浅析我国农村土地所有权的归属

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摘  要；农村问题最根本的就是土地问题，而解决土地问题最终都要归结到所有权的归属问题上来。本文从介绍当前我国农村土地所有权的归属——集体土地所有权出发，分析了集体土地所有权存在的一些问题，探索了农村土地所有权归属的几个不同的方向，最后指出国有化应作为农村土地所有权的归属。    关键词：集体土地所有权，归属，国有化
    土地是最宝贵的自然资源和资产，是人类社会赖以生存、繁衍和发展的物质基础。土地对于农民的重要意义更是不言而喻，如何规划利用管理好农村的土地资源和土地资产，关系到农民的生存发展问题、关系到新农村建设的大局问题、关系到农村社会的长治久安和可持续发展问题。因此，解决好农村土地问题是解决“三农”问题的根本，而做好这项工作，首先必须厘清当前农村土地所有权存在的问题及其最终应归属何方。
    一、当前农村土地所有权的归属——集体土地所有权
    我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。” 《物权法》第58条规定“：集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；”第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《土地管理法》第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由以上法律规定可以看出，农村土地的所有权人是集体，我国农村实行集体土地所有权制度。
    建国后，我国的农村土地所有权制度经历了四个发展阶段，第一阶段是耕者有其田的农民私有的土地所有权制度，第二阶段是农民私有，集体统一经营使用，第三阶段是集体所有，统一经营使用，第四阶段是集体所有，家庭承包经营。我国的集体土地所有权制度正处于集体所有，家庭承包经营阶段，其与当前社会经济发展的不适应性日益凸显。
    二、集体土地所有权存在的问题
    一是集体土地所有权的性质不清。当前，关于集体土地所有权的性质，我国法学界主要有三种不同观点。其一认为，集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权其二认为，我国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产土地享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产土地应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。[1]一项科学而先进的权利运行制度的构建应当建立在对其性质的准确认知之上，而不同学者对集体土地所有权的认知差异反映了集体土地所有权本身构成及影响因素的多样性。这种多样性直接影响到法院对具体案件的审理，而立法机构也不能通过立法的方式明确集体土地所有权的性质。[2]
    二是作为集体土地的所有权人的集体如何界定？根据我国相关法律规定，享有集体土地所有权的集体有 “乡（镇）农民集体”、“村农民集体”和“农村集体经济组织的农民集体”，这些带着鲜明的行政标签的基层组织如何能成为土地所有权这种私权的主体？乡（镇）作为一级政府，如何与作为土地所有权主体的乡镇农民集体以及代表集体行使所有权的乡（镇）农村集体经济组织相分离？作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”的自治权力和作为集体土地所有权行使的权力有什么不同？这些问题理论上至今也没有达成共识。笔者认为，农民集体根本不能作为一项民事权利的主体，根据民法理论，民事主体具有独立法律人格、能够独立享有民事权利和承担民事义务，其主要有自然人和法人两种，此外作为主权者的国家也是一种特殊的民事权利主体，而“农民集体”不是法律上的概念，它是传统公有制理论在政治经济上的表述，只是描述了我国现阶段的一种农村社会经济组织形式，“农民集体”即非个人，也非法人，将“农民集体”一概视为一种独立的权利主体，这在理论上和实践上都是难以成立的。综上，集体土地所有权存在主体难以界定的问题。
    三是在当前集体土地所有权制度下，难以发挥土地的效率价值。我国的集体土地所有权不是商品经济的产物，而是政治运动和国家公权力推动而成，在这种情况下，因缺乏激励机制，集体化在一定程度下导致了效率的低下。此外，由于土地具有资源与财产的双重属性，这就要求我们追求公平与效率价值的统一性，而我国的集体土地所有权所追求的价值目标从来不是私权的效率价值，而是土地资源属性决定的农民生存保障的价值。
    四是集体土地所有权全能不全。根据民法物权理论，所有权是最完整的物权，是对所有物的完全支配权，具有占有、使用、收益和处分的权能。然而，我国的集体土地所有权，虽名为所有权，却没有所有权之实。主要表现在以下两个方面，一是集体土地所有权的最终处分权属于国家，集体土地所有权实际上由国家控制，最典型的就是国家几乎可以不受限制的征收集体的土地。二是集体土地所有权的收益权能残缺。在现行的土地征用制度下，国家征用集体所有土地时，给予农民集体的补偿既不是地租，更不是土地的价格，仅仅是象征性的给予补贴。相反，国家支付廉价的征地补偿后，将所征土地的使用权再有偿出让给使用者，政府因此获得了高额收益。
    三、探索农村土地所有权的归属——国有化
    从上文的分析来看，集体土地所有权制度存在诸多的问题，已经失去了其应有的价值，不利于农村社会的经济发展，必须对其做出变革。当前，在围绕集体土地所有权的存、改、废所进行的长期争论中，学界已逐步形成了以下四种观点：（1）取消集体土地所有制，实行农村土地私有化；（2）取消集体土地所有制，实行农村土地国有化；（3）部分取消集体土地所有制，实行农村土地的国家所有，集体所有和农民私人所有三者并存或其中两者并存；（4）保留集体土地所有权，对之加以完善。[3]
    农村土地的“私有化”方案，就是把农村土地统统分配给农民个人所有，这种方案的出发点是要使农民或得最充分最坚实的权利。笔者认为，其无法实现。首先，它不符合我国所实行的社会主义公有制，必然会遭到意识形态的谴责和宪法的限制。其次，它无法保障土地资源的有效配置，也会因遭到无地农民的反对而曾达施行的成本。此外，在实行私有化后，很可能会出现土地过分分化和土地兼并的现象，这些都使得该方案的可行性大打折扣。
    集体所有权的改良方案，就是在不改变当前集体土地所有权的前提下，尽量给农地使用权形成物权的空间，并尽量减少所有权对其行使的限制。这种改造似乎可行性比较强，是一种现实的选择，但现实往往意味着妥协，该方案也存在着诸多的缺陷。首先，“集体”的概念很难界定，其与成员之间仍然存在着一种理论上“说不明”实践上“分不清”的关系。其次，过于零碎的集体土地所有权单位既难以满足规模化生产发展的需要，也无法实现法律固有的公平正义的价值目标。第三，国家不可能也不应该把集体土地所有权“做实”。[4]这会导致一系列的社会问题，如：耕地保护问题、贫富差距问题、城市规划和建设目标难以实现的问题等等。第四，改革集体土地所有权不同的学说，如“合有说”、“成员共同所有说”、“新型总有说”、“股份合作说”，也说明集体土地所有权经过五十多年的发展仍难以定性，而且还不断暴露出新的问题。因此，笔者认为，完善并非出路。
    既然农村土地私有化难以实现，而完善集体土地所有权又有诸多的问题无法解决，所以，笔者认为，对于农村土地所有权的归属问题，其最好的出路应该是国有化。理由有以下几点：
    第一，土地独特的社会经济属性决定了农村土地所有权国有化的归属方向。一方面，土地是人类生存和发展的根本，是最基本的生产资源和最必要的生活资料，因此，土地的使用具有极强的社会性，它不仅涉及使用者个人利益，也涉及到社会公共利益。另一方面，由于土地是有限的资源，不可再生，而随着人口的增长和经济文化的发展，人类对土地的需求不断增加，土地资源的稀缺性变得日益严重。由于这两方面的原因，国家必须对土地的利用加强宏观管理，而做到这一点最好的途径就是实行土地国有化。
    第二，农村土地国有化是确保粮食安全、打造可持续发展农业、实现农村土地效益最大化的有效途径。粮食安全不仅仅是一个经济问题，更是一个涉及国家主权独立的政治问题，它要求国家必须加强对土地的统一管理与保护，使得国家具有一定的粮食生产能力。打造可持续发展农业是保持农村经济乃至整个国民经济持续增长的关键点，而这也需要对土地有一个宏观长远的规划。土地私有化无法解决这些问题，而现行的集体土地所有权注重追求公平而牺牲了效率，妨碍了土地的规模化经营，也阻碍了农村生产力的发展。
    第三，实现农村土地国有化，能够使土地资源分配和土地利益分配在全国范围内更加公平。土地有肥沃贫瘠之分，这必然导致会不同地区农民的贫富差距，而众所周知，土地不仅仅是一种财产，更是一种珍贵的资源，土地作为资源的收益应该属于全社会所有，国有化能够最大限度的实现土地资源利益的公平分配。
    第四，农村土地国有化是对地权扭曲的矫正，有利于分清国家、集体、农民个人之间的权利义务关系。从上文的分析来看，农民集体从来都没有真正成为农地的完全所有者，集体土地所有权实际上是介于国家与农民个人之间利益分配的中间地带，其与国家、与农民之间的权利义务关系混乱，没有发挥应有的作用。一方面，由于集体不能与国家对抗，其对农民权益的保护必然弱化，另一方面，集体自实行家庭承包以来，特别是免除农业税以后，集体作为经济组织无权无钱，功能严重衰退，集体所有权必然淡出。实行地权国有化以后，国家可以直接与农民通过合同明确权利义务关系，避免了现行了地权结构中权利义务的失衡所带来的危害。
    四、结语
    土地作为一种不可再生的稀缺资源，关系到人类的生存发展，国家必须加强对土地的宏观调控，保护有限的土地资源，提高土地资源的配置效率。土地所有权国有化给这种管理提供了正当理由与方便，因此，将农村土地国有化是时代所需，大势所趋。当然，地权制度作为一项基本制度，事关重大，所涉内容纷繁庞杂，其与法学、经济学、政治学、社会学甚或统计学、人口学都有着密切的关系，需要各学科共同研究。
    参考文献：
    [1] 温世扬。集体土地所有权物权形态剖析[J].法制与社会发展，1999，（2）。
    [2] 刘俊。土地所有权国家独占研究 [M].法律出版社，2008.
    [3] 王卫国。中国土地权利研究 [M].中国政法大学出版社，1997.

作者：余玲玲 来源：《南腔北调》2010年第1期

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关键词：土地所有权 农村土地 所有权 集体经济组织 中国政法大学 浅析 农村 土地所有权

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