[转]解密中国国有银行改革

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《财经》杂志封面文章

背负巨额不良资产，2003年初“在技术上已经破产”的大型国有商业银行，如何突破改革资源和路径的双重掣肘？完成银行改革未竟之局，尚需怎样的深层变革和决策智慧？
《财经》记者 乔晓会 苏琦 张燕冬
一场贯穿中国30年的重大改革，终于在2010年阶段性收官，国有大型商业银行股份制改革由此载入史册。
8月18日, 光大银行[3.83 -1.29%](601818.SH)在A股首发上市。此前，农业银行[2.65 -0.38%](601288.SH，01288.HK)7月15日在上海挂牌上市，加上已上市的交行、建行、中行和工行，自2003年起计划中的国有大型商业银行改革至此基本完成。
这一轮改革经过近八年时间，在主政者的大力支持、主事者的巧为谋划和参与者的多方配合下，取得了重要阶段性成果。截至11月底，仅四大国有银行市值已超过4万亿元，并全部跻身全球十大市值银行之列。
此时，距邓--小--平1979年提出的“要把银行办成真正的银行”，已过30年光阴。从四大行渐次恢复和重建，到推进商业化改革，实现从单一到具有多元化竞争的银行体系，再到基本完成大型国有商业银行的股改上市，经过各方不懈努力，邓--小--平生前夙愿大体实现。
回首2003年初，由于背负巨额不良资产，国有银行“在技术上已经资不抵债”几成共识。其时亚洲金融[3.55 -0.56%]危机殷鉴未远，作为中国资金配置主渠道的国有商业银行如果不能及时改变，将直接影响国民经济运行质量和速度，甚至危及市场经济体系的建立与发展，国有银行深层次改革的迫切性不言而喻。
据当时有关部门测算，欲令四大国有商业银行资本充足率达到巴塞尔协议8%的标准要求，需动用大约9700亿元财政资金。而从彼时中国经济状况看，动用近万亿元资金解决国有银行不良资产困局，近乎不可想象。
在当时，近万亿元资金大致相当于中国一年财政收入的50%，相当于中国GDP的十分之一，相当于中国外汇储备的三分之一。面对这样一笔令人望而生畏的天文数字，任何改革决策都既需要决心，更需要勇气，何况1998年实施的2700亿元特别国债注资之效果不彰，亦足以让人对类似注资计划备感踯躅。
一时间，如何拯救“在技术上已经破产”的中国国有商业银行，决策者面临着资源和路径的双重掣肘。
不过，改革的迫切性与资源的匮乏，倒逼人们以创造性思维和增量改革杀出一条血路。以动用外汇储备注资为主线、以中央汇金投资有限责任公司(下称汇金公司)为操作平台，新一轮国有银行改革由此破局，资源与路径实现双重突破。
近期，《财经》杂志通过深入采访，完整还原了改革决策和实施历程。记者在采访中获知，此轮有着清晰可循脉络和精心架构设计的改革，源于一份由人民银行形成并以PPT形式提交的方案，名为《改革试点——国有商业银行的财务重组》。
这份PPT打破了传统央行理论，创造性提出以外汇为资源对国有商业银行注资并进行财务重组。此一扩张央行负债表拯救金融机构、稳定金融体系的模式，在防范系统性金融风险方面实现了一个制度性突破。本轮金融危机爆发之后，多个国家央行均采用了类似模式应对金融危机。
经过注资、重组、股改和上市四部曲洗礼，中国几大国有商业银行不仅实现了财务彻底改善，还同时增加了透明度、风险控制能力，初步建立了相对完善的公司治理结构，实现了可持续的商业化运营。
此次改革的溢出效应还包括对中国银行[3.28 -0.61%]业价值的整体提升，为全国12家股份制商业银行和120余家城市商业银行重组、上市创造了有利条件。
更为重要的是，通过改革、重组，中国国有商业银行经受住了这次席卷全球的金融危机的考验，成为中国金融体系稳定的基石，并能够以巨大的资源支持实体经济，使中国经济率先迎来复苏。
广而言之，此轮银行业改革不仅是中国金融体制改革的重要组成部分，亦凝聚和体现了中国总体经济体制改革的成功经验。一位亲身经历这次改革的金融机构人士表示：“从现实意义看，这次改革怎么评价都不过分。”
毋庸讳言，国有商业银行改革的阶段性收官，仅标志着中国银行业改革近短期目标的实现，其成效依然有待一个大经济周期的严苛考验。而如何继续深化改革，将国有商业银行变成真正的市场主体，外厘清与**的关系，内理顺公司治理架构，并通过大力发展资本市场倒逼国有商业银行积极主动地参与市场竞争，进而提升中国金融的整体竞争力，仍是一个有待各方继续戮力求索的未竟之局。
——编者

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关键词：国有银行 解密中国 Finance 银行资本充足率 股份制商业银行 中国 银行 改革 解密

资料
大型国有银行改革历程
(一)体系重建
1978年改革之前，在高度集中的计划经济体制下，中国是大一统的国家银行体制。
1978年十一届三中全会后，多元化银行体系开始重建。
1979年2月，中央决定恢复中国农业银行[2.65 -0.38%]。
1979年3月，国务院同意，中国银行[3.28 -0.61%]从中国人民银行分设出来，专司外汇业务。外汇管理局单列，专职负责外汇管理工作。
1979年8月，国务院批准中国人民建设银行[4.78 -1.04%]从财政部独立，改称中国建设银行。
1983年9月，国务院决定，工商信贷和储蓄业务将从中央银行分离。
1984年1月，中国工商银行[4.27 -0.93%]成立，中国人民银行开始专门履行中央银行职能。
(二)市场化尝试
从1984年起，四大国有专业银行开始打破严格的专业分工和界限。银行间的初步竞争局面开始有所显现。
1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要把中国的专业银行办成真正的商业银行，进行企业化改革，实行商业化经营。
1993年，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行先后成立，四大专业银行的政策性业务正式剥离。
1995年，《商业银行法》正式颁布实施。
1997年，在东南亚金融危机背景下，第一次全国金融工作会议指出国有商业银行迫切需要整顿，防范金融风险。
1998年，财政部发行2700亿元特种国债，补充四大国有商业银行资本金，当年的资本充足率达到了8%。
1999年，四大资产管理公司相继成立，接收四大国有商业银行1.4万亿元不良资产。
(三)股份制改造
2002年2月，第二次全国金融工作会议，指出国有独资商业银行改革是整个金融改革的重点。
2003年11月，中共十六届三中全会明确提出，选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市。
2002年7月，中国银行(香港)有限公司在香港联交所成功上市，国有商业银行首次实现海外上市。
2003年12月，中央汇金投资有限责任公司成立。
2004年1月，国务院动用450亿美元外汇储备，通中央汇金公司补充中国银行和建设银行资本金。
2004年5月，为配合国有银行股改上市，国有商业银行进行了第二次大规模不良资产处置，总共剥离7791亿元坏账至四大资产管理公司。
2004年6月，中央汇金公司负债融资30亿元人民币，注资正在进行财务重组的交通银行[5.62 -0.88%]。
2004年8月26日，中国银行股份有限公司成立。
2004月9月17日，中国建设银行股份有限公司成立。
2005年4月，中央汇金公司向工商银行注资150亿美元。
2005年6月23日，交通银行在香港上市。
2005年10月27日，建设银行在香港上市。
2005年10月28日，中国工商银行股份有限公司成立。
2006年6月1日，中国银行在香港上市，同年7月5日，在上海证券交易所上市，融资111亿美元。
2006年10月27日，工商银行在上海和香港同时上市，融资219亿美元。
2007年5月15日，交通银行在上海证券交易所上市。
2007年9月25日，建设银行在上海证券交易所上市。
2008年11月6日，汇金公司注资农行1300亿元人民币。
2009年1月16日，中国农业银行股份有限公司挂牌成立。
2010年7月15日及16日，中国农业银行分别在上海A股和香港H股挂牌上市。

见第19楼。

外储解围
此次改革设计提出了动用央行外汇储备的思路，这突破了以往充实商业银行资本金的模式，并给当时国有商业银行重组找到了“资源”钥匙
决心已下，但改革需要的巨大资源从哪里来？就成为摆在改革决策者们面前的重要难题。
据一些研究人士认为，到2002年，要想四大国有商业银行资本充足率达到巴塞尔协议8%的国际标准要求，必须要动用大约1万亿元的资金。
2001年9月，时任央行有关负责人在“21世纪的中国与世界”国际论坛上表示，从2002年开始对国有商业银行进行“三步走”的综合改革：第一步是按照国有独资公司的形式更新经营管理制度，实行谨慎会计制度，完善激励和约束机制，明显降低不良贷款比率——打扫干净屋子再请客；第二步是在此基础上将国有独资商业银行改组为国家控股的股份制商业银行，国内企业、居民和外国资本都可以参股，以完善公司治理——来的都是客；第三步是将符合条件的国有股份制商业银行公开上市——靓女先嫁。
但这一设想，最终未能实施，关键就在于寻求重组资源时，未能找到切实可行的途径。
在缺乏重组资源的前提下，国有独资商业银行如何靠自身来更新经营管理制度，并明显降低不良贷款比率，存在体制上的疑问，亦暗含漫长的时间成本。而屋子不打扫干净，则后两步自然无从谈起。
困难重重之下，在改革的设计工作中，首次提出了三个资产负债表——国家资产负债表、财政资产负债表与银行体系资产负债表——的分析框架。
实际上，这也涉及改革的资源调用问题。在财政资产负债表下，当年可动用的财政资源极其有限。
经过1994年财税改革，虽然中央财政税收一直以高于GDP的速度在增加，到2003年前后，GDP虽然超过11万亿元，但年度税收也仅占GDP的12%左右，且一直处于财政赤字状态。在1998年，中央财政已经通过发行2700亿元特别国债形式，充实了四大银行资本金，但至2002年已被侵蚀殆尽，从财政角度看，也不愿再填补这个“无底洞”。
在国家层面，当时可调用的“国有资产资源”，就是国家掌握的国有企业股权。据一位金融系统高级官员向《财经》记者透露，利用国有股资源充当改革成本，在当时已被考虑过多次，但由于股权分置改革尚未进行，二级市场条件也很差，这条路在当时走不通。
此外，还有央行的资产运用，即 “央行再贷款”，但再贷款当时已经做过很多，约束性偏弱，再贷款无法转化成股权，并不能在公司治理结构上，对四大国有银行做根本性的改变。
此次改革设计提出了动用央行外汇储备的思路，并经多方案比较后提出“倾向”选择此方式。这一创新思维，突破了以往充实商业银行资本金的模式，并给当时国有商业银行重组找到了“资源”钥匙。
当然，此一思路亦非凭空而出。
扩张央行负债表的做法在2003年以前即进入央行人士的视野。时任央行研究--局局--长谢平2003年在北大的一次公开演讲中，曾提及日本央行持有问题银行股票的做法。
2002年9月，日本央行出人意料地公布购入银行所持股票的计划，旨在防止这些银行资产大幅减记。后来随着股市回暖，日本央行逐渐卖出了这些股份，并还颇有斩获。
至于对外汇储备的大胆运用，亦有港股保卫战的先例。
1997年爆发于泰国的货币危机，迅速蔓延至东南亚，香港特区**1998年秋紧急动用外汇基金，迅速投放市场，对股市和汇市的稳定起到了明显成效。
动用外储和央行持股均有先例，但以外储注资问题商业银行补充其资本金，并作为股本进行运作则没有先例。此方案的提出，使中国国有商业银行改革的局面为之一新。
到2002年底，中国外汇储备达到2864.1亿美元，而且每年还以百分之几十的速度增长，实际上到2003年底，中国外汇储备就达到了4032.5亿美元，年增长40%。在中国贸易顺差不断增长情况下，外汇储备还将不断增加，这为银行业改革提供了强有力的资源支撑。

消解通胀
四大国有商业银行窟窿较大，动用外汇储备是否可完成全部银行重组？通胀压力是否会限制这一模式？
无论动用什么资源，对四大国有商业银行的财务重组，除了向银行体系注入资产这一途径，任何注入货币资本金方式都等于向整个经济体系注入大量货币，必然要在有效控制通货膨胀的条件下才能顺利推行。
改革设计中提出了通过加强对冲手段来防止货币供应量的超常增长：在向国有商业银行注资的同时，央行使用特别准备金，要求被注资的银行将资金存回到央行，央行同时付息，并逐步结汇。央行将视通胀的情况放宽回存和运用对冲手段调节。
这一设计的艺术性在于，通过多年平摊，将注资产生的货币供应量扩张平滑地逐步释放，以降低可能的通货膨胀压力。
经过1998年亚洲金融[3.55 -0.56%]危机，亚洲各国刚刚开始复苏，中国也刚摆脱通货紧缩，2003年的通货膨胀水平还非常低。据《财经》记者了解，周小川在“5·19汇报”会上分析说，就给银行系统注资而言，通货紧缩比通货膨胀的时机更好。而一旦低通胀时期过去，熨平注资带来的通胀因素也就基本消失。
由于四大国有商业银行窟窿较大，动用外汇储备这一资源，是否可完成全部银行的重组？而通胀压力是否会限制这一模式？
设计论证时也对此进行了分析，认为 “整个过程未伤及财政”，也“较少伤及外汇储备”。其“限度在于释放通货膨胀的调控能力”，其中有利条件是：当时有“较低的基础通货膨胀率”和“较多的通货膨胀调控工具”。
在这份文件中，明显对今后几年造成通货膨胀条件的应对给予了足够重视，特别标明对“通货膨胀调控主要在于**事项的优先度摆放”，要进行“专题汇报”。
据《财经》记者从中央汇金投资有限责任公司(下称汇金公司)了解，目前通过注资带来的通胀压力释放已基本完毕。
设计的情景分析以资产质量相对最好的建行来展开，认为建行(601939.SH，00939.HK)需要用150亿美元注资(实际上，在实施过程中，建行重组动用外汇储备225亿美元，比当初设想增加了50%)，加上上市融资及发行次级债，可使建行资本充足率达到10%。
情景分析中剖画了动用外汇储备注资“运作的实质”。以建行为例，注资后，“在央行口头指导下，可逐步在银行间市场卖出外汇换取人民币”，其“实质效果是央行资产负债表的扩张并创造了投资渠道”。
改革设计者认为，建行在重组后，如果国民经济不出现意外的增长危机，每年可创造净利润200亿-230亿元人民币(重组第一年的2004年底，建行净利润就达到了490亿元，到2010年上半年，建行净利润已经超过700亿元)，其中50亿元用于分红，央行通过持股所得分红支付给建行特别准备金利息，其余150亿元作为公积金，以保持建行资产扩张率，使资本充足率不会下跌。
在重组计划中，资产质量相对最好的建行、中行就需动用外汇储备各150亿美元，同时启动中行、建行两家试点，则至少动用外汇储备300亿美元，已占2002年外汇储备10%以上，这需要极大的政治决心。

改革风险
注资之后，国有商业银行经营仍可能再次陷入高不良贷款率甚至资不抵债的境地，也就意味着改革失败。这种情况不是不可能发生
改革方案没有回避此次改革的风险：内部运作的风险、通货膨胀环境风险、外部审计可能出现意外的风险等。并提出“两家并行较好”，以防止一家试点可能出现意外。
这其中最大的风险在于，注资之后，国有商业银行经营仍可能再次陷入高不良贷款率甚至资不抵债的境地，也就意味着改革失败。这并非不可能发生，对国有商业银行的注资就发生在五年前，即便让商业银行上市，谁也无法保证其公司治理和风险管控能力会彻底改变。
根据央行系统参与改革的人士表示，在设计改革方案时，也分析了当时进行国有银行改革重组的外部环境。从外部看，商业银行重组改革后，也已具备了日后可持续的运营环境。
设计论证中还做了宏观上的和制度上的条件分析。宏观分析认为，按照中国经济的规模和发展情况，未来数年，中国经济仍保持较高增长不成问题，这就为国有商业银行的经营提供了良好的宏观环境。如果国有商业银行自身经营不出大问题，不良贷款率不会再次无节制地增长。
为了给银行提供几年休养生息的机会，设计论证者分析认为，央行可适当提高贷款基准利率和存款基准利率，并使利差除能够覆盖当前的业务成本和平均风险损失，还应略有余地，使得银行财务状况进一步得以改善。以利差来为银行创造利润空间并消化资产减记的做法，日后仍在维持。
据参与此次改革设计的人士对《财经》记者表示，允许此利差存在的现实条件是，当时在拉动GDP的投资、出口和消费三驾马车中，消费占比很低，而国民储蓄率又过高，防止存款利率过高，可以降低居民的储蓄意愿，进而将储蓄资金转化为消费，也可促进直接融资渠道的加快发展。
据一位银行系统的高级官员表示，在之前进行的国有企业改革中，银行系统承担了大量的输血责任，当时四大行的不良贷款大量来自国企改革行政干预。这次银行改革，一定程度上要反哺银行体系。
对银行改革的先后顺序，实际上当时也有充分的考虑。汪--建--熙对《财经》记者表示，对商业银行改革的进程拿捏相当复杂，要考虑到紧迫的时间，同时也要考虑到国民经济能否承受完全市场化的银行体系，尤其是国有企业改革进度，就是怕如果几大行同时市场化运作，国企的竞争力如差距太大会承受不了。实践中，多数国企还是很争气的。
循此理路，着力的重点便落在了制度的构建上，而这亦是困扰中国银行[3.28 -0.61%]业多年的痼疾。
“过去五年，我们曾发行2700亿元特别国债补充银行资本金。同时，剥离了1.4万亿元的不良资产。但是根本解决银行的问题在于改革，在于建立现代公司治理结构和现代金融企业制度，并且创造条件实行股份制。”在记者会上，温--家--宝明确指出了以制度建设解决银行问题的必由之路。

路径突围
以外汇注资为突破口，以汇金为平台和抓手，则重组、股改、引进战投和上市四步紧密衔接，次第敲响，财务重组和制度建设齐头并进，充分体现了“在线修理”原则的妙用
在对改革资源的调用和影响进行阐释后，改革设计中明确勾勒出了这次商业银行改革的四部曲：核销、剥离、注资和上市，在明晰技术性安排的同时，制度建设的构想亦包含于其间。
中国的每一轮改革，都力图弥补此前的缺失，矫正其偏差。四部曲的谋划，充分表明中国银行
界对此前改革得失的深刻体认，以及在此基础上的突破。
从1993年至2003年的十年间，国有商业银行的改革，无论在理论还是实践，从未止步，而人们对改革路径及经验的认知亦不断深化。
当年，经济学家吴敬琏及时任中国银行副行长周小川联合发表过《对近中期经济体制改革的一个整体性设计》，认为“专业银行尽快实现向商业银行的转轨”，“只有强化专业银行的垂直管理，才能保证强化业务规章及财经规律”。并同时提出建立开发投资银行、进出口信贷银行等政策性银行，分流国有银行的政策性业务。
尽管存在争议，但经过多方研究，成立了三家政策性银行，把商业银行的政策性业务全部剥离。“当时以为只要把政策性业务剥离出去，国有银行就改革了，后来发现没那么简单。”谢平对《财经》记者说。
“这一重大改革的市场化意图十分明显，然而在实践中的结果却远不令人满意。重要的原因之一是国有企业改革和**职能改革没有跟上，在这种大背景下，央行对商业银行的监管也多流于形式，国有商业银行仍然是各级**管理经济最重要和最便利的工具之一。”汪建熙向《财经》记者分析了1993年改革功败垂成的体制性原因。
1995年通过了《商业银行法》，试图切断商业银行和**的联系。“切断”的努力在1998年再次提上议程，中央金融工委于是年成立，目的是把国有商业银行跟地方党的领导切断，当时已开始计划注资，但要先把党的领导统一到金融工委，然后才进行注资。
1998年、1999年那一轮改革的效果不彰，主要在于未能在如下几个层面实现根本性突破：没有严格按照资本充足率的条件监管；不敢打破原有产权制度的束缚；不执行真正现代的国际标准财务会计制度；没有建立真正的公司治理结构。
据一位央行系统人士回忆，2003年设计银行改革路线时，也参考了国企改革的经验和教训。国有企业改革一方面通过上市，建立了现代企业制度，但同时也未能以公司为平台，对国企实行真正的股东化管理。
在中国历次变革中，后发优势也比较明显，很多转型经济体的改革经验教训，也成为中国改革设计的殷鉴。
一位当时参与改革的人士对《财经》记者表示，东欧和俄罗斯的**快速退出，造成了金融体系很大的动荡，这也成为2003年银行改革的重要经验。
上世纪90年代初，苏联解体前后，中东欧国家的银行体系纷纷进行改革。由于对集权统治下的计划经济体制深恶痛绝，改革早期，在休克改革的思路下进行银行改革，原有的银行大量关闭或被西方银行并购。
但在改革的进程当中，这些国家逐渐发现，急速转变往往力不从心，事与愿违。当时各个国家都在向市场经济进行转轨的过程中，契约意识和法制意识淡薄，银行业整体素质低下，由于面临经营环境和自身能力的双重困境，改革后的银行业重新陷入混乱。
此后，各国纷纷在发挥市场在资源配置中的主导作用同时，也适当增加**在改革转轨中的作用，在市场和**之间寻找平衡，推动银行改革有序进行。
而俄罗斯银行业改革则是一个更为明显的失败教训。在改革中，俄罗斯**选择了放任自由化的态度，大型银行迅速萎缩，外资也纷纷进入，银行数量急剧增加，由于这一变革是在很短时间内完成，且没有经过一个有序、渐进的过程，因此俄罗斯的银行业曾极为混乱。
这种完全无序的开放，带来的一个直接后果是，外资纷纷进入，国际上一有金融动荡，资金进出量非常大，无法保持国内的货币稳定；同时，本国金融机构丧失了在金融体系上的话语权，基本被外资掌握。
至今，俄罗斯也吸取了教训，开始逐渐扶植少数国内的大型银行，但在全球金融领域，俄罗斯金融体系显然缺乏大型商业银行。
上述参与商业银行改革的人士回忆，“正是因为有了俄罗斯、东欧等国家银行的改革教训，我们才知道我们什么应该坚持，什么应该放弃。”
在理论层面，2000年，在证监会主席任上，周小川在《人民日报》发表了长文《国有商业银行如何充实资本》，提出了通过股份制改革，上市融资充实国有银行资本，完善法人治理结构。
据知悉内情的人士透露，此文实际上是决策层授意的，为日后国有银行改革确定了基本方向。
相较以往的理论与实践，2003年启动的新一轮银改，一方面试图在财政资源之外另辟蹊径，并最后体现在动用外汇储备上；另一方面则是做实出资人，避免因财政注资导致的出资人实际缺位现象，从而使公司治理落到实处，这体现在后来汇金的成立和运作上。
如今再看2003年方案的实际运作，以外汇注资为突破口，以汇金为平台和抓手，则重组、股改、引进战投和上市四步紧密衔接，次第敲响，财务重组和制度建设齐头并进，节约了时间成本，规避了风险窗口，充分体现了“在线修理”原则的妙用。-

任何一次重大改革，都意味着一次突破。这种突破能够取得多大的支持，关乎改革的成败
“5·19汇报”前后，也即改革方案的酝酿、协商阶段，部委之间的沟通协调成为重要环节。
本次国有商业银行重组，关系最密切的莫过于财政部。国有商业银行原属于财政部出资，1998年财政部又向四大银行发行了2700亿元的特别国债。在不良贷款率居高不下之时，必将冲蚀财政部的出资。财政部的态度至关重要，是否会有人批评此举有带来国有资产流失的嫌疑？
2003年初，周小川和时任财政部部长金人庆及常务副部长楼继伟保持密切沟通。
央行方面提出，在这次改革重组中，不用财政部出钱，但希望财政部能够支持国有商业银行的改革方案。而财政部方面也了解国有银行的积弊已到了非改不可的地步，当即也表示支持。
有了这些沟通，财政部将继续向商业银行支付发行2700亿元国债的利息，并继续担保四大资产管理公司向四大行发行的8200亿元债券。
改革方案对上述需要财政的配套政策安排，均有提及。一位金融业人士表示，可见改革设计中的一些规划，已经在之前寻找到了解决路径。
除了寻找改革的资源、相关机构支持，动用外储，还需要考量法律程序问题。一位金融领域的高官对《财经》记者表示，任何决策，都需要法律程序正当性的支持，这在中外都是一致的，只不过中国的表现形式可能不同。
为此，在当年8月中旬，国务院领导布置，将这一改革的设计由央行进行法律沟通，央行特地征询了时任全国人大常委、人大财政经济委员会副主任刘积斌、周正庆及人大预算工委副主任苏宁等人，采用外汇储备重组大型国有商业银行是否需要通过全国人大审议。
同时，国务院法制办亦对注资问题进行了法律研究，并得出结论：设计方案不存在法律障碍。
日后，尽管改革领导小组办公室在注资方案公布之前，已经精细安排了应对各种可能的声音，并约请部分经济学家座谈，但还是有部分学者对动用外储提出了异议。
在没有法律障碍之后，这一改革动议也就顺利向前推进。
2003年9月17日，国务院常务会议上，原则同意了加快国有独资商业银行股份制改革的汇报，同时决定由时任国务院副--总--理黄--菊牵头成立国有独资商业银行改革领导小组并任组长，时任国务院秘书长华--建--敏任副组长，周小川任办公室主任。改革领导小组办公室设在央行，主要承担这次银行改革的执行任务。
第二天上午，这一改革方案也获得了中央政治局常委会的批准，改革方案被正式确定执行。另外，这一注资方案的酝酿始终被置于十六届三中全会的改革和讨论修改之中，当年正式通过的十六届三中全会文件也明确地简述了这一改革的决定。
2003年10月19日，改革领导小组办公室提出《中国银行[3.28 -0.61%]和建设银行[4.78 -1.04%]股份制改革实施方案》，其中建议设立投资公司方式完成注资：即由外管局设立投资公司，由国务院授权进行资本运作。
2003年11月22日，经温--家--宝、黄--菊、吴--仪等国务院领导分别圈阅同意，汇金公司成立。
据一位执行银行业重组改革的人士回忆，黄菊在推动整个事件中，起到了重要作用。
在国际上，央行官员在2004年1月参加国际清算银行的会议时，还就改革的部署，向时任美联储主席格林斯潘、欧洲央行行长特里谢及巴塞尔委员会主席等人进行了说明，以期得到国际金融界的理解。
在当时，美国和欧洲都认为中国自己搞不好银行体系，劝说中国应引入外资银行，并聘用国际性的会计师事务所、律师事务所和评估机构，最后依靠国际资本市场的规则和力量达到规范运营。
除了基本采用后面两条建议，这次改革摒弃了依靠外资机构来重组国有商业银行的方式。

汇金设立
汇金公司随着银行业改革的推进，逐渐由虚做实。在强化银行财务约束和治理结构方面，汇金公司在随后都以股东身份发挥了作用
2003年12月16日，国务院批准设立汇金公司，外汇储备注资的载体正式搭建。
时任外管局局长的郭树清任董事长，时任外管局副局长的马德伦任副董事长，时任外管局副局长的胡晓炼出任汇金公司总经理。
按照改革方案的设计，“外管局安排一个可投资的主体，并阶段性参与公司治理结构。”事后看来，汇金公司在扮演出资人角色、完善四大国有商业银行公司治理结构中，起到了至关重要的作用。
从执行层面看，汇金公司随着银行业改革的推进，逐渐由虚做实。在强化银行财务约束和治理结构方面，汇金公司在随后都以股东身份发挥了作用，向被注资的国有银行均派出了股权董事，行使大股东权利。
被注资的商业银行高管们日后发现，这个大股东有些时候异常“强硬”，在一些董事会表决中，偶尔会否决他们提出的议案。这让这些身为官员、以往在银行中说了算的高管们还不适应。
汇金公司当时提出了要向重组银行至少派驻六名董事。根据中国《公司法》的规定，一个董事会最多只能有17人，而六人正好大于三分之一，也使汇金这个大股东“完全有能力否决重大议案”。
这种制度安排，也使日后扩大董事会稀释大股东的否决权成为了不可能。汇金的股东权限体现能力得到了保障。当然，日后也存在争议。
在央行方面当时看来，汇金公司最重要的作用，就是要完善商业银行的公司治理。
时任人民银行副行长的吴晓灵说，汇金最重要的作用不是注资，而是以这个平台完善商业银行的公司治理。
建行在四大商业银行中资产质量相对最好，也最早自行启动了股改准备工作。2004年6月，也就是汇金成立半年后，建行公布了股份制改革方案：将分别设立中国建设银行[4.78 -1.04%]集团有限公司和中国建设银行股份有限公司，股份是国有控股的商业银行，建行集团是建行股份的股东之一。
90天后，建行集团更改为建银投资。
据《财经》记者了解，此一变化的背后，正是汇金公司希望真正体现股东作用的努力下实现的。按照建行的设想，当时汇金公司可以将外汇储备注入建行集团，再由建行集团注入建行股份。
倘若有此安排，汇金公司将不能直接在真正的商业银行主体体现股东价值，对股份公司的约束力就将减弱，这在以往国有企业公司改制中出现过类似情形。汇金公司对此予以了坚决否定。
日后重组光大银行[3.83 -1.29%]时，汇金公司也有意回避了通过光大集团注资的方式，而选择直接持有光大银行股权。
汇金公司设立的重要意义还在于，汇金公司不是国资委，不是行政主管部门，而是控股公司，是代表国家行使出资人职能的股东。
曾担任过汇金公司副董事长的汪建熙表示，汇金公司吸收了国企重组改革的教训，因为汇金是非**机构，没有任何行政职能，出资人职能可以落实到每个派出董事身上，此外**部门可以给汇金公司“打板子”。但作为国企最终持股人的国资委，本身就是**部门。
在发现汇金公司的作用后，除了最早重组的建行、中行，交行、工行、农行、光大、国开行等均通过汇金注资重组，而在全国整顿治理证券公司的时候，也是由汇金及其附属机构作为平台，对九家券商进行了注资重组。
以央行的一个投资平台为载体，对金融机构进行重组，在这次金融危机中，也被美国等国家央行采用。实际上这些行为，都打破了传统央行只管理货币政策的职能范围，凸显央行在金融稳定、防范系统性风险方面也能起到重要作用。显然，中国央行走得更早。

注资、剥离
两家银行的财务状况明显好转，但是否有持续创造利润的能力？会否重蹈以前的覆辙？在当时，即便是参与改革的人也并没有十足的把握
2004年1月6日，新华社发布新闻稿宣布，国务院决定选择中行和建行进行股份制改造试点，并动用450亿美元国家外汇储备等为其补充资本金。
两家银行同时进行，主要是改革领导小组办公室当时考虑，选择两家能够起到竞争作用，加快两家银行的内部重组步伐，还可提供万一一家做不成的“备用”。
就在新华社发文宣布注资当天，中行与建行分别宣布收到了来自汇金公司的各225亿美元的注资。实际上，在2003年12月30日，温--家--宝主持会议，拍板决定两笔资金注入中行、建行。
国际货币基金组织(IMF)随后对此评论认为，中国**宣布向两家国有银行注资450亿美元的行动具有重要意义，标志着中国**在推进银行商业化取向、改善银行内部监管方面迈出了非常重要的第一步。
在实际执行过程中，设计中的重组四部曲中的核销、剥离和注资几乎同时进行。
财政部在中行、建行两家的资本金，转化为不良贷款专项拨备，以核销两家历史形成的不良贷款损失。正是因为有了当初与央行的充分沟通，在重组执行过程中，财政部并未提出反对。
而央行也动用资源，按粗略估值中的半价接收建行1289亿元可疑类不良贷款，如有缺口日后逐渐消化。此外央行还发行了210亿元面值的票据，偿还建行之前受托清理信托公司的代垫款项。
财政部则同时保证支付两家银行对应持有的信达资产管理公司、东方资产管理公司债[126.30 -0.04%]券的利息，承诺对债券本金的支付予以支持。
通过上述一系列财务安排，到2004年底，建设银行[4.78 -1.04%]的不良贷款率降到3.92%，资本充足率为11.29%，核心资本充足率也达到8.57%。
而中行也核销了1063亿元的损失类贷款，并由人民银行协调，以账面价值的50%向信达转售了1498亿元的可疑类贷款。
到2004年底，中国银行[3.28 -0.61%]的不良贷款率降至5.12%，资本充足率为10.04%，核心资本充足率也达到了8.48%。
如果加上上市融资所补充的资本金，两家银行完全达到以巴塞尔协议为主的国际银行业监管标准。
但是，两家银行以及股改领导小组、股东汇金公司都面临一个棘手的问题，如何能让国际投资者接受两家银行，也就是如何向市场推销两家公司的股权？
尽管经过核销、剥离、注资等一系列财务安排，两家银行的财务状况明显好转，但这两家银行是否能够有持续创造利润的能力？会否重蹈以前的覆辙？在当时，不仅国际投资者有疑问，即便是参与改革的人也并没有十足的把握。
因此，改革领导小组始终认为必须要引进海外战略投资者，这会带来几个好处，引入外资股东，就必须实行高标准、高透明度，进一步强化公司上市后的规范运作；股东结构分散、多元化，有利于完善公司治理；可以利用外资股东的行业优势，为两家银行提供技术、管理上的帮助；最重要的是，引入海外大型金融机构作为战略投资者，可以增强资本市场对两家银行的信心，提高市场对两家银行股份的接受度。