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一篇旧作，发在《经济学消息报》上，拿来充数。
产权明晰是有效宏观调控的基础
张志鹏
（南京大学商学院 210093）
摘 要：市场化条件下的宏观调控与计划经济条件下的调整整顿的一个重要区别就是产权基础不同。中国的经济改革以地方政府为主导，在增强地方经济活力的同时也潜伏下了投资冲动与宏观经济波动的难题。由于缺乏明晰的产权基础，中央政府的宏观调控政策只能使用行政手段。分析表明，只有在土地、资本等重要资源产权明晰化后才能实现市场化的宏观调控。
主题词：宏观调控 产权制度
2004年10月底，在宏观调控取得了良好效果之后，人民币利率终于作出了调整，这似乎表明货币政策这一重要工具在中国宏观经济调控中只能起到“亡羊补牢”的作用。在宏观形势好转之后，留下的不仅是大量的“半截子”工程和惨重代价，而且也留下了许多需要深刻反思的问题：为什么中国的宏观经济形势容易出现大起大落？为什么中国的货币政策与财政政策难以收到预期的效果？为什么在市场化改革二十多年后仍然要依靠行政以及组织人事手段来调控经济运行？在逐步解答这些问题的时候，可以发现一个重要的启示，即市场经济的宏观调控是建立在特定的产权基础之上，忽视了产权制度的改革，就无法实现市场化的宏观调控。
一、中国改革的地方政府主导模式在促进经济竞争活力的同时，也潜伏下宏观调控的难题。
国内外研究者对中国渐进式经济体制改革的成功提出过多种解释，有一点是大家都同意的，那就是分权化在其中起了关键作用。分权，一类是由中央政府向地方政府的分权，另一类是由政府向企业或家庭的分权。钱颖一教授将这种分权称之为“维护市场的经济联邦制”。这种经济联邦制的作用是引入了地方之间的竞争，促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素，促使地方政府在财政上慎重从事。钱颖一看到了分权化对于推动中国经济改革和为中国经带来的巨大利益。认为这是中国检斤式改革获得成功的关键。
无独有偶，另一位杰出的华人经济学家张五常先生在68岁时发表的“还不是修宪的时候”一文同样总结中国改革的成功经验在于地区经济竞争活力。他发现中央政府把承包合约的理念与权力下放一起广泛伸延，做成今天的满是竞争活力的地区组织。当地区承包上缴后，中央政府对地区的经济发展管得很少，地方政府对区内资源的操纵有很大的自主权力。非私有土地的使用权与转让权基本是在地方政府的手上，而土地带来的收入地方政府有相当明确的界定分成。一区招徕有道，私营的工商业税收多，发展土地得法使卖地值钱等，地区政府上缴后的分成所得也提升。这导致各区竞争抢客，竞争工商业发展。
张五常的深入分析表明，地区竞争的直接目的是分成的金钱收入。为了争取这收入，各地政府就需要在清洁、治安、文化环境等方面下功夫，以招徕投资和消费。这从近年来音乐演奏厅、美术展览馆之类在国内纷纷出现可以证实。当然，为了竞争，各地政府也要鼓励本地企业的大力发展，为他们提供优惠的税收、土地及其他政策支持。
然而分权化与地方政府主导的地区经济竞争为中国经济改革开放提供了持续的推动力，成为一个独特的转型经验。然而，我们在看到了这一制度安排的收益时，这一制度安排也暴露出高昂的制度费用。例如，钱颖一指出分权化会伴随着许多不容忽视的问题，如腐败、通货膨胀、宏观经济不稳定以及诸侯经济等。张五常也指出，绝大部分的地区竞争是好的。有些不好，突出的是地方保护主义和不正当竞争。另一个更为重要的问题，是在竞争中失利的地方政府可能要在财政上出现大问题，如果是地区法定公司，该区的政府可能破产。事实上，国家发改委投资研究所专家王元京认为，由于此次投资主要由地方政府主导，尽管他们可能没有直接出资，但有土地做抵押，或者有其他担保的形式。但目前的高固定资产投资增长率不仅意味着一种金融风险，也可能带来地方财政风险，地方财政风险甚至可能超过银行的信贷风险。可以说，地方政府与中央政府的博弈成为中国经济大起大落的关键性原因。
两位华人经济学家的分析准确地预言了今日中国问题，这次宏观调控的困难竟然早已蕴涵在改革的成功经验中了。因此，如何降低制度费用或者制度之害就成为今后深化改革的着眼点。
二、缺乏有效的微观产权基础导致了货币政策的失效，行政调节成为代价巨大的无奈选择。
与十年前的“软着陆”相比，中国国内市场发育水平和中国经济的市场化程度有了很大改变，这一事实被越来越多的国家承认中国市场经济地位而确认。十年间，中国大幅度地改革了财政体制、金融体制、外汇管理体制，调整了所有制结构，并将保护私人财产的条款写入了宪法。在这个过程中，绝大多数产品的价格由市场调节。
同时，还可以发现，这一轮的经济过热并不可怕，3%的通膨率远低于1992-1995年连续20%左右的高通膨率，房地产投资热相对于十年前的开发区热也是小巫见大巫。但相同的一点是，政府在调控手段上都采取了强有力的行政调节，市场价格调节手段依然难以起主导作用，对于这一做法的批评随着江苏铁本事件的出现而不断升级，学者们指责这是对市场的不“信任”，是改革进程的倒退。有人指责行政干预的荒谬：“这是用计划经济来管市场经济，期望市场照自己的意志走，而资本本身是逐利的，哪里有利润就往哪里去，投机是市场的必然表现，不是个人或地方意志管得了的。”他们认为，行政命令永远教不会人们市场经济，却具有全方位地毁灭整个市场化进程的能力，人为改变市场规则，毁坏信用基石，扰乱了基本的市场秩序；直接冲突于人民的经济自由权和财产权，违背了市场经济的最基本信条。
对行政调节的批评还在于此轮的投资热潮跟以往不同，即市场发育带来民营资本参与的热情和实力都非常高涨，同时也带来了盲目性，但对他们的调控，传统的方式显然不合时宜。令人深思的是，当中央政府一系列价格调节措施出台时，市场并没有为利益导向所动。从一定意义上来说，拿起旧的行政手段实在是对价格手段的一种无奈的替代。这是因为纯粹的经济手段在市场传导机制仍很不完善的中国见效很慢，而行政手段则可以利用它的强制性迅速见效，进一步来说，纯粹的经济手段在中国是很少见的，任何经济手段的背后都会有一只或者几只行政大手在推波助澜。
首先，价格调节对于地方政府推动的投资热潮约束不大。按照国家发改委的统计，房地产开发、钢铁、电力、城建、化工等五个行业的固定资产投资增长额占全社会的58.8%，而这些都是国有企业相对集中的行业，以往发展迅猛的集体企业和其他形式企业的利润增长却显得相对滞后。在国家投资中，地方政府投资又占主导，2004年前两个月，中央项目投资增长率为12.1%，而地方项目投资增长却高达64.9%，换句话说，本轮投资浪潮主要是由地方政府主导掀起的。地方政府有足够的积极性来执行中央的政策吗?回答是否定的。实际上，地方政府往往具有"舍大家顾小家"的倾向，"上有政策，下有对策"是常态。对于国家的政策，各地在执行上都不同程度地存在规避行为，因为各地都有招商引资、发展地方经济的压力。这些规避行为会在很大程度上抵消一些政策效果。
其次，不完善的市场使宏观调节大打折扣。有人称现在既然要搞市场经济，“就要相信市场”，行政手段是对市场的不信任。然而，这个“市场”的现状却是：“土地近乎免费，资金靠银行，赚了是个人的，赔了是社会和银行的，属于典型的不负责任的做法”。在这一难以让人“信任”市场运行的背后则是各种利益集团的牵制和博弈。事实上，我们的市场经济离“完善”还有很大距离，别的国家用上百年建立的体制，我们是无法用二十年就完成的。正因为如此，中国政府就难以象格林斯潘那样轻松自信地掌控货币政策了。由于体制转轨尚未完成，计划经济在一些行业内的惯性依然强大，行政手段现阶段仍将在宏观调控过程中起到相当大的作用。
再次，价格调控对于民营企业投资的影响不大。如果说国有企业缺乏硬约束，为何民营经济也不受价格杠杆的左右？据对一些钢铁投资增长最快地区的调查显示，许多企业家之所以积极投资钢铁等行业，一方面是市场价格走高，另一方面是地方政府在土地、税收、基础设施等方面的倾斜政策。因此，在企业家看来，当前投资钢铁等行业确实是见效快的投资，目前6·5毫米的线材要卖到3000多元一吨，如果是年产100万吨的钢厂，年收入就是30个亿，而投资只有10个亿，连建设带达产两年就可收回投资，资金回报率是100％，为什么不干？这就是民营企业的投资逻辑。这样的投资回报率，即使采取审批管制等措施，依然还有一些地方设法投资钢铁。至于几年后如果市场会不景气，他们的打算就是干几年赚了钱后再转产，反正已经收回了投资。
分析似乎表明，无论是国有企业投资冲动还是民营企业的投资热潮，其根源都在于地方政府对经济增长的主导，这也恰恰造成了价格调节难以奏效，而使用旧的行政调节手段却正是“治疗”这种政府投资热的“良方”。既然地方政府似乎是调控的难点，为何不改变地方政府主导经济增长的格局呢？原因在于地区经济竞争与地方政府主导投资恰恰是中国经济改革成功的关键经验。
三、深化土地、资本等重要生产要素的产权改革，才能构建起有效的宏观调控基础。
层层分权的地方经济竞争模式本身就是一种制度安排，这一制度安排有其利也有其害。如何才能使这一制度尽可能地趋利避害呢？答案是多方面的。一种观点认为应增强中央政府的权力和制度供给能力。如钱颖一认为问题的关键在于，中央政府不能稳定地提供或控制一些关键的全国性公共产品，如货币体系、统一市场、商业法规和一个独立的司法制度等。一个重要的全国性公共产品——统一的货币制度——的欠缺，使得地方政府能找到路子搞到资金，从而使得全国的货币供应不断地趋于膨胀。张五常也强调应总结这一制度中产权安排的经验并体现在宪法中。另一种观点则认为应将权力更多地向地方政府分散，使其具有自我调控经济运行的积极性。有人提出，中国的宏观调控之所以出现问题，恰恰就在于，中央的权力过大，而地方的权力过小，地方政府不得不通过一些变通的办法来寻求地方利益的保护。适当分权才是解决当前经济问题的有效途径。
无论是强调集权还是分权，问题的关键在于哪一种结构能够更好地保护产权。例如，国土资源部部长孙文盛提出，要积极、准确地把握运用土地政策参与国民经济宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”。而有人则认为，如果地方政府缺乏明确的财产权，地方的一切财产都有中央政府来支配，那么，违法批地的现象还会出现。只有当地方政府拥有一部分财产权，并且可以自主支配自己财产的时候，类似于伙同不法商人套取国有银行资金的现象才会减少。
我们反观这次投资热潮，认为问题的要点不在于产权最终属于中央政府还是地方政府，而是在于土地、资金这些重要资源的产权主体仍然不完全。只有产权最终归个人所有，对其的保护才会最大限度地提高资源配置效率。例如土地归村民小组所有，农民并无绝对的所有权，这就造成江苏铁本这样的企业能够以极低的代价来“圈地”，如果农民的土地产权无法受到政府的随意侵犯，则民营企业的投资会在面对高额土地成本时三思而后行的。国有商业银行的资金流向同样受到地方政府的左右，资料显示，从1998年至2001年，银行体系对政府部门的净债权以平均每年61.6%的速度增长，而对企业债权增长平均是每年10.4%，也就是社会信用总量是向政府倾斜。而且在2003年以后，银行对政府的授信基本上也是失控的。这种不计资金成本的投资行为恰恰反映了有效产权的缺乏。虽然宪法里已经明确了对私人财产的保护，已经颁布了土地管理法、商业银行法、公司法等一系列的法律。这些法律在市场准入、土地管理、银行信贷等各个方面对国有资产的配置进行了非常明确的规定。但是产权本身的不完全使这些法律规定难以落到实处。
上述分析表明，要构建中国经济均衡运行的微观基础，深化产权改革仍是重点。分权化和承包制将产权逐步推进到私人手里，但这一过程并不完全。在农村，土地仍保留在村民小组的名义下，在城市，银行、电信、电力等一大批产业的产权仍由政府掌管，而委托—代理的难题必然导致产权的缺损。只有产权改革最终推进到个人，中国的市场经济才算有了完善的基础，宪法对私人产权的保护才能成真。
文化观念是制度之母，平等、民主的理念是市场维护之本。深入地说，产权最终要看其所有者自己来努力保护的，只有自己去为产权保护做出努力，法律才会提供保护。当前中国的产权改革不仅要在法律上提供依据，更重要的是要为农民和民营企业主的利益偏好、利益诉求能够得以体现，这是一个较长期的观念更新和认识变迁的过程。市场经济的发展是建立在人的发展的基础之上的，如亚当•斯密论述的“市民阶级”市场经济时代新人的“化身”，这些新的市民阶级相互结合，逐渐形成了其本身固有的文化和价值观，他们自己教育自己，聚集成一个与封建文化诀别的新兴思想阶层。他们要求自由行动，实现其“利己心”，为此，他们必须遵守社会正义的一般规律，具有“勤勉”、“节约”、“慎重”、“机敏”、“质朴”、“用心周到”等品德。从这个意义上来说，中国距离成熟的市场经济可能还有一代人的时间，因为文化观念的变迁和人的发展是需要时间的。
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