公平思考农民工养老保险困境

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   虽然没有精确的官方统计，不过从各种报道可以看出，农民工总数约为1.5亿。一般来说，这一数据并不包括近年来新增的失地农民。据统计,1987 年至2000 年国家建设占用耕地3395 万亩,导致5000 万农民失去土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2010～2030 年间全国被占用耕地将超过5450 万亩,预计失地农民将超过7800 万人。这样算起来，农民工总量要超过2亿。农民工这个特殊群体是我国工业化、城市化和现代化建设的巨大推动力量，为我国由传统农业文明向现代工业文明的过渡做着突出贡献。然而，社会保障制度改革20多年来，与农民工联系密切的养老保险改革仍步履维艰，究其困境根源，主要有以下方面：
    （一）捉襟见肘的尴尬经济局面是农民工放弃福利权利的根源。市场经济中，乡村传统的生产力水平无法与城市现代化生产力水平竞争。农民前期家庭经济积累难以支持现代文明对生产效率的要求和现代水平的消费。跨地区的经济猎寻虽然释放了土地中的隐性失业人群，但异地的就业发展由于主客观原因始终缺少可持续保护机制，这使得摆脱土地束缚的农民工一旦丧失就业能力或者碰上经济不景气，随即会陷入个人的支付危机，导致生活步履维艰。
    农民工有限的收入在养家糊口的前提下，还要拿来改善住房，置办家具，供孩子上学。异地的就业的确提高了农民工的收入，但这种收入最终也只是与不断升高的物价相抵靡。再者，社会的发展也增加了个人遭遇的各种风险，农民工偶尔的储蓄会在他们利弊权衡的影响下偏向那些近期更易出现的风险（如疾病、孩子结婚等)。
    拥有土地的农民工尚且如此，失地农民的状况同样凄惨。农民因征地而失去土地后，尽管国家依法给予了安置补偿费，但补偿费用在农村集体经济组织和农民之间分配往往不甚合理，况且补偿标准普遍较低，广大失地农民生活难以有持续性的保障。此外，各种安置工作不到位，相关社保政策的缺失，失地农民只能在城市化的洪流中跌跌撞撞。
    社会保险的典型特征：个人靠有限付出换取社会力量以抵御风险。如果收入宽裕，很少人会主动放弃享受福利的权利。特别是养老保险，十几年的个人缴费换来的将是稳定的老年生活。如果不是现状艰难，谁都愿意有针对性的参保。但任何需要个人拿限期收入进行投入的政策都将受到个人经济能力的掣肘。即使农民工有参加社会养老保险的意愿，也只是缴投低档保金。一般来说，社会保险采取多缴多得，少缴少得的原则。这样，城乡居民未来享受的社会保障权益差距明显。而社会保障的待遇差别无疑会进一步加剧马太效应，导致贫困积累。政府如不注意，那么建立和谐社会的口号中将充斥杂音。
    （二）割裂的劳动力市场和灵活性缺失的养老保险制度。
二元结构严重制约着我国的农业现代化、城镇化的发展，使得城乡差距越来越大。在城乡分割的二元经济体制下，形成的上层建筑也有着明显的二元分割性。长期以来的城市优先发展战略，造就了畸形的城乡有别的社保制度，城乡之间的待遇鸿沟较长时间暴露着社会的不公平。
     以户籍二元化为特征的社会经济制度在计划经济时期确实发挥了作用，但在市场经济条件下，已经严重阻碍了生产要素（尤其是劳动力）的优化配置。这就导致进入城市就业的农民工不能够与城市职工同工同酬，享受同等待遇，社会保障也难以覆盖到他们。这种二元化的社会经济制度使得他们备受歧视（连现有的失业率也只是统计城镇职工的登记失业率，并不包括农民工在内）。
    劳动力自由流动以来，建立在户籍制度之上的二元结构面临着严峻挑战。而这种对原有制度的挑战正是靠新出现的游离于城乡之间的农民工的尴尬境遇推动的。上层建筑（如社保制度）的变动有着明显滞后性，但如果仍要僵化不变，必然有碍市场经济的深层次推进。实际也已证明，如果养老保险制度不将新出现的农民工纳入覆盖范围，必然影响经济建设的进程。落后的旧有制度改革愈是缓慢，阻碍的表征愈加明显。
    由于农民工职业的不稳定性，需要经常变换工作城市，他们的社会保险关系转移接续、子女教育等的解决较为困难。为此必须进一步加快户籍制度改革步伐，打破劳动力市场的城乡分割，消除劳动力市场发展的体制性障碍，消除那些针对农村劳动力进入城镇就业的歧视性政策和非均等的国民待遇，逐步打破正规部门和非正规部门就业者的身份界限，实现人口的无障碍流动，促进劳动力在城市和农村之间顺利流动，使劳动力在公平的基础上竞争、择业。
    难以稳定就业是农民工向城市易位、变为市民的最大障碍。各地千差万别的社保政策更加剧了这种易位的困难程度。大多数省份社会养老保险的省级统筹是通过建立省级调剂金制度来实现的，即由省级相关部门根据各县、市基金收支状况进行调剂。很明显，这并没有实现养老保险基金全省范围内的统收统支。
    2010年以前，即便个人账户能在各省、各地之间自由流动，但根据规定，农民工变换工作时虽可以退保，却只允许带走个人账户的缴费金额。农民工基本养老保险统筹部分则留下。这无疑是农民工养老保险权利的损失，而损失掉的权利（社会统筹部分）客观上却补充了当地的社会保险基金，弥补了当地的资金缺口。2010年以后农民工养老保险关系可以在全国范围内实现转移和接续，但对于那些已经缴费很多年而又退保的农民工来说，由于对他们丧失掉的统筹部分基金如何弥补没有新的规定和指导细则，这部分人重新参保时无疑顾虑较多。
   （三）碎片化的社保格局造成公平和效率的双重损失
    社会保障之所以被当今世界推崇，并不只在于“保障”二字。不患寡而患不均的社会心理决定一项制度能否有效更取决于“公平”二字。公平的价值诉求根源于社会成员的愿望，政策只是这一愿望的外在形式。因此，社会保障政策的出台和实施更应注重“社会”这一价值的体现。如果单纯出台加剧“碎片化”格局的社保政策，那么不公的群体间待遇差别、有无的群体间待遇质别，最终只会酿就矛盾的加剧和效率的损失。覆盖不全面的社会保障政策在公平和效率双视角的考量下都将是失败的。
    养老保险制度的变革也并非简单设计出针对新出现群体的狭隘条例，否则，只能是脚疼医脚、头痛治头的片面改良（甚至称不上改良)。社会保障是一个整体，虽然由于发展带来的不均衡利益格局使得目前建立一个大一统的社保制度困难重重，但也不能仅仅将新增群体纳入“保障”体系就草草完事。政府如果仅仅用“碎片化方式”来追求保障范围的全面化，那么所谓的“社会保障”只能是个零散的“群体保障”系统，“社会”应有的系统化内涵远不能体现。碎片化的社会保障最终只会导致公平正义的碎片化、矛盾的分散化。那样，企图实现公平继而追求效率的社会保障动机也只能是空谈。所以，农民工养老保险问题的解决不仅仅是一个从无到有的过程，更应是各种配套措施、各种离散化制度走向整合的过程。
   （四）权利背景：农民工权利地位的失衡和政府承担责任的不均等。
    阿马蒂亚·森曾经说过：贫困不仅仅是经济上的，更重要的是权利被剥夺。长期以来，农民工几乎丧失了参政议政的权利。农民工是改革开放以来形成的新的社会阶层和特殊群体。在现实生活中，农民工在一些方面属于弱势群体，承受着许多不公正的待遇，许多合法的权益得不到有效保证。这主要由于他们的政治权力缺失，即他们缺乏利益诉求的途径。可以说，以农民工为代表的弱势群体因为不能享有相应的权利（起点不公平）只会在市场竞争中变得更加弱势。
    以选举为例，全国人民代表大会是我国最高权力机关，是公民实现政治参与的主要途径。然而占人口70%左右的农民所产生的全国人大代表占全国人大代表的比例还不到9%，农民工代表就更少了。十一届全国人大代表中农民工代表只有三人，可见农民工缺乏利益的伸张平台。在最能体现民主的《选举法》中，农村居民与城镇居民每一代表所代表的人口数为4：1，显然有失公平。农民工在政治生活中的劣势，可见一斑。欣喜的是，《选举法》就要做出修改，明确规定农村与城镇每一代表所代表的人口数将变成1：1。农民工的政治地位提高以后，我们希冀着他们能用这种途径争取更多的合理权利。
    养老保险的责任主体：政府、企业和个人。政府由于拥有其他主体不具有的资源、行为能力和优势，使得它在责任体系中处于核心。政府能够利用手中的各种资源（尤其是权力资源）承担起养老保险的立法、财政、管理和监管。因此，养老保险制度的完善与否，很大程度上取决于政府责任是否到位。
具体来说，政府承担立法责任的滞后性是制约我国农村以及农民工社会养老保障制度建立的重要原因。相对于整个国家社会养老保障法律滞后的现实而言，农村社会保障立法很长时间是一片空白。社会保障制度改革20多年来，尚未有一部完整的社会保障法出台。城市尚可以用政策、法规和条例来代替法律，而农村、农民工却长期处于制度覆盖的盲区。此外，财政出资责任的缺失也是农民工社会保障制度建设滞后的又一重要原因。据有关统计，在我国财政资金的分配比例中，社会保障支出所占比例仅为10%左右，远远低于西方发达国家水平。而这仅有的10%的资金投入，绝大部分也都给了城镇居民。所以，我们没理由怀疑，政府有时正是不公平的制造者。这无疑也表现出政府在承担社会保障责任时的不均等。
   （五）主客观原因造成的农民工狭隘的风险意识
    多数农民工没有针对长期风险的防范意识，缺失的群体利益谈判机制降低了农民工维权的可能性。他们多数会认为倘若收入没有了，哪里还谈得上为未来储蓄。特别是失地农民——土地没有了，后路被切断，在激烈的市场就业竞争压力下，干完活，领了工资就是生活可以持续下去的最大保障。
    客观上看，农民工主要从事脏、累、重、艰的工作，这些工作的风险总额远高于一般工作，一旦遭受风险（老、弱、病、残），农民工受到的打击将使得本已拮据的生活变得更加艰难。但教育水平相对低下的农民工对这些信息并未有全面的了解，只看重眼前利益的经济视角往往使得他们难以度过未来的“风险岁月”。
    外出打工的农民工多是身强体壮的年轻人，需要连续缴费15年才能收益的社会养老保险给不了这些人利益诱惑，对生活的美好憧憬掩盖了他们对未来生活的不确定性预期，他们自认为通过年轻时期的艰苦拼搏，足以换来一个无所担忧的老年生活。于是，这种想法消弭了他们参与社会养老保险的动机。
    此外，由于我国长期以来养老保险制度的不完备性，并没有在众多的农民工中形成一群稳定的制度受益对象，亿万的农民工还没有见到足以令他们产生“效仿”冲动的受益群体。长期嬗变的制度、漏洞频出的章条、相互推诿的机构早让广大农民工丧失参保的信心。（转自经济观察报）

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