浅谈西方“后新公共管理”运动的改革取向 _MPA论文 -经管之家官网！

[摘　要] 从20世纪90年代中后期开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等改革先锋国家先后启动了后新公共管理改革。后新公共管理改革在价值取向、机构设置、权力配置、信息技术和行政文化等五个维度对新公共管理运动进行了扬弃与超越。后新公共管理改革试图通过价值重构实现从单维价值取舍到多维价值共融;通过机构重组实现从机构裂化到整体协同;通过权力调适实现从过度分权到适度集权;通过技术再造实现从有限开放到信息共享;通过文化重塑实现从彼此竞争到相互信任。明辨后新公共管理改革的内涵与取向，对当前我国在行政改革进程中有针对性地借鉴西方公共管理改革的优秀因子、扬弃其非本土化的个性因子具有较强的启示意义。

[关键词] 后新公共管理;价值重构;机构重组;权力调适;技术再造;文化重塑

从20世纪80年代开始，西方国家掀起了声势浩大的新公共管理改革。伴随新公共管理运动风靡全球20余载，其改革模式在理论上与实践上逐步陷入了认同危机，其引进新的管理模式时的转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，企业文化改造政府的同时带来伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。从20世纪90年代中后期开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等改革先锋国家先后推行了明显区别于新公共管理改革的第二轮政府改革。这一改革趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁———撒克逊国家非常明显，而且在其他并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。各国对此轮改革的具体模式称谓不一，如英国称合作政府( Joined- Up Government) 、美国称协同政府(Collaboration Gov2ernment)或网络化政府(Net - worked Government) 、澳大利亚和新西兰冠以整体政府(Whole - of - Govern2ment) 、加拿大称水平政府(Horizontal Government) ，西方有学者把这轮政府改革统称为后新公共管理改革。

后新公共管理改革遵循着一个前提、一条途径和三重保障的行动逻辑。它在理性认同新公共管理效率价值观的同时，更加关注回应性、公共利益、公民参与等民主行政理念，这是此轮政府改革的价值前提;在此前提之下，主张强化跨部门组织之间的沟通与合作这条途径来提高政府公共服务的效率与品质;并通过适度集权以增强中央政治—行政领导对下级部门的控制能力、通过信息技术再造以打破合作组织间的衔接壁垒、通过重塑行政文化以实现共同的合作愿景这三重保障来达到合作的目的。后新公共管理彰显五个维度的改革取向，具体梳理如下。

一、价值重构:从单维取舍向多维共融新公共管理改革把3E ( Economy， Efficiency and Ef2fectiveness) 为表征的管理主义作为其价值观的金科玉律。波利特( Pollitt)曾经一针见血地指出: 20世纪七八十年代的管理主义改革方案被关于效率和经济价值所支配，而效能只能排在第三位 ，其他的价值诸如公平、正义、代表性和参与等，不是被剔除出议程，就是被视为迈向高产之路的绊脚石 。从价值层面观之，新公共管理在效率与民主两大价值观之间进行单维取舍，导致公平、公正、公民参与等民主价值的弱化，与民主行政的基本理念相悖，从而陷入了公共行政的合法性危机。与新公共管理恪守单维价值取向不同，后新公共管理改革在理性认同新公共管理效率价值观的同时，对其进行了反思与超越，在改革进程中更加强调政府的公共责任和公共利益，更加重视政府的回应性、代表性、公民导向等民主宪政蕴涵，从而实现了由单维取舍到多维共融的价值重构，此乃后新公共管理改革最难能可贵的精髓所在。从以下三维改革举措可以管窥其价值转变的端倪。

(一)公共服务政策制定中的官民互动。

公共服务的政策制定过程是体现政府服务与公民需求的关键环节。新公共管理改革在公共服务政策制定过程中存在如下弊端:过于注重服务执行中的竞争价值，而忽略了政策过程和满足公众需要的方式;不同政府部门纵向与横向之间的分裂状态使得相互之间缺乏持续有效的公共服务合作模式;政策制定与政策执行之间的相对分离使服务结果往往偏离公民的实际需求。[ 4 ]而后新公共管理改革则强调，在公共服务政策制定的各个环节上应该充分考虑个人、群体、家庭、企业及一切受政策影响的人群;并且拓宽和健全各种渠道让利益相关人高度参与，扩大政府与授权机构、私企、智囊团之间的联系，以此共同提高政策质量。如英国政府在白皮书《你的地区，你的选择》中倡导，让地区的政策制定更贴近公众，在本地区的目标设定上给予地方政府更多的自由与灵活性，让区域政府更多地向本地区负责，更好地协调区域公共服务的提供，给地区的各方利益代表一个清晰的政策制定参与框架，促进地区的可持续性发展，提高公民的生活质量。[ 5 ]

(二)公共服务供给过程的公民参与。

推行后新公共管理改革的西方国家普遍强化了公共服务供给过程中的公民参与，让公民广泛地参与到行政过程中来，使民主行政的基本价值在行政过程中得到了充分的体现，重构了一种不同于市场价值、强调公民政治身份和基本政治权利的价值体系。如丹麦通过三种具体形式将公共服务的使用者通过选举委员会广泛地参与到行政过程中去:一是使用者委员会，它们主要对决策性事务产生影响;二是公民在当地政府的批准下通过自己组建的组织来提供相关的公共服务;三是自愿性的社会组织，它们主要是和政府一起合作来提供公共服务。[ 6 ]再如布莱尔政府推行的公共服务最佳价值模式，它要求地方政府建立绩效评价体系去挑战和阐明自己的服务目标，通过与公众协商，同其他的服务提供者进行比较并彼此竞争来确定是否为公众提供了最佳价值，其目的是政府希望看到协商和参与将嵌入到地方议会的文化之中[ 7 ]。

(三)公共服务供给目标的公民导向。

新公共管理将政府服务的接受者视为消费者或顾客，公民被视为在不断计算满意效用的顾客。后新公共管理改革在一定程度上认识到了顾客理念的内在矛盾，提倡强化政府对公民公共服务的灵敏回应，并且在公共服务供给过程中以公民导向作为服务的最终目标。

如英国政府专门成立了公民评论小组(peop le’s panel) ，并抽样选出5000名公民代表对政府在与公共生活领域密切相关的服务领域中进行民意调查，旨在对公共服务的回应度进行测试和反映，在收集信息的基础上，政府促进部门合作，推出整合服务，改变以往因为部门分立而造成的服务输出混乱的情况。另外，英国还建立高效的投诉机制以及24 小时全程服务规章。再有，英、美、澳等国先后建立了诸多一站式窗口( one - stop win2dow) ，其服务领域也由以往只针对出口企业服务扩大到社会保障服务的各个方面。

二、机构重组:从机构裂化到整体协同从工具理性视角来看，官僚制组织被视为一种由天才设计而由白痴管理的组织机构，是一座牢不可破的利维坦。新公共管理运动通过权力下放与授权的方式以期实现官僚制组织的扁平化与分散化;然而，它依旧没有跳出官僚制组织的功能性结构和工具性属性———即围绕特定的功能(特殊的目的与活动)进行组织设计与管理活动。新公共管理通过将政府权力下放到底层组织，试图打破各个部门因条块分割所造成的部门自我中心主义，但是这却使得机构之间日益缺乏相应的整合与协作，产生了政府机构的裂化，国家变得更为碎片化。机构裂化的一个直接产物就是政府空心化———即由于新公共管理的过度分权和市场化改革导致执行机构和横向部门的大量涌现而产生沟通不畅、协调不力的状况。众多碎片化的组织使得政府在整体上对公共治理负责成为泡影。正如罗宾巴特勒( RobinButler)所言:在整个公共部门，各部和它们的执行局之间变得互不相干， 根本没有真正意义上的合作决策机制。[ 8 ]

为了克服新公共管理改革所造成的严重碎片化以及公共组织责任的缺失，后新公共管理改革尝试通过强化横向与纵向之间的协调和合作，建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的新型结构，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最终构建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。建立这种跨部门合作政府的主要目标在于:首先是可以减少政策之间互相拆台的情形;其次是可以更好地利用短缺资源;再次是通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起可能会产生合作;最后是它可能能够向公民提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。[ 9 ]从构建合作政府的操作层面来看，安德伦梅奥(Andren Maio) 主张，要打造一个无缝隙的合作政府，各合作伙伴首先必须了解自身在公共服务供给中的四个作用领域，即4W:同一政府层级中整合服务发生的预期是什么? 跨层级整合

地方政府和中央政府的相关责任是什么? 跨流程等级整合政府政策与执行的含义是什么? 连接政府与私人部门的纽带是什么?[ 10 ]而英国学者汤姆林( TomLing)则对西方各国后新公共管理改革的实践与经验进行了理论总结，提炼出一种最佳实践的合作政府组织模式[ 11 ] (如图一) 。

该组织模式包括四个联合子集，即内、外、上、下四个维度: 1)内是指组织内部的合作，意味着一图一:最佳实践的合作政府组织模式种新的组织结构形式，它的联合途径包括新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等; 2)外是指组织之间的合作， 意味着一种跨组织的工作方式，它的联合途径包括分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等; 3)上是指组织目标的设定自上而下，以及对上的责任承担， 意味着一种新的责任和激励机制，它的联合途径包括以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等; 4)下是指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程， 意味着一种新的公共服务供给方式，它的联合途径包括联合磋商/参与、共享顾客关注点、共享顾客界面等。

三、权力调适:从注重分权到适度集权许多国家在推行新公共管理改革过程中进行了较长时间的结构性分权改革，将权力从中央的政治—行政层下放给管制机构、公共服务机构或国有企业，结果往往导致政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径，无形中拉大了政治和行政领导与下层机构及较低管理层之间的距离，减弱了政治对行政的控制力，最终弱化了中央的控制能力。挪威着名行政学者克里斯滕森(Christensen)等人通过调查发现: 结构分解后，公务人员与政治层关系越疏远。结构分解潜在地意味着中央控制能力的下降、权威性降低，下属单位特别是面向市场的单位不太在乎政治上的考虑。[ 12 ] (P101 - 102)不过，那些推行后新公共管理改革的先锋国家逐步意识到应该通过适度的集权来强化政治与行政领导层的中央政治处理能力，一个相对强大的中央被认为是公共部门更好合作的前提条件。有学者直言:对行政官员来说，现在是收回某些控制和增强解决社会问题能力的时候了。[ 13 ] 2002 年， 英国前首相布莱尔( TonyBlair)坦言:我不会为拥有一个强大的中心去道歉，特别是在将提供更好的公共服务作为一个(政府)焦点的情况之下。[ 14 ]布莱尔政府的改革焦点就是让政府有所作为，政府在跨部门沟通与协作中的主要作用是粘合剂，负责把不同的组织力量(包括各种类型的组织、团体、个人、社区等)团结在一起，让它们共同发挥作用。

综观西方各国改革实践，后新公共管理一般通过以下两种方略以达到适度的中央集权。

(一)增强横向部门之间的沟通与协作。

政治领导人往往希望通过横向协作的方式加强中央的控制能力，为了实现这一目标，通常做法是进行结构调整，在不同层级设立联合性的机构，以此摧毁政府各部门之间的组织界限，从而促进中央各部门和专业机构的团结协作。一般由首相或内阁建立新的组织机构以加强政府部门的合作，如成立新内阁/部委委员会，部际/内或局际合作机构、府际委员会、核心机构，联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目等。

如澳大利亚就于2003年在总理内阁部成立了一个内阁执行处用以支持整体政府改革。再如，加拿大政府自上世纪90年代中期以来就在技术创新领域、反贫困领域和气候变化领域进行了横向管理的革新。在横向沟通与协作中，中央的政治—行政领导不一定要直接参与其中，其主要任务是自上而下地设计一种体制以增强政府组织间合作与协调的可能性。从横向上讲，强有力的中央具有建立和控制跨部门组织的能力，能够采取更多的合作措施，并且能够更有效地监督专门机构。

(二)强化纵向层级之间的等级控制。

为了强化中央政治—行政领导层对国家政策方向和原则的总体把握，大部分推行后新公共管理改革的国家采取了纵向适度集权的举措，其目的在于延缓新公共管理运动所推行的分权化惯性趋势，让中央和职能部门之间重新达到平衡。其通常的做法是中央对更多的下属机构实施控制。在这里，总理(首相)办公室在政治和行政方面取得强势地位， 并统一财政管理、加强政府治理与责任机制。澳大利亚是中央纵向集权的典范，哈里甘(Halligan)就指出，澳大利亚的整体政府也包含着中央集权的成分，其浓烈的中央集权色彩表现为:在现有的中央部门内建立协调机构，强化内阁的战略领导地位，注重中央决策的贯彻执行[ 15 ] 。从纵向上讲，强有力的中央能够为合作提供控制、计划和执行等方面的手段;提高中央的能力也意味着引起中央政治—行政领导人注意的问题能更容易地得到解决和平衡。

四、信息技术再造:从有限开放到信息共享网络化治理理论认为，当今世界，除了一些明显的例外情况，绝大部分政府在利用技术更好地连接其外部伙伴方面都会滞后于私人部门[ 16 ] (P83) 。大部分政府的数据库和信息系统被严格锁定为纵向的沟通路径，工作人员无法与其他机构共享信息，更不要说与私人部门和非营利组织的合作伙伴共享信息了。政府机构内部纵向和横向的信息障碍与部门之间的纵向壁垒结合在一起，严重影响了信息的共享。进而认为，信息技术可以有助于推倒组织之间的壁垒，赋予政府及其伙伴关系各种工具，以及跨越组织界限进行有效的合作[ 16 ] ( P103) 。

要实现公共部门、私人部门、非营利部门、公民等多方互动治理，需要建立一种成功的数字化信息网络作为支撑。数字化信息网络仍然可以靠传真、电话和会议等常用工具运行，如果没有深入的电子化与各网络伙伴进行联系，政府的网络化治理往往容易失败。因此，网络化治理主张通过信息技术再造，从而实现信息技术从有限开放到资源共享。

(一)建立有效的信息沟通渠道。

信息技术再造首先需要找寻相应的模式以便建立有效的信息沟通渠道，协调合作伙伴成员之间的活动并建立可信赖的关系。通常的做法是，建立各种各样的电子门户系统，允许重要的信息及时传送给合作伙伴，这些系统允许信息进行实时的自由流动。这种信息共享不仅可以通过电子邮箱、电子公告板等对话方式予以实现，也可以同时通过网络搜寻和在线培训的方式予以实现。若需要加入这些电子门户系统，每个组织都必须认同一个信息共享协议书，保证共享除了最敏感信息之外的所有信息。如美国运输安全管理局在2002年率先建立了一个协作模式，允许联邦、州、地方政府以及机构的优先伙伴们之间进行快速而安全的沟通。在针对会议对429个机场安全问题实行联邦化管理的首次公 开展示期间，信息共享平台向150个联邦安全局长和私人商贩提供了持续的、最新的信息。[ 17 ] ( P23) 与此类似，威尔士22个地方政府利用一个受密码保护的外部局域网协调着跨越众多政府实体的服务运行工作。斯蒂芬戈德史密斯( Stephen Goldsmith)等人认为，以下的技术协作模型(如图二)有助于政府组织与网络伙伴进行合作，从而减少交易成本，建立信任关系。该模型认为，随着协作技术水平(指下图左边的相关协作技术水平)的不断提高，组织相互之间的协作绩效(指下图右边的相关协作后果)也会逐步提高。

图二资料来源:斯蒂芬. 戈德史密斯，威廉. D. 埃格斯. 网络化治理———公共部门的新形态[M ]. 北京:北京大学出版社， 2008: 87.

(二)树立牢固的知识共享理念。