关于中国养老保障制度改革的思考-经管之家官网！

　摘要：养老保险是社会保障制度的重要组成部分，本文主要分析了我国现阶段养老保障制度改革面临的问题和挑战，并提出了一些相应的对策建议。　　关键词：养老保险，社会保障，养老金
　　一、我国社会基本养老体系现存的问题
　　1.基本养老体系的覆盖率低
　　截止2005年底，城镇基本养老保险参保人员达到1.75亿人，占城镇就业人数比例为55.2%。但是由于现行的统计体系遗失了相当一部分的非正规就业人群，因此，根据这个口径统计计算出的养老保险覆盖率被大大的高估。同时扩大养老保险金征缴覆盖面的工作进展缓慢。1993年全国参加基本养老保险统筹的职工人数是7335.7万，1998年是8475.8万，年平均增长3.1%：同期全国领取养老金的人数从2，780万上升到3594万，年平均增长5.9%，供款人数的增长明显低于领取养老金人数的增长。具体的讲，包括一部分再就业劳动者、因拆迁而失去土地的农民，以及绝大多数的农民工在内的非正规就业者，迄今为止尚没有适当的养老保障制度予以覆盖。
　　2.该体系的社会统筹层次还很低
　　早在1998年，国务院就提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务，然而十年之后，目前仍有19个省尚未实现省级统筹，许多地方甚至没有实现市级统筹。这不仅反映了改革的不到位，也反映了改革没能与市场经济体制良好衔接。
　　3.地区间、行业间的养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一。
　　我国现阶段各地区、各行业养老保险基金缴费率在20%～30%之间不等。养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计发办法，但计发比例各地相差较大。这种不统一.也带来了一些问题。主要表现在：各地区、各行业养老保险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流动带来困难.使劳动力资源不能得到有效的配置；即使是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金的缴费也不相同，生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给企业人为创造了一个不公平竞争的场所。
　　4.作为该体系的重要支柱的个人账户既不充实也不广泛
　　为了解决个人账户的空帐问题，2001年开始在辽宁省等地先后进行了以做实个人账户为目的试点的改革，然而，在试点省份将空帐变为实帐的同时，个人账户的规模却大大的缩小了，由原来的11%降为8%，后又降到5%，3%。而在没有进行试点的地区，统筹账户和个人账户仍然在实行混帐管理，相互调剂，因而继续积累个人账户上的巨额空帐规模。
　　二、政策选择中面临的几种矛盾
　　中国的基本养老保障制度，是在双重的转型背景下进行的，一方面是经济体制转型的过程，核心是从没有积累的、全国统筹和企业支付型的现收现付制；转向地方统筹加部分积累型的社会化体制；另一方面又伴随着不断加快的人口转型过程，即在经济社会发展和计划生育政策的双重作用下，中国显示出迅速的未富先老趋势。这样一种复杂的背晨，为中国基本养老保障制度的改革带来了一系列的矛盾。
　　在经济社会发展和计划生育政策的双重作用下，中国的人口转变已经达到一个新的阶段，即生育率下降到一个较低的水平，通常的共识是总合生育率只有1.7。作为人口转变的一个结果，劳动年龄人口的增长速度减慢，人口抚养比预期在2013年之后开始提高。这意味着，得益于劳动年龄的人口增长快，比重高这样的人口结构，中国经济在很长时间所享受的充足劳动力供给和高储蓄率(即人口红利）即将消失。相应的，持续多年的高储蓄率也即将逐年降低。不仅如此，在人口老龄化加快的同时，中国正在经历着养老保险制度的重新建立，对于养老金的需求数量格外巨大。由于无论采取怎样的养老保险制度，养老金的积累归根到底是一种储蓄，因此，人口红利的消失在创造出更高的养老金需求的同时，却也导致养老金不足的问题更难以解决，构成人口结构变化与养老金需求之间的矛盾。
　　与此相类似的难题，则产生于中国现行的现收现付制养老保险制度。2006年全国养老保障基金收入为6309.7亿元，支出为4896.7亿元历年累计结余为5488.9亿元，积累微不足道。然而现收现付制是建立在劳动年龄人口比重高、人口抚养比低以及生育率高的基础上的，在生产率水平尚低，同时人口抚养比即将提高的条件下，这个制度的可持续性令人怀疑(蔡日方2004）。一般认为，由于预期寿命提高和生育率下降，不可避免的要求进行下列3种调整，或者从中寻找一种组合：一是提高税收和强制缴费水平：二是降低养老金水平；三是提高领取养老金的年龄要求。
　　由于人口转变的因素和体制转轨产生的遗产成本，使得基本养老资金严重不足。至于解决的办法，一是把统筹的负担加在企业的身上，形成高缴费；二是增加养老保障体制的覆盖人群。在辽宁的试点中，在形成个人账户的同时，原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。这个缴费比例对于企业来说负担过于沉重。长期以来企业不再与外来务工人员和再就业职工签订劳动合同就是为了规避基本保险缴费。在新的劳动法生效的条件下，这种矛盾将更加突出。因此，养老保险金不敷使用所要求的缴费比例与企业的负担能力也构成了一对矛盾。20世纪90年代后期以来，非正规部门与正规部门的非正规就业形式，对于城镇职工实现再就业和农民工就业做出了主要的贡献。而这个非正规就业也导致了社会保障覆盖率的降低，使工人得不到应有的保障。在这个意义上，就业扩大与社会保障也构成一对矛盾。
　　三、借鉴国际经验应该注意的问题
　　第一个问题与延长劳动年龄的政策讨论有关。在大多数面对老龄化对养老保障挑战的发达国家，由于工作人口与退休人口之间的比率关系不断地发生着变化，大大改变了既有养老保障体系的供养能力，使得养老金捉襟见肘，因此，发达国家要么已经提高了法定的退休年龄，要么正在对这项改革进行准备。中国正在经历前所未有的老龄化加速过程，面临巨大的养老危机，似乎提高法定退休年龄也是一个可行的选择。其实，中国与发达国家虽然面临同一个问题，但是，如果实行提高法定退休年龄这个方案，却可能产生完全不同的结果。
　　简单说，在发达国家，提高法定退休年龄意味着为劳动者提供更大的工作激励，以解决企业劳动力不足的问题。而对中国来说，由于企业没有对于劳动力需求有这样的缺口，因此，同样的做法可能缩小劳动者的选择空间，导致部分劳动者既丧失工作又拿不到退休金。根本原因在于，大多数发达国家处于劳动力短缺的状态，而在中国却还没有形成普遍劳动力短缺的常态，特别是，中国目前临近退休的劳动力群体，是过渡和转轨的一代。由于历史原因，他们的人力资本禀赋使他们在劳动力市场上处于不利的竞争地位。近年来我们所看到的民工荒现象和结构性的缺工现象，主要表现在具有一定技能和教育水平的年轻劳动力的缺乏，而提高退休年龄涉及的却是年龄大的劳动力。可见这个经验目前对于中国养老制度改革还不具有相关性。
　　第二个问题与养老保险制度设计与改革的动因有关，由于基本养老保障广泛的涉及老百姓的生计问题，在西方国家，该制度的设计和改革在政治上非常敏感，也成为政治家对民意做出的反应和争取选票的关键领域。因此养老保障制度改革实际上是一个政治经济学的过程。在西方政治制度下，表现为西方决策者追求执政机会最大化动机，他们直接追求养老资源的边际收益最大化。
　　但是，这样的政治经济学动因在中国现行的治理方式下，却往往导致资源使用的无效率。这是因为，中国政府部门在养老保障制度设计上的动力，直接体现在部门利益上。中国的部门是十分特殊的政治元素。它们可以利用的资源，从而取得的政绩，常常要靠它们为自己设置职能而争取。在这样的体制下，在面临养老挑战的情况下，任何部门争取资源的过程，由于其潜在的受益性只是与该部门职能相关的特定群体，通常造成资源并不是有效的使用。例如，在基本养老保障项目之外，我们还可以从最低生活保障项目、农村计划生育养老扶助项目上看到养老的性质。由于这些项目的设计的出发点是部门资源占有的最大化，因而其使用上则不能保证边际收益的最大化要求，甚至不能保证符合社会效益最大化的原则。可见养老保障制度设计和改革的政治动因，在中国产生的效果和在西方国家是不尽相同的。
　　四、我国养老保障制度深化改革的对策
　　1.从多方位考虑和获取养老资金的来源，而不仅仅降其看作是公共财政的责任。
　　如果我们能够通过制度和机制的设计，把人口老龄化本身转变为获取第二种入口红利的机会窗口，养老保险体制本身就具有获利性。因此，公共资源和私人资源，国内资源和国际资源都可以成为统筹的来源，公共的、私人的、国内的和国际的金融机制也同样可以利用。实际上，许多改革和机制设计中遇到的甚至常常贻误进程的难点，有时只是因为在融资渠道上眼界狭窄所产生的。因此，综合利用各种金融资源和融资机制，就可以突破许多障碍。例如：有些专家指出发行特种国债、社会保险彩票。适时开征社会保障税，或对烟、酒等高哨费领域加增税款将削有土地占用税等收入注入养老金，还可以加强对个人所得税的征收监管等就是很好的建议。
　　2.扩大社会养老保险覆盖面。
　　目前的社会养老保险制度覆盖的主要是国有企业和大型集体企业，需要建立能将非正规就业人群和农民吸引进来社保体制，为此可以考虑给全民提供一个差异不大的、水平较低的养老保障。在此基础上，是补充养老金，与个人原有工资挂钩，形成差异，拉开距离。起点低，社会养老统筹基金就可以迅速打大，可以相应地减轻日益沉重的缴费负担。覆盖范围越大，保障成本越低，扩大社会保险覆盖面，可以提高其抗风险能力，增加养老保险基金收入。
　　3.将养老保障的社会化进行到底。
　　即把收缴费、保值增值等运作真正依托于社会而不是单位。过去我们对社会化有一个不尽完整的认识，以为实现统筹就叫社会化了。但是非正规就业人员基本养老保障覆盖率极低表明，社会化的概念应该远远超过这个界限。在市场经济条件下，就业的灵活性将大大提高。按照对待就业的传统认识，这种灵活就业也可以称为非正规就业。非正规就业不仅在发展中国家普遍存在，而且在市场经济发达的国家，面对日益增长的全球竞争，也由现类似的就业形式，即减少全日制工作和就业岗位，越来越多的采取临时性、合同制、自由职业和非全日制等形式的变化趋势，要把各种劳动者都覆盖在基本养老保障制度框架内，需要尽可能高的社会化程度，即真正突破地区、部门、单位和所有制的各种有形和无形界限。
　　参考文献：
　　[1]UnitedNations，2003
　　[2]蔡防、孟昕，2004：《经济学动态》，经济学动态杂志社
　　[3]中国统计年鉴

作者：贺歆 姚娟 任婷 来源：《当代学术论坛》2009年第12期

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