必须始终把促进农民增收作为“三农”工作的重点。2008年，我国全面建设小康社会的总体进程已经达到74.6%，但农村全面小康实现程度只有48.2%。在国家统计局确定的18项农村全面小康指标中，农民收入指标所占权重达20%，是权重最大、最重要的指标，但2008年农民收入指标实现全面小康的程度只有36.3%，是农村经济发展指标中距全面小康目标差距最大的。中央反复强调，没有农民全面小康，就没有全国人民全面小康。因此，必须千方百计促进农民收入较快增长，切实做好主要农产品价格调控、促进农民外出务工权益保护等重点工作。
    （三）调整经济结构、转变发展方式必须加快推进现代农业建设
    调整经济结构，转变发展方式，是今年及今后一个时期国民经济发展的中心任务，农业是其中的一个重要方面和组成部分。加快建设现代农业、转变农业发展方式是关键环节。一是从产业结构调整的全局看，在提升第二产业，加快发展第三产业和战略性新兴产业的同时，要重点加强农业。农业承担着保障国家粮食安全和主要农产品供给、促进农民就业增收、改善区域生态环境等多种功能，是国民经济中最重要的基础产业。中央反复强调，没有农业的现代化，就没有国家的现代化。因此，必须坚持农业现代化与工业化、城镇化协调推进，坚持走中国特色的农业现代化道路。二是从农业自身看，转变农业发展方式已迫在眉睫。我国农业正处在从传统农业向现代农业转变的关键时期，必须尽快把农业发展转变到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，不断提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率。要抓住今年中央继续实施积极财政政策的有利时机，进一步加大“三农”投入，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，继续推进农业结构调整，提高农业可持续发展能力，增强发展后劲。
    （四）在破除“二元结构”的关键时期必须在统筹城乡发展方面取得新进展
    党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，城乡二元结构是阻碍农村改革发展的基本矛盾。新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。当前，统筹城乡改革已经到了触及深层次利益结构调整的关键阶段，打破城乡分治体制、拆除城乡分割樊篱，必须坚定信心，抓住时机，顺势而上，加快建立城乡经济社会发展一体化新体制的步伐。当前和今后一个时期，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户，作为推进统筹城乡的突破口。
    三、进一步明确2010年农村经济工作的基本思路和工作重点
    根据中央关于今年“三农”工作的部署，2010年农村经济工作总的思路是：全面贯彻落实中央关于“三农”工作的决策和部署，紧紧围绕“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”这条主线，按照“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的要求，处理好“三个重要关系”，重点抓好“五项工作”，为巩固和发展农业农村经济好势头作出更大贡献。
    所谓“三个重要关系”，是指农业农村经济与国民经济的关系、项目建设和重大问题研究的关系、解决当前突出问题与谋划长远发展的关系。处理好这三个重要关系，既是近年来农业和农村经济工作实践中得出的宝贵经验，更是新时期进一步做好农村经济工作、全面履行好工作职责必须坚持和把握的重要方针。处理好农业农村经济与国民经济的关系，就是要有大局观，把农业放到整个国民经济的大循环中，把农村发展放到构筑新型城乡关系的大战略中，把农民增收放到国民收入生产和分配的大格局中统筹考虑；处理好项目建设和重大问题研究的关系，就是要虚实结合，以虚带实，通过重大问题研究为新时期的项目建设打牢基础，在继续增加资金投入、搞好项目建设的同时，更加注重重大问题研究和制度建设，提高投资安排、项目建设的经济效益和社会效益；处理好解决当前突出问题与谋划长远发展的关系，就是要远近兼顾，一手抓当前，一手抓长远。在做好当前各项工作，切实解决近期农村发展最急需、农民要求最迫切的突出问题的同时，加强对“三农”长远发展战略和政策的研究，注重制约“三农”发展的深层次问题，从健全制度、强化基础等方面下工夫，及早谋划长远发展。

作者：国家发展和改革委员会副主任 杜鹰 来源：《宏观经济管理》2010年第3期

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关键词：农村发展 统筹城乡 国家发展和改革委员会 中央经济工作会议 农民人均纯收入 基础 农村 农业 城乡 夯实