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　联合国在2005年国际小额信贷年的宣传中提出了“普惠金融这一全新的概念。2013年，中共十八届三中全会将“发展普惠金融”列为“完善金融市场体系”的重要组成部分，十八届四中全会明确提出“加快完善体现权利公平、机会公平”的法律制度，为普惠金融的发展描绘了更广阔的愿景。然而，纵观国内对普惠金融的研究，目前尚少有从金融消费者保护视角对普惠金融予以研究的文章，但根据普惠金融联盟的惜惠金融玛雅宣言》，‘金融消费者保护和激发权能是确保所有人都能被纳入自己国家的金融服务中的关键支柱”。由此可知，金融消费者保护与发展普惠金融密切相关且极具研究的必要性。

　　一、普惠金融与金融消费者保护的关系

　　普惠金融的概念由联合国于2005年在推广国际小额信贷年时提出，其基本含义是指一个能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体—尤其是贫困与低收入人口—提供服务的金融体系。2006年联合国“建设普惠金融体系”蓝皮书则认为，普惠金融的目标是在健全的政策、法律和监管框架下，应有一整套的金融机构体系，共同为所有层面的人口提供合适的金融产品和服务。故“普惠金融”应理解为可以让社会成员普遍享受的并且对落后地区和弱视群体给予适当优惠的金融体系，包括金融法规体系、金融组织体系、金融服务体系和金融工具体系(焦瑾璞、陈瑾，2009)。

　　2008年国际金融危机爆发之后，国际上促进普惠金融发展的呼声日益高涨，与此同时，认识到在强有力的金融消费者保护缺位的情况下，普惠金融发展所带来的增长效益可能丧失或严重削弱(世界银行， 2013)，国际组织越来越注重金融消费者保护与普惠金融的共同发展。

　　2008年，普惠金融联盟(Alliance for Financial Inclusion } AFI)正式成立。2009年12月，20国集团成立普惠金融专家组，积极推动构建全球层面的普惠金融指标、建立全球普惠金融合作伙伴工作机制、制订中小企业融资问题最佳范例的资助框架等。2010年6月的20国集团多伦多峰会通过了“创新性普惠金融的九项原则”，其中第四、五项分别涉及消费者保护(Protection)和挖掘金融能力的激发权能(Empowerment)等内容。2011年，由普惠金融联盟发起建立了消费者自我保护能力和市场行为工作小组，讨论研究关于消费者保护中出现的政策和监管问题，并不断检讨哪些赋权措施能增加金融便利、提升普惠金融。2013年9月，20国集团怪彼得堡峰会领导人宣言》再次表示，欢迎普惠金融全球合作伙伴在推动普惠金融和融合消费者教育与保护上取得的进展，特别是建立了普惠金融全球合作伙伴有关金融消费者保护和金融教育的小组，提出了加强对贫困人口的金融教育和消费者保护，以推进普惠金融的发展。

　　另一方面，研究机构如德国技术合作机构(German Technical Cooperation } GTZ)评估了十个国家发展普惠金融的35个政策方案，发现6个方案尤为有效，其中4个为通过各种渠道改善条件以服务于贫困群体，包括代理银行、移动支付、金融供应商多样化和国有银行改革;另外两个分别是消费者保护和金融身份确认政策，它们是保证普惠金融具有可行性的关键(Harming & Jansen}2010)。

　　可见，随着普惠金融从金融发展的框架性理念上升为一项国际社会和金融业界所认同的金融发展战略，金融消费者保护在普惠金融中的地位和作用也日显重要并得到加强。

　　二、金融参与权:金融消费者权利的基础

　　(一)激发权能与普惠金融

　　美国着名法学家凯斯·R.孙斯坦(2002)曾言:“一个正义的社会应当密切关注市场运行的背景条件。现有的分配和偏好不应当认为是不可避免或者天赋的。赤贫在很低程度上都是非正义的，因为它剥夺了人们形成带来美好生活的偏好和信仰的机会。”诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(2002)也指出:‘在分析社会正义时，有很强的理由用一个人所具有的可行能力，即一个人所拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由，来判断其个人的处境。根据这一视角，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下。”在此，森的“可行能力”与孙斯坦所言的“机会”几乎具有同样的含义，贫困的根源在于可行能力、机会的丧失，应该享有的权利被全面剥夺，从而导致陷入贫困的恶循环。

　　这种可行能力的剥夺表现在金融领域就是金融排斥(Financial Exclusion)，即许多贫困、低收入人群及小微企业因无法通过正规金融机构获得金融服务，从而被排斥在金融体系之外。如据调查，尽管全球储蓄账户总数超过了全球人口总数，但是，全球人口的一半，即有25亿人没有储蓄账户，也无法获得其他任何形式的金融服务为此，普惠金融旨在将无银行服务者纳入正规的金融系统，从而使其有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务，为实现该目标，激发权能成为发展普惠金融的重要手段。

　　激发权能是自20世纪80年代以来，在社会学、教育学、政治学等学科新兴的核心概念，也是精神健康、公共卫生、人文服务、政治与经济发展等实践领域的热门话语。其具体措施是通过采取某种手段或策略，增加处于弱势地位的个体或群体的权能，包括获得处理问题的知识和技能，更好地控制自己生活的能力等，以促进共同目标的实现(冯果、袁康，。普惠金融正是通过赋予穷人、小微企业等以往被正规金融排斥的对象以金融参与权和受教育权等权利，使弱势群体获得分享金融资源、提升金融能力、改变经济境遇的机会，实现普惠金融的终极目标—使金融服务真正惠及所有阶层、所有人群，实现人的自由与发展。

　　(二)不同国家赋予金融参与权的典型做法

　　获得金融参与权是享受金融服务的基础，普通社会成员成为金融消费者的前提，也是金融消费者所有权利的前置性权利。让每一个人都有享受金融服务权利的想法，并非始于当代。发达国家和发展中国家的社会团体及政府长期以来一直探索如何扩展为贫穷人口提供正规金融服务的渠道。从巧世纪意大利修道士开展的信贷业务，到20世纪80年代的“小额贷款运动”浪潮、上世纪90年代“微型金融”的推广，再到本世纪构建普惠金融体系的蓝图，均体现了这种不息的努力。

　　为了实现让所有人均有机会获得金融服务的愿景，世界银行将正规金融机构账户拥有率、正规账户可获得性纳入全球普惠金融指数的构成要素(肖翔，2013)，从国际经验看，一般也将普惠金融指标分为可获得性、使用情况、服务质量三个维度。由于银行等金融机构是经国家特许、并受监管机构监管的“准公共机构”，因此，提高弱势群体金融账户的可获得性，法律可在一定范围内向金融机构施以强制性义务和社会责任(周仲飞，对于金融参与权，笔者认为可以进一步细分为开立账户权和获得贷款等金融交易权。

　　在现代社会中，现金使用大量减少，银行账户可以说是完全参与现代社会经济和社会生活的基础，是所有消费者必不可少的基本工具，因此保证所有公民有权获得银行账户成为政府的重要职责。为此，一些国家为解决对弱势群体的金融服务问题，特别推出“基本银行账户”( basic bank account)。

　　在法国，享有银行账户服务是基本权利。英国为将弱势群体纳入金融服务网而推出“基本银行账户”，该账户可帮助被银行拒于门外或自愿选择不参与银行服务的消费者开设账户。英国“公平交易办公室”曾建议银行提供基本的、在线的低成本往来账户，该类账户同时不设非授权透支，以免招致高昂费用。澳大利亚《银行营运守则》并没有提及基本银行账户问题。然而，有消费者团体施加压力，呼吁保障低收入和弱势消费者利益，确保弱势群体可享用银行服务(李金泽，2004)。美国联邦政府曾采取多项措施，帮助银行服务不足的社区居民获得各项银行服务。2010年7月，美国通过的《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》( Dodd一2010，以下简称《多德一弗兰克法》)专章规定“改善主流金融机构提供的服务”，该章的目的就是鼓励采取积极的行动，为没有完全纳入主流金融市场的数百万美国人提供适当、可行的金融产品和服务①。为此，财政部长有权建立多年拨款项目，订立合作协议、金融机构协议，以使中低收入者能够在联邦保险存款机构开立适当账户，满足其金融需求，改善按合理条款为中低收入者提供账户的服务。

　　在此，特别值得介绍的是欧盟最近的举措。尽管银行账户己成为人们每天生活的必需品，但据可靠研究，大约有5800万15岁以上欧盟消费者仍然没有支付账户。2014年4月，欧洲议会通过了“关于支付账户费用、支付账户转换和获得一个基本支付账户的透明性和比较性指令。根据该指令，所有欧盟消费者，无论其居住地和财务状况，均拥有开立支付账户的权利并允许其从事基本活动，如获得工资、养老金、补助，或支付公用事业账单。通过赋予开立基本银行账户的权利，使成千上万的公民能方便地获取工资、支付电子账单，过上不同的生活。指令是迈向真正单一的零售金融服务的一大步，通过规定无论居住地和金融状况如何都拥有基本支付账户的权利，使得获取基本银行服务的许多跨境障碍得以扫除，也从根本上增强了银行账户收费的透明度，同时使得从一个银行账户转变为另一银行账户更为容易(Eur叩can。与开立账户权相比，获取银行贷款等金融交易权相对复杂。2006年诺贝尔和平奖得主默罕默德·尤努斯教授—孟加拉乡村银行的创办者，曾指出:“贷款是穷人的权利，应该作为一项基本人权被加以促进”(韩圣海，2006)。我国也有学者主张融资权具有明显的发展权性质，是一项基本人权(冯果、李安安，2012)。美国学者认为不管有无风险，联邦及各州政府特许成立金融机构的一个主要目的是给客户提供贷款。联邦和州政府希望银行和其他放贷机构提供充足的信贷以满足其所在地区的所有合法企业及消费者的融资需求，从而支持当地的发展(彼得·S.罗斯、西尔维娅·C.赫金斯，具体做法上，美国联邦政府制定了以《平等信贷机会法》

　　《社区再投资法》( Community Reinvestment Act，简称CRA)为中心的一系列反对歧视、倡导公平放贷的条例和法规《平等信贷机会法》禁止基于种族、肤色、宗教、国籍、性别、婚姻状况、年龄、接受公共援助等因素的歧视。1977年出台的CRA则明确要求银行和其他放贷机构做出积极的努力，满足其开展业务所在社区个人和企业的信贷需求，以使社区内不同区域的人群在寻求贷款时不受歧视。为此，CRA要求每个联邦金融检查部门应评估相关存款机构的业务记录，在安全、稳健开展业务的同时，是否满足整个社区，包括中低收入群体的贷款要求。监管机构在考虑是否批准金融机构申请的存款系统安排时，将考虑上述记录的情况。

　　对CRA进行补充的法律有《公平住房法》( Fair Housing Ac}、《住宅抵押贷款信息披露法》( Home Mortgage Disclosure Act)以及《金融机构改革一复兴一强制执行法》《公平住房法》禁止在住房销售、租赁或融资中针对肤色、国籍、种族、宗教、性别等存在歧视。诸如划红线拒贷、低价策略等行为都被法院明令禁止(美国联邦储备委员会消费者与社区事务局，2013) o《住宅抵押贷款信息披露法》要求抵押贷款机构每年至少公开披露一次其发放住宅抵押贷款和住宅改造贷款的市区。《金融机构改革一复兴一强制执行法》通过从地方联邦住宅贷款银行处筹资，为会员机构设立了业主专用和可支付得起租金的住房计划。每个联邦住宅贷款银行都被要求对参与该活动的会员银行给予贷款利率上的补助，这些贷款中至少20 %是为低收入家庭准备的。该法还要求放贷机构汇报所有申请抵押贷款的个人的种族、性别和收入情况，以保证联邦监管机构可以更方便地发现住宅抵押贷款中存在的歧视现象。

　　结论与建议http://www.yinghuiyun.com/fanwen/jinrong/list_3.html

　　对于普惠金融，国际上普遍认为是指个体可以获得适当的金融服务和产品，包括可以获取能够最好地使用这些服务和产品的技能、知识和理解力，其目的是将以往无法享有正规金融服务特别是银行服务的人群纳入正轨金融系统，使其有机会享有金融服务。金融参与权是享有金融服务的基础，普通社会成员成为金融消费者的前提，赋予中低收入人群等以往被正规金融排斥的对象以开立账户权和获得贷款等金融交易权为中心的金融参与权，可以使弱势群体获得分享金融资源的权利，促进权利公平和机会公平的实现;由于消费者和金融服务供应商之间严重的信息不对称，建立在金融机构信息披露、金融消费者知情基础上的公平交易权使金融消费者事前获得充分的信息，并在此基础上作出理性选择，因而构成金融消费者权利体系之核心;加强金融知识教育，提供教育水平，既可以鼓励原本不愿使用金融产品的人接受金融服务，降低金融排斥，发展普惠金融，也能提高金融消费者理解金融信息的能力，有助于减少消费者和金融服务供应商之间的信息不对称。因此，受教育权本身既是赋予权能的内容，又是公平交易权得以实现的必要支撑乃至保障。

　　发展普惠金融是完善我国金融市场体系的重要组成部分，是保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实不容忽视的环节，中国人民银行、中国银监会加入普惠金融联盟，积极参与了国际组织有关发展普惠金融的各种活动，并采取了完善小企业金融服务体系、推进涉农金融改革等普惠金融措施，一行三会也成立了相应的金融消费者保护机构，建议将发展普惠金融与金融消费者保护有机结合，并力图通过完善法律机制提高金融消费者保护在发展普惠金融中的地位。首先，就金融参与权而言，我国成年人正规金融机构

　　账户拥有率较高，宜通过降低费用等方式保障金融消费者对账户的权利①，同时积极推进多元化金融服务、采取向金融机构施以一定社会责任等措施，使弱势群体享有切实的金融交易权;其次，随着金融混业发展成为趋势，宜通过构筑统一的金融产品销售规则，强化金融机构信息披露义务，保护金融消费者的知情权，加强金融监管以及金融机构的民事责任，以使金融消费者的公平交易权获得根本保障;最后，鉴于致力于金融消费者权益保障的问题能迅速消除其不良影响，但提高金融能力需要长时间的投资( Rutledge } 2010 )，通过将金融知识教育纳入国家课程教育，推行网络金融教育等方式，关注国民金融教育和金融能力的提能力的提升，重视我国低收入人群以及金融消费者的受教育权，应成为我国发展普惠金融的目标和长久任务。

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