我国地方政府融资平台贷款及风险控制_金融学毕业论文-经管之家官网！

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摘要：地方政府由于财力和事权不相匹配，只有构建融资平台筹集建设资金，而政府绩效评价机制和商业银行经营体制等因素决定了融资平台过度负债的必然性。地方融资平台贷款规模出现了快速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力。融资平台贷款有二个主要风险：一是政府领导任期内具有无限上项目和投资的冲动，地方政府还款意愿非常差；二是以房地产为基础的不可持续，土地收入作为还款来源的不确定性。要积极防范地方政府融资平台贷款的风险，及时对地方政府融资平台的清理和规范，控制过度负债的风险。
关键词：银行贷款；融资平台；风险控制

一、我国地方政府融资平台发展状况
地方政府投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等（事业）法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。在2009年经济刺激政策下，地方政府融资平台贷款规模出现了快速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力。
（一）我国地方政府融资平台存在的必然性
我国地方政府承担基础设施建设和公共服务供应的职责。发达国家大多通过地方政府公开发行债券来解决基础设施建设的融资，而我国预算法还不容许地方政府直接发债，目前采取的是财政部代发地方债券的变通形式。由于财政部代发债券是基于国家信用，国家信用不可能包揽地方建设投资，地方建设投资应当基于地方政府信用的地方政府直接发债，因而导致了地方建设投资留下巨大的缺口。地方融资平台问题还在于地方的财力和事权不相匹配，财政分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口。地方政府通过构建融资平台公司，一方面，由于这些平台公司具有的特殊政府背景，使其比较容易获得银行贷款和发行城投债；另一方面，融资用于基础设施、城市公用服务和环境等方面，促进了地方经济发展和城市化进程。但地方政府融资平台风险也不容忽视，如项目本身无还款能力或抵押土地价值下降，就可能会带来潜在的财政和风险。
（二）我国地方政府融资平台的银行贷款现状
根据全国对地方融资平台贷款清查结果，截至2010年6月末，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔，涉及贷款金额约2万亿元。第一类能够依靠项目现金流偿还本息的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，大约有4万亿元，占比约50%；第三类贷款项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险，例如贷款挪用和贷款做资本金，占比约26%①。2009年末，四大银行政府融资平台贷款余额为2.46万亿元，比年初增长了一倍多；平台客户贷款占全部贷款比重为14.99％，比年初增加5.09个百分点。其中，工商银行比重为14.01％，增加3.62个百分点；农业银行比重为27.30％，增加11.56个百分点；银行比重为12.23％，增加6.32个百分点；建设银行比重为13.89，增加3.58个百分点①。
（三）我国地方政府融资平台的贷款结构
大量借助平台融资的基建项目，多为中长期贷款，公益性强、预期收益低、回收期长，平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，难以保证到期偿债能力，对银行资产流动性管理提出更高要求。以建设银行江西省分行为例：截至2010年8月末，政府融资平台客户占全部公司类贷款比重约为18.04%，不良贷款率为0.72%。政府融资平台贷款按平台业务种类划分：土地储备类占比7.76％，运输类占比55.72％，开发区园区类占比15.35％，城市投资建设类占比13.71％，国有资产管理公司类占比7.24％；按平台性质类型划分：公益性贷款占比31.21％，准公益性贷款占比3.15％，非公益性贷款占比65.64％；按贷款合同期限划分：1年以内占比20.54％，1~5年占比13.83%，5~10年占比29.02％，10~20年占比34.55％，20年以上占比2.06％；按借款主体划分，事业法人贷款占73.38％，企业法人贷款占26.62％②。
二、我国地方政府融资平台存在的问题
地方政府投融资平台通过大规模融资，为扩大内需推动经济增长发挥了重要作用，但也存在过度负债和运作不规范的问题，对融资平台蕴藏的巨大风险要及时予以防范。
（一）我国地方政府融资平台的过度负债
地方政府融资平台负债率很高，截至2009年6月末，全国各省共设立8221家平台公司，其中县级平台4907家。银行对地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元，贷款余额超过5.56万亿元，与中央政府国债余额相当③。地方政府执政理念、评价机制和商业银行经营体制等因素决定了政府融资平台过度负债的必然性。
一是过度负债符合争夺资源份额最大化。长期以来GDP是地方政府领导任期政绩的硬指标，而GDP高增长需要资源的支撑，获得社会总资源份额较多者将获得较快增长，资金是社会总资源的价值代表，因而谁获得资金最多者就是获得资源最多。由于资源的有限性必然导致对资源份额争夺的白热化，地方政府之间经济增长的竞争实质上转化为争夺资源份额，寻求地方经济快速发展对资金有无限的需求，地方政府融资平台具有过度负债的冲动。
二是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模。由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等，我国城市化加快对地方基础设施建设投入较大，而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求融资平台向外部融资。在当前流动性充足下的资金负利率，而且平台贷款期限大多在5年以上甚至更长，可以说这样的贷款是不付成本也不用偿还，至少对于该届地方政府领导而言不用偿还，鼓励了地方政府融资平台的过度负债。
三是银行出于自身经营与发展的压力向政府融资平台贷款。由于直接举债受限制以及债券市场的滞后，银行贷款是地方政府融资平台的主要筹资渠道。一方面，银行自我约束和独立性还不够，地方控股银行完全受地方政府控制，中小银行没有地方政府支持难以生存，国有银行也欲分享当地投资项目和财政存款，因而银行经营决策受到地方政府较强的影响，难以抗拒地方政府融资平台的贷款需求；另一方面，政府融资平台对于面临流动性过剩的银行具有一定的吸引力，政府对基础设施投资的收益长期稳定，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对一般企业来说还是有一定的收益性和安全性，从短期看能够增加银行的经营收益，从长期看贷款安全性的责任有政府担当。
（二）我国地方政府融资平台管理不规范
地方政府融资平台是一种市场化与政策性相结合的运作模式，平台公司的资产负债比例普遍较高，举债速度有不断加快之势，部分地方政府上项目存在跟风行为，存在出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题。一是资本金普遍不足。政府融资平台公司普遍存在资本金不到位或“抽逃”资本金的现象，有的将不能变现的学校、等资产作为资本金注入投融资平台公司。二是借款人与使用人分离。地方政府融资平台公司有的仅是一个专业融资的壳公司，利用政府信用向多家银行贷款，并且用打包贷款向多个项目投资，表现为借款人与用款人分离的权责不清。由于平台公司以政府为背景，以土地、财政为抵押担保，在经济刺激政策下大量融资，并且让大量受到政策限制、不符合授信条件、甚至“二高一低”项目获得贷款。三是平台信息公司不透明。地方政府投融资平台公司的财务状况不透明，向平台公司提供担保的各级财政情况差异也较大，一个城市可能拥有多家投融资平台公司，它们相互间的控股关系以及对财政真实的依赖程度都很难判断，信息不对称现象十分突出，银行难以对平台公司偿债能力作出准确评价，也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向[1]。

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