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我国改革开放以来的宏观经济调控

发布时间: 来源:人大经济论坛
宏观调控是政府对经济发展进行反周期调节的一种手段,它通过对经济发展进行干预,以保持经济和社会平稳发展,防止经济发展出现大幅波动给社会发展带来的动荡和其他不利的后果。政府的宏观调控分为直接调控和间接调控两大类:在计划经济条件下,政府主要是采取行政管制手段直接进行调控,使政府意志贯彻于经济发展之中;在市场经济条件下,市场失灵是造成经济发展波动的主要原因,政府一般很少采用行政管制干预的办法,而是以采用经济、政策、规划、信息等间接调控手段为主,去纠正市场失灵产生的资源配置的非效率性。  对经济宏观调控的历程
  改革开放以来,我国经济快速发展,常常超出国家计划(规划)并带来物资供应和基础设施紧张等问题,因此,在大多数时间内是通过宏观调控防止经济增长“过热”;随着我国经济总量的不断扩大,在上世纪90年代后期开始出现需求不足的问题,防止经济增长“偏冷”也成为一定时期宏观调控的重要任务。
  1.防止经济增长“过热”的调控
  在改革开放以来的30多年中,我国政府为压低经济增长速度的调控进行了6次:
  第一次是1979~1981年
  在粉碎“四人帮”之后,加快经济建设成为全国的统一认识,并开始走上轨道。国家制定了宏伟的建设计划,1977年4-5月召开的“工业学大庆”会议,提出了“要有十来个大庆”,在当年11-12月召开的全国计划会议上,提出到1985年钢产量要达到6000万吨,原油产量达到2.5亿吨,为此拟定了基本建设的庞大计划,全国在基础设施方面要建30个大电站、8个大型煤炭基地、10个大油气田、6条铁路干线和几个大港口。于是,在1978年开始了建设规模的大扩展,当年基本建设投资从上年的312亿元增加到417亿元,增长33.7%,能源工业投资比上年增长45.8%,交通运输投资增长28.2%,水利投资增长21.8%, 都是当时较高的增长速度。基本建设战线出现了过热现象,使当时的经济实力难以支持,出现了经济发展失调的局面。为解决1978年大上项目引起的投资膨胀问题,在1979年4月召开的中央工作会议上提出了对整个国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针,之后,中央政府采取行政命令的办法,停缓建大中型项目295个、小型项目1600多个,部分停缓建项目584个,压缩投资规模115亿元;1980年又停缓建大中型项目120个、小型项目839个,部分停缓建项目406个,压缩投资规模98亿元,导致1981年的全社会投资增长幅度下降为5.5%,并使GDP的增长从1978年的11.7%一路下滑到1981年的5.2%。
  第二次是1985~1986年
  经过1982~1984年经济体制改革的探索,农村经济体制改革取得了成效,城市改革开始起步,国家向地方政府和国有大企业下放了部分投资决策权,乡镇企业等民营经济获得了快速发展,投资主体形成了多元化,经济建设进入了快速发展阶段,全社会投资在1984年增长达到28.2%,1985年增长则进一步提高到38.8%。投资和经济的快速增长使能源、交通、通信和各种原材料的供应出现短缺和各种价格的快速上涨,1985年的商品零售价格指数上涨8.8%,工业品出厂价格指数上涨8.7%,都远高于前几年不到2%的增长幅度。为减少投资建设对国民经济的压力,中央政府在1985年3-4月召开的六届人大第三次会议上提出要“严格控制信贷总规模”和“控制固定资产投资规模”,当年派出工作组到各地清理建设项目,共停建项目630个,缓建项目679个,并压缩和取消了200个项目的部分建设内容,减少投资80亿元。使投资增长在1986年回落到22.7%,GDP增长从1984年的15.2%下降到1986年的8.8%。
  第三次是1988下半年~1989年
  由于中央政府在1988年5月提出准备物价“闯关”,导致在下半年出现居民抢购高潮,造成生活物资供应紧张和价格上涨,当年的商品零售价格指数上涨达到18.5%;旺盛的需求推动企业加大扩大生产能力的投资,建设规模迅速膨胀,建设物资供应紧张和生产资料价格上涨,当年的工业品出厂价格指数上涨了16.2%。为控制投资规模的快速增长,国务院在1988年派出10个工作组奔赴全国各地清理建设项目,到年底共停缓建项目14000多个,压缩总投资432亿元。投资增长从1988年的25.4% 迅速下降为1989年的-7.2%,是改革开放以来各年中唯一的负增长。GDP的增长则从1998年的11.3%下降到1989年的4.1%,并在1990年继续下降到3.8%,是改革开放以来GDP增长幅度最低的一年。
  第四次是1993年4月~1997年
  在小平同志1992年初南方讲话之后,在坚持改革开放不动摇精神的鼓舞下,全国掀起了经济建设的新高潮,各地纷纷建立各种开发区,加大招商引资力度,房地产开发遍地开花,使1992年的投资增长达到44.4%,1993年则高攀至改革开放以来的最高增长幅度61.8%。蓬勃发展的投资建设使物资供应和基础设施都处于严重供不应求的局面,并促使相关行业的建设投资迅速增长,随之而来的是各种价格的大幅度上涨。针对1993年表现出的投资高速增长和开发区热,国务院在当年4月发文件,制止乱集资,乱拆借,强调加强债券管理,5月又发文件,清理开发区,控制固定资产投资规模,6月发布了《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》(十六条)开始全面进行宏观调控。中央在1993年派出调查组,之后又在1994和1995连续两年派出投资检查组到投资增长过快的地区进行检查,取消了几千个没有经过中央和省级政府批准的开发区。除了采取行政命令的办法,还实行了适度从紧的财政货币政策。采用了提高贷款利息,控制贷款规模,制止企业间借贷,清理民间集资借贷等间接调控的办法。货币从紧阻断了许多建设项目的资金来源,使一些项目不得不停建或缓建。这次调控究竟根据政府命令停建或缓建以及因资金中断自行停建了多少项目,至今没有公布过统计数据。但投资增长幅度连续几年迅速下降,从1993年的61.8%,经过1994年的30.4%、1995年的17.5%、1996年的14.8%,到1997年下降为8.8%。与此同时,企业的盈利能力逐年减弱,到1996年底出现大面积亏损,在当时原国家经贸委统计的14个大行业中,有13个是全行业亏损,但在年底的中央经济工作会议上仍确定在1998年要继续实行适度从紧的财政货币政策。在1997年各项统计数据出来之后,才认识到问题的严重性,开始采取积极的财政政策和稳健的货币政策,用了长达5年的时间,直到2002年才彻底扭转局面。GDP的增长在1999年达到7.6%的低点。
  第五次是2004年4月~2005年6月。
  经过1998-2002年连续5年的促进经济增长的努力,2003年之后再次出现了投资高速增长和开发区热,2004年前两个月的城镇投资同比增长高达53.0%,1季度全社会投资增长43.0%,全国各类开发区的总数达到6000多个。为防止经济增长出现“过热”,2004年4月,由国家出面停止了江苏常州“铁本”钢铁项目的建设,之后由国家有关部门联合组成的9个工作组到各地进行重点检查,并责令各省重点对钢铁、水泥、电解铝、党政机关办公楼和培训中心、城市快速轨道交通、高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等9类项目和开发区进行清理。国家在项目审批,土地控制,贷款限制、提高存款准备金比例等方面制定了十几项新政策,对投资进行调控。国家发改委2004年9月17日宣布:此次全国共清理固定资产投资项目70600个,总投资规模172744亿元。国土资源部在2004年12月底宣布:全国共核减各类开发区4813个,占总数的70%;压缩规划面积249万公顷,占全部开发区规划面积的65%;退还农民耕种面积26.17万公顷。会同有关部委清查81962个新上项目用地,涉及土地面积79.26万公顷;清查出违法占用土地项目7184个,涉及土地面积3.65万公顷;对停建、暂停并限期整改及取消立项的7077个项目,分别采取了停止办理用地手续、停止后续供地、停止发放土地证、收回土地等处置措施。并对一批涉案干部给予了行政处分、党纪处分、移送司法机关等处罚。
  通过这样的检查、清理和处理,很快就取得了明显效果,5月份当月的投资增长幅度下降为18.5%,上半年,全社会投资比上年同期增长28.6%,增速比上年同期回落2.5个百分点,比1季度回落14.4个百分点。前3个季度全社会投资比上年同期增长27.7%, 比上半年又回落0.9个百分点, 低于上年同期2.8个百分点, 2004年全社会投资增长26.6%,比2003年下降了1.1个百分点。
  第六次是2006年4月~2008年6月
  2006年上半年,我国的经济再次表现出快速发展的态势,第1季度,GDP同比增长10.2%,明显高于上年同期9.9%的增速,全社会投资同比增长27.7%,比上年同期加快4.9个百分点;上半年GDP同比增长达到10.9%,全社会投资增长29.8%,分别比上年同期高了0.9和4.4个百分点;1季度新增贷款12500多亿元,超过全年计划控制目标的一半,3月末M2增长18.8%,与2004年同期相接近。于是关于经济是否“过热”,特别是投资是否“过热”以及投资率是否“过高”的争论再次兴起。在4月14日国务院常务会议提出了加强固定资产投资调控和控制货币信贷投放的政策措施。并在4月份上调了存贷款利率0.27个百分点。国务院6月份转发了发展改革委等部门制定的《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见》,开始加大了宏观调控的力度,要求各地全面清理新开工项目,严格审查各类拟建项目,金融机构要从严控制基本建设贷款投放。之后上调了一些投资建设项目的资本金比例,规定地方投资5000万元以上的建设项目要到国家发改委备案,并派出工作组到各地加强督促检查。同时国家改变了积极的财政政策,实行稳健的财政政策和货币政策,开始紧缩货币供应,从2006年7月到11月连续3次把法定存款准备金率从7.5%上调到9.0%;并在8月又上调了存贷款利率0.27个百分点。这些措施使投资增速逐月有所下降,2006年全社会投资增长下降为23.9%,比上半年下降5.9个百分点。但是,由于消费和出口增长较快,整体经济的增长速度并没有降下来,当年GDP增长达到11.6%,比2005年高出1.2个百分点。
  进入2007年之后,在“三驾马车”都快速发展的带动下,经济继续快速增长,上半年GDP增长达到12.7%。由于国际市场粮食价格快速上涨和国内猪肉出现供应紧张,导致了居民消费价格指数结构性上涨,房地产价格和股市价格也都快速上涨的局面。面对经济发展的火爆形势和价格的快速上涨,国家的货币政策快速向从紧转变,除了严格控制贷款总规模之外,10次上调法定存款准备金率,几乎每个月一次,到12月底时达到14.5%,是中国人民银行1985年统一法定存款准备金率之后的最高比率;并6次上调了存贷款利率,到年底时1年期的贷款基准利率从年初的6.12%提高到7.47%,5年期从6.48%提高到7.74%。还采用提高税率和购房首付率、土地控制等政策防止房地产价格的快速上涨。虽然GDP的增长从第3季度开始放缓,但全年经济仍是快速增长,GDP增长达到13.0%,投资增长回升到24.8 %,社会消费品零售总增长16.8%,外贸进出口总值首次超过2万亿美元,增长23.5%,全年累计贸易顺差达到2622亿美元。
  经济增长从2007年第3季度已开始下行,到2008年上半年,GDP比上年同期增回落1.8个百分点;其中,第2季度比上年同期回落2.5个百分点;而且国际金融危机对出口的影响已日益显露,出口企业得到的国外订单从2007年第4季度就开始大量减少,预示2008年下半年的出口将大幅度下降。但由于统计数据表明经济增长仍然处于较快的态势,在2007年12月中央经济工作会议和2008年3月的全国人大会议上,都明确把“防止经济增长由偏快转为过热”和“防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”作为2008年宏观调控的首要任务,并决定实施稳健的财政政策和适度从紧的货币政策。在这种方针的指引下,在经济增长已表现出不景气的2008年上半年又上调了5次法定存款准备金率,达到17.5%。资金供应的短缺使一些有资金的企业信奉“现金为王”,开始大量囤积资金,导致社会资金更加短缺,造成许多企业,特别是中小企业的经营资金断流,与此同时,国际金融危机对出口企业的影响日益扩大。这两种因素使倒闭或停产企业的数量迅速增加,直接影响经济的发展,第3季度的工业增加值从上半年的16.3%下降为12.4%,GDP增长从上半年的10.4%下降到8.9%。这种下降的趋势直到2009年3月才开始扭转。2009年1-2月的工业增加值只增长3.8%,3月份恢复到8.3%,第1季度的GDP增长达到6.1%的低点。
2.防止经济“偏冷”的调控
  改革开放以来的30多年中,为促进经济加快增长的调控进行了3次:
  第一次是1998年~2003年6月
  由于1993~1997连续5年的控制投资和经济快速增长和1997年下半年的亚洲金融危机造成的经济不景气,使中央政府在1998年初改变了对经济调控的方向。春节过后,开始采取积极的财政政策和稳健的货币政策,决定发行1000亿元人民币中长期建设国债,用于基础设施等方面的建设,通过促进投资的增长保持经济的增长。但由于前几年的调整过度,企业投资乏力,内需严重不足,没有完成1998年GDP增长8.0%的目标,经济和投资的增长在1999年继续下滑,分别只增长了7.6%和5.1%。之后又陆续采取了停止福利分房,鼓励开发商品住房,实施“西部大开发”和城镇化战略,鼓励各类投资主体,特别是民营经济投资等一系列扩大内需的政策,并多次下调金融机构贷款利率和法定存款准备金率,到2002年2月,金融机构1年期的贷款利率下调到5.31%,5年以上的则下调到5.76%,并将法定存款准备金率从1998年3月份之前的13%降低到1999年11月之后的6%;1999年建设国债的发行量增加到1100亿元,之后的4年每年都发行了1500亿元。经济增长从2000年开始上升,当年的GDP增长8.4%,投资增长10.3%;企业大面积亏损状况从2000年开始改善,到2002年实现了全面盈利的局面,工业系统各行业都恢复了元气,并具备了进一步发展的实力。2001年底加入WTO之后,我国的外贸出口和招商引资都上了一个台阶,对经济增长的贡献不断加大。各种努力使2002年的GDP增长上升到9.1%,2003年第1季度的GDP增长又上升到9.9%。正当开始议论是否应该减小促进经济增长的力度时,发生了“非典”,为防止影响经济的发展,国家召开电话会议要求各地多上项目,使当年的投资增长达到27.7%,GDP增在达到10%。之后又连续4年保持在10%以上,投资增长在2002年恢复到16.9%,之后一直保持23%以上的增长。
  第二次是2005年6月~2006年6月
  2005年5月,工业增加值、企业利润增长都表现出下滑趋势,其中企业利润增长幅度同比下降20多个百分点,亏损面和亏损额都呈上升趋势,产成品资金占用和企业之间的债务(应付货款)都有较大的增长,其中企业亏损面比2004年底的18.2%扩大了6-8个百分点;上半年的全社会投资同比仅增长22.8%,比上年同期下降5.8个百分点;1-5月份的短期贷款增加额比上年同期下降23.5%,中长期贷款下降22.1%;M0、M1、M2的增幅分别下降到9.3%、10.4%和14.6%,不但明显低于上年同期的11.3%、18.6%和17.5%,而且M1、M2都是1997年之后的最低增幅。经济增长指标普遍下滑,引起了经济界一些人士的担心,纷纷提出应该取消对货币供应量和投资的严格控制等政策建议。央行从6月份开始放松对贷款的控制,到8月份之后,投资增长和货币供应的情况有所好转,当年全社会投资增长达到26.0%,虽然比上年略有降低,但明显高于上半年的增幅,同时由于消费和出口的迅猛增长,当年的GDP增长比上年提高了0.3个百分点。并在2006年上半年出现了经济快速增长的局面。
  第三次是2008年7月~2009年
  从2006年下半年开始不断紧缩货币和其他一系列控制经济快速增长政策以及国际金融危机的影响下,我国的经济增长在2008年上半年出现了下滑趋势。在世界经济普遍不景气的情况下,在7月份召开的中央政治局会议把年初确定的“双防”经济工作方针,改为“一保一控”,即 “保持经济平稳较快发展”, 并明确提出把“扩大内需是推动发展的基本立足点”,同时要继续“控制通货膨胀”;在9月份党的十七届三中全会上又针对我国经济形势和国际上的金融危机,明确提出要“采取灵活审慎的宏观经济政策,着力扩大国内需求特别是消费需求,保持经济稳定、金融稳定、资本市场稳定、保持社会大局稳定,”的“四稳定”方针;在12月召开的中央经济工作会议把保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作的首要任务,提出“要着力在保增长上下功夫,把扩大内需作为保增长的根本途径”,确定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。并对作为内需主要组成部分的投资调控政策进行大幅度调整。
  国家从8月份开始放松对货币的控制,要求银行扩大贷款规模,增加对小企业贷款,降低贷款利率和存款准备金率等等;从10月开始推行包括新增4万亿元人民币政府投资在内的一揽子“扩内需,促增长”的政策,遍及投资、消费、进出口、房地产和股市等多个方面,而且其力度远远超过了1998年。这些政策和措施的实施效果从2009年3月开始显现,经济从第2季度出现恢复增长态势,当季的GDP增长上升到7.9%,之后的第3季度增长升至8.9%,第4季度的增长达到10.7%,全年增长达到8.7%,实现了国家年初提出的目标;工业规模以上企业增加值在10、11和12月份分别达到16.1%、19.2%和18.5%,恢复到金融危机发生前的增长水平。进出口在11月份开始同比正增长,12月份同比增长达到32.7%,环比增长16.7%;其中出口1307.3亿美元,为历史上月度出口值的第4高位,同比增长17.7%,进口1122.9亿美元,创造了月度进口值的历史新高,同比增长55.9%。使全年进出口总额高于2007年。
  改进经济调控的建议
  经过30多年的经济宏观调控实践,我国政府已积累了丰富的宏观调控经验,水平越来越高。在经济体制向社会主义市场经济转变之后,宏观调控手段也逐渐从以行政干预为主向间接为主转变,开始较多地使用财政、货币、金融、法律、规划和信息引导等间接调控手段进行调控。对于保证我国经济又好又快平稳发展起到了重要的作用。但从历次调控的实践看,也存在一些需要改进的方面。
  1.国家出台调控政策应进行可行性分析
  投资者在进行投资项目决策时,为保证投资效益,需进行可行性研究,明确投资获益的时间和收益的大小、可能遇到的风险和损失等等。国家调控政策是比投资项目影响面大得多、涉及到全国的问题,更应该进行可行性分析。如果在调控政策出台之前认真研究政策的效果、见效的时间,在贯彻执行中可能会出现哪些问题,有哪些因素可能影响政策实施的效果,可能带来哪些副作用,以及应该如何避免一些不利的副作用等等;能够做到心中有数,减少无效和负面影响大的政策,起到事半功倍的效果。
  2.不要急于求成
  我国是经济大国,经济发展的惯性很大,犹如质量巨大的列车,当它快速行驶的时候,让它减速需要一定的制动力。在制动力发挥作用、速度降下来、接近令人满意的程度时,如果不减小制动力,速度会继续不断下降,导致经济发展进入不景气状态,再想让它达到一定的增长速度则要花费比制动力大得多的推动力和更长的时间。同样,当为加速经济增长而采取的各种促进政策措施已开始见效、经济恢复较快增长时,如果不适可而止,则会使经济向“过热”发展。政府对市场的调节从政策和措施颁布到见效,需要一定的时间过程,要经过各级政府和基层组织领会和贯彻的时间,还要经过被调节对象本身行动和发展变化的时间,还有一些因素可能会加速或延缓见效的时间,如国际市场因素。在对调控政策进行可行性分析时,就应该明确政策是否可能有效,从政策公布到见效需要多长的时间等等,特别要避免因为没有立刻见效,就一个劲地“加码”,导致出现“矫枉过正”的现象。
  3.要注意发展趋势
  政府进行调控的主要依据是统计数据,但统计数据都是历史的反应,而且统计需要一定的时间,也并不一定准确,当数据出来之后,经济发展可能已经发生了较大变化。因此,分析统计数据是应该看其发展趋势,而不是看数据是否已达到宏观调控预想的目标。由于前述的“惯性”作用,政策和措施的实施真正见效的时间可能是半年甚至是1年之后,当统计数据连续3个月或连续两个季度向预想的调控方向快速转变时,就表明政策已经见效,这时应根据统计数据与预想目标的差距和“惯性”的作用时间,考虑是否应该适当减小调控力度的问题了。
  4.要注意调控可能带来的副作用
  为调控经济必须采取一些新的政策和措施,但在实施这些政策措施之前,应对可能产生的负效应心中有数,防止出现经济过度震荡和改革走回头路的现象。如在这次金融危机之前,为解决我国出口结构不合理和外汇储备过多的问题,改变了为创汇而促进出口的政策,陆续降低甚至取消一些产品出口退税率并提高了一些产品的出口税率,以达到促使出口企业提高产品质量和附加值的目标。但在2009年出口不断下降的情况下,又连续多次提高出口退税率并降低甚至取消了一些出口产品的出口税。实际上,出口的大幅度下降是金融危机导致的外需不足引起的,提高出口退税率和降低出口税对恢复出口的效果并不显著,而且国外的经销商一听说我国提高出口退税率或降低出口税率,就对我国的出口产品压价,我国出口企业的退税还没有到手,出口价格就被压下来了,一些产品还被外国以“倾销”论处,实行惩罚税率。这实际上是用我国的税收补助外国的经销商和税收,我国出口企业并没有得到多少实际的好处,而且使我国调整出口结构的改革付诸东流,以后还不得不重新开始。
  5.要根据地区的情况区别对待
  我国幅员广大,各地经济发展不平衡。对于宏观调控的措施,虽然国家一再提出不能“一刀切”,但在执行过程中,为了从数字上达到调控的要求,还是经常出现“一刀切”现象。这一点在控制经济“过快”发展时表现得比较明显。许多中西部地区的政府反映,由于经济比较落后,起步比较缓慢,在东部地区经济表现“热”的时候,这些省区的经济才刚有起色,但国家控制投资等方面的政策也必须执行,压制了经济的增长,使这些地区的经济总是难以赶上东部发达地区。
  6.改变不同所有制之间不平等的现象
  我国的企业分为不同的所有制。每次宏观调控紧缩信贷规模时,首当其冲的都是民营企业。这主要是因为国有企业都与银行和地方政府有密切的关系,外资企业又不能随便动,于是控制贷款指标和投资规模的“刀”在许多地方都是“切”向民营经济。而在扩大贷款规模和鼓励产业发展时,则是首先照顾国有企业。如果不改变这种状况,国家和各地政府制定的一系列鼓励民营经济发展的政策都只是一纸空文。
  7.正确看待经济增长
  我国之所以不断地对经济发展进行宏观调控,就是要保持经济平稳较快增长。但是,由于各种因素的作用,经济发展出现一些波动是必然现象,完全不必大惊小怪。世界上任何一个国家的经济都是呈波浪型发展的,只是振幅的高低有所不同,但任何一个国家都不会做出限制发展的规定,也没有一个国家在经济快速发展时期是稳定在一个固定的速度上增长的。但是在我国,经济增长快一点、慢一点都使人坐立不安,不是怕经济发展快了,就是担心经济发展慢了。甚至有人定义我国经济的增长高于9%就是热,低于7%就是冷,似乎我国经济的发展只应该在以8%为中心的两个百分点之间浮动。任何国家的经济发展都是分阶段的,目前我国正处在实现工业化、城镇化和人民生活水平迅速提高的过程中,基础设施和各个产业都需要大量的建设,经济发展超过10%也是正常的;而在工业化和城镇化基本实现之后,我国也会与目前的发达国家一样,增长速度将下降到5%以下。
  衡量经济发展是否适度的标准应该是看现实经济和社会发展是否稳定,是否造成经济社会供求关系差距过大和民众生活的困难,并综合考虑国内外经济发展环境的影响。在人、财、物供应充分,市场状况良好的情况下,能快就快,在经济增长受到不利因素制约,不具备快速发展条件时,该慢就慢,而不是仅以统计数据为依据。实际上,由于条件和方法的限制,我们的统计数据往往是不准确的,前几年的数据不断调整就说明了这个问题。

作者:中国投资协会会长、国家发改委投资研究所研究员 张汉亚 来源:《中国投资》2010年第2期

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