当代中国的机构改革和行政效率——行政管理-经管之家官网！

在当代中国，随着经济的进一步发展，对外开放的进一步深入，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。加入WTO，不仅我国的经济面临着巨大的挑战，而且对我国整个行政系统也提出了新的要求，现今所需要的政府应该是一个“精干，廉价”的政府。显然，在各领域都呼唤改革的现在，行政改革已势在必行。
从行政文化来讲，现代行政文化讲究的是法治，理性，功绩主义，效率观念，民主观念，对行政效率的要求正在日益提高，甚至可以说，行政改革就是为了提高行政效率。现代行政价值体系以“服务，效率，廉洁”为第一，效率是重大问题，如何通过行政改革来提高行政效率，这是一个重要的政治课题。
行政改革是多方面的，但是从我国目前情况来讲，力度最大，效果也最显著的，莫过于机构改革。机构改革是提高行政效率的重要环节，它可以简化行政程序，缩小政府管理幅度，为科学管理创造前提条件，完善政府功能，提升政府办事能力和效率。
第一章 行政效率的理论分析
第一节 行政效率的概念
“效率”一词，源于拉丁文，属哲学的一个概念，本指有效的因素，通常人们理解为：有效的达到目的的适应性和能力。到了19世纪，效率才作为一个自然科学名词应用于物理学和工程学领域。
效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%
=（输出能量或功/输入能量或功）*100%
本世纪以来，科学管理运动得到发展，效率概念才被应用于经济和商业界，并进而引入行政管理领域。但是由于行政管理效率的综合因素较多，所以无法简单地用输入量和输出量的比值这样一个数量观念来衡量。因此对于行政效率，许多学者有不同的解释。
A 机械效率观。即把人力，经费，时间看作决定行政效率内容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：这种方法无法将一些无形的价值因素考虑在内。
B 功能效率观。行政管理所产生的社会功能的程度，用社会功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社会功能和行政耗费之比。社会功能大，耗费小，行政效率就高。它在一定程度上弥补了机械效率观的不足，但是它的缺陷在于：其中无形的消耗，效果；间接的消耗，效果；行政管理的社会价值，不可能完全用价值工程分析方法测量和计算。
C 系统效率观。即行政效率是整体效率，系统效率，是数量与质量的统一，功能与价值的统一，宏观与微观的统一。效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。这个整体最优化，包括决策层决策最优化，管理层管理最优化，执行层执行最优化。
关于行政效率，目前尚无被普遍接受的理论。对于行政效率，较为通用的定义是：行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素间的比例关系，是政府职能的具体体现。
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第二节 行政效率的评估标准
行政效率没有一个万能的标准和公式。
20世纪30年代，美国一位科学家用婴儿死亡率来衡量一个城市的行政效率，婴儿死亡率与城市管理许多方面息息相关。但是，人们后来发现婴儿死亡率与城市管理的许多方面并无线形的因果关系。
之后，有人主张用“质”来评价行政效率，以人的道德，价值观念作为衡量它的标准。但是，这种方法没有数量观念和定量关系，同时个人主观成分较多，缺少公正的客观标准。
也有人提出用“量”来测量，一些人把机械效率照搬过来，另外一些人把功能效率照搬过来，但是如前所述，两者皆有缺陷。
这以后，人们对行政效率的探讨仍在继续，用能力考察，用效果考察相继被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。
事实上，一个普遍适用的万能的测量一切行政效率的标准至今为止仍是不存在的，上述标准应该相辅相成，按照实际情况选用不同的标准。
第二章 影响当代中国行政效率的机构问题之探究
机构改革能否克服行政组织现存的弊端，提高行政效率，这首先要分析我国行政组织现存的一些主要弊端。
第一节 机构的纵向和横向
一 纵向层次多，机构规模庞大。
先看管理层次，我国是一个单一制的中央集权的国家，从中央到地方，层级分明。建国以来，地方政府层级设置经历了多次调整，终于形成了二，三，四级制并存的局面。两级制：直辖市—区。三级制：直辖市—区—乡，镇；直辖市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区；省/自治区—县/县级市—乡，镇。四级制：省/自治区—地级市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区—乡，镇；省/自治区—自治州—县级市—区；省/自治区—自治州—县/县级市—乡，镇。除了这些正式层级之外，事实上还存在着一些非正式的层级这些层级虽不存在行政长官和地方国家权力机关，但它容易根据实际情况进行调整，实际上起着正式层级建制的地方政府作用。因此，我国实际上是个层级众多的国家，从中央到地方，各级机构数量难以尽数。
按照效率，效能原则，纵向层次上要尽可能适中适宜，以缩短领导层与实施层的行政距离，便于上下沟通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。实践证明，管理层次每多出一级，信息失真失落率会增加一倍。据有关资料显示，世界168个国家中，有8个国家设中央一级，没有地方政府，没有层级，25个国家仅设一级政府，有67个国家地方上只设2级，如澳大利亚，比利时，加拿大，日本等，美国地方政府也只有2到3级。
二 横向部门划分过细，造成管理幅度过大。
当前，我国行政组织幅度失调。
狭义来说，管理幅度是指一级行政组织所管辖的一级行政机关的数目。1949年，当时的政务院有35个部门，1956年上升为81个，1981年达到顶峰，有100个部门。1982年开始经过3年的改革，国务院机构总数减为61个。1998年进行的改革，使国务院组成部门减为29个。由以上数据可以看出，我国政府长期以来存在着管理幅度太大这个问题。造成部门林立的主要原因是：我国长期实行计划经济，国家一切大包大揽。
法国管理学者V.A.格兰丘那斯根据管理的复杂性随着下属人数的增加而等比增加这个原理，提出一个公式： ，（n为下属人数，c为各种关系的数目）。根据此公式可知：
下属人数N
关系数C
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
6
18
44
100
222
490
1080
2376
5210
由此可知，一个组织的职能及编制必须科学。
美国拉尔夫。C。戴维斯《最高层管理原则》一书中指出，管理幅度分2类：行政幅度和业务幅度。行政幅度进行的是中上层管理，一般管理人数为3到9个，业务幅度进行工作层管理，最多为30个。行政管理的幅度必须合理合度，管理幅度太大，需要管理的关系过多，不易于进行科学系统的管理，也不利于协调各部门间的关系。
广义来说，管理幅度是指一级组织管辖的区域和人口。
从中央来看，由于纵向层次太多，所以管理幅度反而偏少。我国地域辽阔，人口众多，民族情况复杂，地方与地方的差别巨大。因此有人提出设立省，市，自治区和特别行政区有其道理所在。比如：人口上，山东等大省的人口近一亿，海南等小省只有600多万。地域悬殊更大，有的50多万平方公里，有的只有3.4万平方公里。
第二节 机构冗员和机构职能
A 机构臃肿，人浮于事。
我国长期留存下来的官本位价值取向，是造成机构臃肿，人浮于事的主要原因。从官本位过度到权力本位，所谓“学而优则士”，人们追求行政级别，能上不能下，能官不能民，人员分流触及到了部门和人员的切身利益，再加上中国传统人情观念的影响，使得改革阻力巨大。1993年机构改革以前，国务院机构人数为37000人，各地方机构的部门设置，人员编制还要繁杂，这给政府带来了沉重的负担。
政府组织有自我膨胀的倾向。帕金森定律指出：任何政府领导，机构，组织，由于拥有绝对的行政权力，都有扩张其下属和机构的冲动，如无有效制约，机构与组织最终将走向膨胀直至灭亡。而我国的行政监督系统并不健全，虽然中央政府设监察部，但是监察部所起作用甚微，本身缺乏权威性，某些职能上又与检查院，人大划分不清，实在难以起到真正的行政监督作用。
B 机构职能上，职能交叉，职责不清，相互扯皮。机构之间互相扯皮，是影响行政效率的一大顽症“三不管”事件层出不穷，“三不管”地带众多，往往是有利益一起插手，无利益谁也不管。行事要牵扯到各大相关部门，难以提高效率。
第三节 其他机构问题
A 领导权限下侵。不少领导事必躬亲，即指挥决策，又从事下属范围内的事，权力扩张，延伸。产生这种情况的原因，一是领导自己的权利欲在起作用，二则是受中国传统文化的影响而产生了“领导中心主义”，下级往往也会为了自己的利益，自觉的“想领导所想”这样弊端就产生了：
一是领导信息拥塞，管理跨度骤扩，行政效率下降。二是强化了下属的依赖心理和依附关系，影响其积极性。三是多头领导，下级执行部门不知听谁的，职责混乱。四是领导负荷过重，迫使领导机构和辅助人员增加，机构膨胀不可避免。
另外，如果放任了这种“领导中心主义”，就难以体现行政的人本精神，不再是为人民服务，这样会引起人民的不满，导致很大的危机。
B 行政机构工作人员本身素质问题。很多人员缺乏专业知识和能力，效率观念淡薄。通过公务员制度的建立和完善，岗位培训机制的发展，这几年情况已有很大改善。
C 文山会海，管理手段不够科学。干部们总是忙于开会，下属则忙于准备会稿，没有时间进行充分的调查研究。机构管理又不够科学，人事关系混乱，行政效率无法提高。这几年在发达地区的行政机构引进了企业的管理经验，管理手段比较科学，但是“会海”状况改善甚微。